从双规到留置谈对中国监察制度改革的思考
摘 要 留置在十九大之后替代了之前一直实行的双规。本文从中国监察制度的发展寻找可以借鉴的经验，从双规的性质及实施中存在的法律问题中分析其被取代的原因，从留置制度建设思考分角度讨论留置的意义以及留置的主体、场所、后续问题的解决等。从双规到留置的改革，是社会主义法治社会反腐的需要，留置的制度建设也要符合习近平新时代社会主义思想。
关键词 监察制度 双规 留置 反腐
作者简介：张津婕，扬州大学法学院研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.302
从古至今，有官僚制度，就会有监察制度，回顾并总结我国历代的监察机制的发展，随着监察制度的发展和完备，统治者的封建专制统治得以逐渐巩固，封建社会逐渐稳定并不断发展，而且也为后世积累了珍贵的文化遗产，提供了大量可供借鉴的宝贵经验。监察作为腐倡廉一个重要的途徑，为历代所重视。
一、中国古代监察制度
（一） 发展概况
为了监察百官，维护封建王朝的统治地位，我国古代设置了监察制度。从秦始皇建立了封建专制统治国家开始，监察制度也就应运而生，到了魏晋南北朝，随着统治者对监察意义的重视，监察制度开始得以发展，隋唐时期监察方面的立法不断完善，到了宋元，严密的监察机构强化了监察的作用，最终于明清时期有了完备的监察体系。经历了千年的风雨洗礼，监察制度一脉相承的基础上不断完善，有力的保障了国家的统治秩序，其中有些做法，对当今监察制度建设仍能起到很好的借鉴作用。
（二） 中国古代监察制度的主要特点
1. 监察活动有法可依。我国古代监察过程中，恪守"以法理官"的监察原则，依法监察的重要性已经在朝廷上下得到很好的普及。西汉开创了监察专门性立法的先河，《监御史九条》《六条问事》等监察方面的立法，给监察立法的发展奠定了坚实的基础。为了给监察活动提供更好的法律支撑，贞观年间，唐太宗在隋代的察吏六条的基础上，亲自巡行监察地方官吏。随着监察机构的逐步严密，监察立法的逐渐重视，监察的范围也在不断的扩大，清朝的《钦定台规》为不断涉及到行政、礼仪、社会等领域的监察权提供了法律依据。这些监察立法，一脉相承的基础上，体系发展的越来越完善，对后世产生了深远的影响，
2. 监察机构独立行使监察权。纵观中国古代的监察史，会发现监察机构从监察与行政合一，到监察与行政逐步分离。秦汉时期御史大夫，司吏校尉和刺吏都具有检察职能，但是监察权和行政权没有分开。汉武帝时期，设立了十三州刺史，监察与行政开始分离。为了更好的监察百官，唐朝设置了台院，殿院，察院的监察制度。到了元朝，监察机构的地位得到了提升，与最高行政机关中书省，最高军事机关枢密院地位同等重要，而且还可以监督弹劾中书省和枢密院的官员。明代为了加强对六部的监督，创建了都察院制度，设置了六科给事中的言谏监察系统。在中央， 监察机构拥有独立的检察权。在地方上， 实行行政监督和执行相对独立的行政二分制度。这样自上而下的层层监察，能有效地行使监督权， 提高监察效率。
（三）启示
1.完善监察法律体系。中国古代监察制度之所以在历朝历代的更替中得以延续，并且不断完善发展，最重要的原因之一就是有严密的监察法律体系，并且依法进行监察。时代不同，监察的方式和社会背景可能不同，但是监察的目的，为了维护国家秩序以及社会稳定秩序的目标是不变的。我们在建设法治国家的过程中，要以史为鉴，借鉴其中合理可行的方式，完善监察法律体系。
2.减少对监察权的干预。历史上王朝得以延续数百年，经济政治文明达到发展的巅峰，都离不开完善的监察制度。从目前来看， 虽然立法、司法和行政相互配合，都有明确的职能， 但监察权一直没有完善的法律支撑来巩固其法律地位，有时还会出现职能交叉的情况。监察机构拥有独立性， 才能让监察功能得到最大程度的发挥，在社会中形成清正廉洁的风气。
二、双规
（一） 双规的性质
从性质上来说，双规并不是严格意义上的法律术语，也并非正式司法程序的一部分，它先于司法程序，是中国共产党在进行纪律检查方面调查的一个措施，是指共产党党员在接受检察机关调查前的党内调查，是一种限制人身自由的隔离审查，主要目的是调查该党员是否具有违反党的纪律的行为，防止被调查人拖延时间、逃避调查，甚至串供、外逃，从而既维护党纪的严肃性，又教育本人和广大党员。
（二） 双规在实行中存在的法律问题
1.限制人身自由的合法性问题。结合《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例 》和 《中华人民共和国行政监察法》的规定，从双规在实践中执行的情况来看 ， “双规 ”期间 ， 违纪嫌疑人不能随意离开规定地方和规定地点，也不能随意与外界联系 ， 其人身自由是处于被限制的状态。
由于双规不属于司法程序，监察机关也是秘密地调查，不向外界公开，双规期间，被调查人员基本与外界隔离，在双规结束，转为司法程序之前，律师是不可以会见被调查人的。此外，被双规的期限不算入刑期，因为这不属于刑法上面的羁押期间，也无权获得国家赔偿。
在法治社会中 ， 程序的正义的重要性是不可置否的 ，虽然社会上腐败行为造成了严重的资源浪费和分配不公，破坏了社会稳定和秩序，侵犯了广大人民群众的利益，我们也不应忽视了被调查的人员也享有宪法赋予其权利的事实。
2.双规规定对象的不全面性。在双规通常用于查处涉嫌违反党的纪律的党员，但在实践过程中，也有双规被违规使用在非党员的农民，生二胎的妇女等非党员身上的报道。随着监察制度的发展，由监察委员会对非党员进行“两指”，党员一般由纪委适用“双规”。
从本质上来讲，双规和两指就是两块牌子，一班人马，内容是一样的，只是说法不同。双规在实践中的合法性一直处于争议状态，如果说一直以来，双规是靠党纪对党员的规范来得以实施，那非党员就没有理由在发现其有违法事实而不走司法程序。与其这样，不如规范制度，保证程序的公平和正义，使标准得以统一。
3.双规期限的随意性。“双规”的时间长短， 从一开始无限制期限到6个月等有限制期限的规定，应当承认双规经历了不断发展完善，双规存在发挥过一定的历史作用。但是，双规的局限性是我们有目共睹的，以及其中不符合社会主义法治建设的发展潮流的部分都应该剔除，在十九大后，双规最终被留置取代。
三、留置
全国人大常委会《决定》赋予监察委员会对被调查人员采取留置措施的权力，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。为了规范留置措施的运行，应结合中国监察制度的发展，在三个试点省份中总结出的经验，以及双规在实践中存在的不足，在其制度建设过程中明确留置的主体，对象，期限等基本问题，使其符合习近平新时代社会主义思想，顺应中国当下时代发展的潮流。
（一） 留置的性质
1.留置的起源。留置一词的具体解释在行政監察法、刑事诉讼法、和中国共产党纪律检查各种条例中，都没有明确的规定。在《警察法》中，第九条第二款规定，对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录 。这里的留置是一种强制措施，既具有行政性也具有司法性，是公安机关用于打击犯罪活动的措施。
十九大后，留置取代双规，又赋予了留置新的意义，作为一种调查措施，它的本质和警察法中的留置盘问是有区别的。
2. 留置措施的行使主体。第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。留置措施是为了开展监察活动实施的措施，其行使主体为各级监察委员会。此外，决定还将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，这样明确了主体范围更有利于规范留置的实施。
3.留置措施的行使对象。《决定》指出试点地区的监察委员会，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。要规范留置措施的行使，首先需要根据法律规定，明确对象，即“行使公权力的公职人员”的具体范围。其次，要明确行使公权力公职人员问题严重到什么程度才能被留置：调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定；对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。
（二）留置过程中的注意事项
1.留置场所要求。监察委员会可以利用看守所的设施优势，对被调查人员进行统一留置，在留置场所设置办公地点，建立严密的安全防范和应急处理机制。被调查人员更快的交代事实的同时加强对人权的保障，选择合理合法的方式留置被调查人员。
监察委员会的留置场所应按照规定设置标准，包括留置场所本身也要做好防护措施。留置场所应实行24小时的全方位视频监控，设置专门看守人员和具有医疗资格的急救人员，被留置人员出现疾病死亡等情形时，保证留置人员的生命健康权。
2. 留置看管人员及责任。被留置人在留置期间，要按照“谁留置、谁负责”的原则进行看管。为了保障人权，被留置时同时通知家属，并且可以在监察委员会同意的情况下或事实交代清楚的情况下进行会见。
监察委员会应设置专门的执行部门，配合看守所的工作人员负责留置的执行和人员看管问题。实行面对面、不间断看管，安排专人巡逻。保证被看管人员的人身安全，以及避免伤害看管的工作人员，预防被留置人员逃脱，直到审查结束后交接完成。
3.监察委员会的合法性问题。监察委员会的留置权，目前并没有相关法律规定，仅仅靠会议文件等决定，不能符合依法治国的要求，根据职权法定原则，为了防止权力的滥用权力，保护被留职人员的合法利益，应当修改宪法，建立并完善国家监察制度，赋予其合法的权利，并让权力在阳光下运行。
（三） 留置对象的权利保障
实施留置措施的同时，也要注意保护被调查人员的合法权益。
1.留置期间应能折抵刑期。无论是从执行方式，还是从对被调查人员的强制程度来看，留置措施都与监视居住有着很大程度上的相似。《刑法》、《刑事诉讼法》等明确规定，有关判处管制的，指定居所监视居住一日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期二日；判处拘役、有期徒刑的，指定居所监视居住二日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期一日 。那么，留置也应该纳入法治的轨道，遵循现有法律的规定，根据法院判处情况，决定留置折抵刑期的情况。即被调查人员被法院判处管制的，则留置一日折抵刑期一日；如果被法院判处拘役、有期徒刑的，则留置二日折抵刑期一日。
2. 留职期间法律援助人员是否可以介入。从以往双规的实践经验来看，被调查人员在强制措施实行过程中，律师是不可以介入案件的。这样被调查人的权利就得不到很好的保护。应结合被调查人员案情，在规定范围内的案件，自被调查人被讯问之日起，由监察委员会决定是否可以许可律师会见，如重大贪污受贿类案件，被调查人会见律师应当由监察委员会许可。
四、结语
在中国特色社会主义法治社会中，要借鉴古代监察制度长处，在实践中总结经验，加强监察制度立法，减少对监察权的干预，在监察中加强对人权的保障，使之符合习近平新时代社会主义思想，早日实现依法治国的总目标。
注释：
尹维达.留置措施初探.太原理工大学学报（社会科学版）.2017-04-25.
王晓.监察委员会的留置措施论要.北京联合大学学报（人文社会科学版）.2017-04- 20.
关键词 监察制度 双规 留置 反腐
作者简介：张津婕，扬州大学法学院研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.302
从古至今，有官僚制度，就会有监察制度，回顾并总结我国历代的监察机制的发展，随着监察制度的发展和完备，统治者的封建专制统治得以逐渐巩固，封建社会逐渐稳定并不断发展，而且也为后世积累了珍贵的文化遗产，提供了大量可供借鉴的宝贵经验。监察作为腐倡廉一个重要的途徑，为历代所重视。
一、中国古代监察制度
（一） 发展概况
为了监察百官，维护封建王朝的统治地位，我国古代设置了监察制度。从秦始皇建立了封建专制统治国家开始，监察制度也就应运而生，到了魏晋南北朝，随着统治者对监察意义的重视，监察制度开始得以发展，隋唐时期监察方面的立法不断完善，到了宋元，严密的监察机构强化了监察的作用，最终于明清时期有了完备的监察体系。经历了千年的风雨洗礼，监察制度一脉相承的基础上不断完善，有力的保障了国家的统治秩序，其中有些做法，对当今监察制度建设仍能起到很好的借鉴作用。
（二） 中国古代监察制度的主要特点
1. 监察活动有法可依。我国古代监察过程中，恪守"以法理官"的监察原则，依法监察的重要性已经在朝廷上下得到很好的普及。西汉开创了监察专门性立法的先河，《监御史九条》《六条问事》等监察方面的立法，给监察立法的发展奠定了坚实的基础。为了给监察活动提供更好的法律支撑，贞观年间，唐太宗在隋代的察吏六条的基础上，亲自巡行监察地方官吏。随着监察机构的逐步严密，监察立法的逐渐重视，监察的范围也在不断的扩大，清朝的《钦定台规》为不断涉及到行政、礼仪、社会等领域的监察权提供了法律依据。这些监察立法，一脉相承的基础上，体系发展的越来越完善，对后世产生了深远的影响，
2. 监察机构独立行使监察权。纵观中国古代的监察史，会发现监察机构从监察与行政合一，到监察与行政逐步分离。秦汉时期御史大夫，司吏校尉和刺吏都具有检察职能，但是监察权和行政权没有分开。汉武帝时期，设立了十三州刺史，监察与行政开始分离。为了更好的监察百官，唐朝设置了台院，殿院，察院的监察制度。到了元朝，监察机构的地位得到了提升，与最高行政机关中书省，最高军事机关枢密院地位同等重要，而且还可以监督弹劾中书省和枢密院的官员。明代为了加强对六部的监督，创建了都察院制度，设置了六科给事中的言谏监察系统。在中央， 监察机构拥有独立的检察权。在地方上， 实行行政监督和执行相对独立的行政二分制度。这样自上而下的层层监察，能有效地行使监督权， 提高监察效率。
（三）启示
1.完善监察法律体系。中国古代监察制度之所以在历朝历代的更替中得以延续，并且不断完善发展，最重要的原因之一就是有严密的监察法律体系，并且依法进行监察。时代不同，监察的方式和社会背景可能不同，但是监察的目的，为了维护国家秩序以及社会稳定秩序的目标是不变的。我们在建设法治国家的过程中，要以史为鉴，借鉴其中合理可行的方式，完善监察法律体系。
2.减少对监察权的干预。历史上王朝得以延续数百年，经济政治文明达到发展的巅峰，都离不开完善的监察制度。从目前来看， 虽然立法、司法和行政相互配合，都有明确的职能， 但监察权一直没有完善的法律支撑来巩固其法律地位，有时还会出现职能交叉的情况。监察机构拥有独立性， 才能让监察功能得到最大程度的发挥，在社会中形成清正廉洁的风气。
二、双规
（一） 双规的性质
从性质上来说，双规并不是严格意义上的法律术语，也并非正式司法程序的一部分，它先于司法程序，是中国共产党在进行纪律检查方面调查的一个措施，是指共产党党员在接受检察机关调查前的党内调查，是一种限制人身自由的隔离审查，主要目的是调查该党员是否具有违反党的纪律的行为，防止被调查人拖延时间、逃避调查，甚至串供、外逃，从而既维护党纪的严肃性，又教育本人和广大党员。
（二） 双规在实行中存在的法律问题
1.限制人身自由的合法性问题。结合《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例 》和 《中华人民共和国行政监察法》的规定，从双规在实践中执行的情况来看 ， “双规 ”期间 ， 违纪嫌疑人不能随意离开规定地方和规定地点，也不能随意与外界联系 ， 其人身自由是处于被限制的状态。
由于双规不属于司法程序，监察机关也是秘密地调查，不向外界公开，双规期间，被调查人员基本与外界隔离，在双规结束，转为司法程序之前，律师是不可以会见被调查人的。此外，被双规的期限不算入刑期，因为这不属于刑法上面的羁押期间，也无权获得国家赔偿。
在法治社会中 ， 程序的正义的重要性是不可置否的 ，虽然社会上腐败行为造成了严重的资源浪费和分配不公，破坏了社会稳定和秩序，侵犯了广大人民群众的利益，我们也不应忽视了被调查的人员也享有宪法赋予其权利的事实。
2.双规规定对象的不全面性。在双规通常用于查处涉嫌违反党的纪律的党员，但在实践过程中，也有双规被违规使用在非党员的农民，生二胎的妇女等非党员身上的报道。随着监察制度的发展，由监察委员会对非党员进行“两指”，党员一般由纪委适用“双规”。
从本质上来讲，双规和两指就是两块牌子，一班人马，内容是一样的，只是说法不同。双规在实践中的合法性一直处于争议状态，如果说一直以来，双规是靠党纪对党员的规范来得以实施，那非党员就没有理由在发现其有违法事实而不走司法程序。与其这样，不如规范制度，保证程序的公平和正义，使标准得以统一。
3.双规期限的随意性。“双规”的时间长短， 从一开始无限制期限到6个月等有限制期限的规定，应当承认双规经历了不断发展完善，双规存在发挥过一定的历史作用。但是，双规的局限性是我们有目共睹的，以及其中不符合社会主义法治建设的发展潮流的部分都应该剔除，在十九大后，双规最终被留置取代。
三、留置
全国人大常委会《决定》赋予监察委员会对被调查人员采取留置措施的权力，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。为了规范留置措施的运行，应结合中国监察制度的发展，在三个试点省份中总结出的经验，以及双规在实践中存在的不足，在其制度建设过程中明确留置的主体，对象，期限等基本问题，使其符合习近平新时代社会主义思想，顺应中国当下时代发展的潮流。
（一） 留置的性质
1.留置的起源。留置一词的具体解释在行政監察法、刑事诉讼法、和中国共产党纪律检查各种条例中，都没有明确的规定。在《警察法》中，第九条第二款规定，对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录 。这里的留置是一种强制措施，既具有行政性也具有司法性，是公安机关用于打击犯罪活动的措施。
十九大后，留置取代双规，又赋予了留置新的意义，作为一种调查措施，它的本质和警察法中的留置盘问是有区别的。
2. 留置措施的行使主体。第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。留置措施是为了开展监察活动实施的措施，其行使主体为各级监察委员会。此外，决定还将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，这样明确了主体范围更有利于规范留置的实施。
3.留置措施的行使对象。《决定》指出试点地区的监察委员会，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。要规范留置措施的行使，首先需要根据法律规定，明确对象，即“行使公权力的公职人员”的具体范围。其次，要明确行使公权力公职人员问题严重到什么程度才能被留置：调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定；对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。
（二）留置过程中的注意事项
1.留置场所要求。监察委员会可以利用看守所的设施优势，对被调查人员进行统一留置，在留置场所设置办公地点，建立严密的安全防范和应急处理机制。被调查人员更快的交代事实的同时加强对人权的保障，选择合理合法的方式留置被调查人员。
监察委员会的留置场所应按照规定设置标准，包括留置场所本身也要做好防护措施。留置场所应实行24小时的全方位视频监控，设置专门看守人员和具有医疗资格的急救人员，被留置人员出现疾病死亡等情形时，保证留置人员的生命健康权。
2. 留置看管人员及责任。被留置人在留置期间，要按照“谁留置、谁负责”的原则进行看管。为了保障人权，被留置时同时通知家属，并且可以在监察委员会同意的情况下或事实交代清楚的情况下进行会见。
监察委员会应设置专门的执行部门，配合看守所的工作人员负责留置的执行和人员看管问题。实行面对面、不间断看管，安排专人巡逻。保证被看管人员的人身安全，以及避免伤害看管的工作人员，预防被留置人员逃脱，直到审查结束后交接完成。
3.监察委员会的合法性问题。监察委员会的留置权，目前并没有相关法律规定，仅仅靠会议文件等决定，不能符合依法治国的要求，根据职权法定原则，为了防止权力的滥用权力，保护被留职人员的合法利益，应当修改宪法，建立并完善国家监察制度，赋予其合法的权利，并让权力在阳光下运行。
（三） 留置对象的权利保障
实施留置措施的同时，也要注意保护被调查人员的合法权益。
1.留置期间应能折抵刑期。无论是从执行方式，还是从对被调查人员的强制程度来看，留置措施都与监视居住有着很大程度上的相似。《刑法》、《刑事诉讼法》等明确规定，有关判处管制的，指定居所监视居住一日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期二日；判处拘役、有期徒刑的，指定居所监视居住二日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期一日 。那么，留置也应该纳入法治的轨道，遵循现有法律的规定，根据法院判处情况，决定留置折抵刑期的情况。即被调查人员被法院判处管制的，则留置一日折抵刑期一日；如果被法院判处拘役、有期徒刑的，则留置二日折抵刑期一日。
2. 留职期间法律援助人员是否可以介入。从以往双规的实践经验来看，被调查人员在强制措施实行过程中，律师是不可以介入案件的。这样被调查人的权利就得不到很好的保护。应结合被调查人员案情，在规定范围内的案件，自被调查人被讯问之日起，由监察委员会决定是否可以许可律师会见，如重大贪污受贿类案件，被调查人会见律师应当由监察委员会许可。
四、结语
在中国特色社会主义法治社会中，要借鉴古代监察制度长处，在实践中总结经验，加强监察制度立法，减少对监察权的干预，在监察中加强对人权的保障，使之符合习近平新时代社会主义思想，早日实现依法治国的总目标。
注释：
尹维达.留置措施初探.太原理工大学学报（社会科学版）.2017-04-25.
王晓.监察委员会的留置措施论要.北京联合大学学报（人文社会科学版）.2017-04- 20.
