跨区域水上交通管控信息协同服务机制研究
李柏丹
摘 要：从分析长三角跨区域水上交通管控信息协同服务问题入手，结合国内外政府部门间信息资源共享理论，研究影响信息协同服务的主要因素，提出跨区域水上交通管控信息协同服务机制设计的重点。对完善长三角航运公共信息综合服务体系，保障航运安全，促进内河航运区域一体化有重要促进作用。
关键词：内河航运 联动管控 航运信息 服务机制
长三角是我国经济最发达地区之一，航道密布、水运发达，承担着江苏、上海、浙江、山东、安徽等13个省市的大宗生产、建材、生活资料等的运输任务。尽管随着航道基础设施的不断升级，大规模堵航事件仍时有发生。为降低长三角及京杭运河航道网上局部航段堵航事件的波及效应，提升内河航运生产效能，尝试从跨区域水上交通管控信息协同服务机制设计入手，理顺船舶拥堵条件下，浙江、江苏、上海地区港航管理部门在预警、联动管控、航运信息服务等环节中的相互协作关系，通过高效的信息共享，促进跨区域、跨部门联动，提升内河航运安全保障水平。
跨区域水上交通管控信息协同服务问题分析
信息资源共享和协同服务工作约束力不足。航运管理属地化特征明显，长三角跨区域水上交通管控信息协同服务目前主要采用自发的协议式共享模式，双方是平等的交易主体，对不同地区管理机构来说，信息共享没有任何行政上的强制约束。另一方面，关于跨区域跨部门信息共享，相关政策法规没有明确的规定和强制措施，使得信息共享无法可依。
跨区域、跨部门信息沟通协调困难。长三角地区港航管理部门对跨区域跨部门信息共享存在较为强烈的需求，但由于管理部门较多，相关保障机制、技术平台建设滞后，跨区域跨部门之间的信任感也尚未建立，沟通协调存在一定障碍跨区域内河航运信息服务效率相对较低。
安全保障措施不到位。任何信息系统之间互联，任何形式的信息共享都存在一定的安全隐患。长三角跨区域水上交通管控信息内容涵盖面广，与之关联的信息系统较多，尤其是与应急指挥系统，对安全性要求较高。但目前长三角各区域内河航运信息系统之间还未建立稳定的信息共享通道和可信的共享安全环境，安全保障措施不完善，各部门对共享后可能出现的安全风险有较多的顾虑，无法实现有效的信息共享。
信息标准规范体系不统一。浙江、江苏、上海两省一市在内河航运领域分别建设了相当规模的信息系统，并取得了一定成效，但各区域之间系统相互独立，技术标准不统一，信息采集、分类、加工、处理自成体系，成为跨区域信息协同的重大技术障碍。
跨区域水上交通管控信息协同服务影响因素
以国内外关于政府部门间信息资源共享影响因素理论框架为基础，结合长三角跨区域水上交通管控信息协同服务特点和问题，从法规政策、技术体系、组织和运行管理、成效评价等角度分析影响跨区域水上交通管控信息协同服务机制的因素，如图1所示。
跨区域水上交通管控信息共享的政策法规。跨区域水上交通管控信息协同服务的主要障碍之一在于政策法规的缺失，尤其对相互间没有行政隶属关系、无法依靠行政强制手段约束跨区域信息共享的长三角地区来说，行业政策以及正式的合作协定等成为推进跨区域信息资源共享和协同服务的有效驱动力。因此，在机制设计中，应重视法律法规、行业政策、合作协定的约束作用，确保跨区域水上交通管控信息共享和协同服务依法有序进行。
内河航运组织管理体系。组织管理体系是跨区域水上交通管控信息协同机制的外在组织形式，是对跨区域水上交通管控信息协同服务工作进行统一协调、管理和组织的机构，以及相关原则、规则和运作方式的集合。长三角跨区域信息共享和协同服务涉及部门多，且各方关系平等，需要共同决策、协商的问题较多，需要成立专门的机构负责组织协调。此机构在行政上不具备强制约束力，但可搭建各方沟通的桥梁，使得参与方在共享目标和机制制定等方面达成一致，减少冲突，加强监督。
人员因素。人员主要指跨区域信息共享和协同服务的参与者。人员的主观因素对跨区域跨部门共享影响效果尤为突出，主要包括领导关注、参与人员的认识、责任感、人与人之间的信任感和良好的沟通等。因此，机制设计应在人员之间发展信任，开展沟通交流等方面给予高度重视。
资金成本。跨区域信息共享和协同服务需要一定的成本，离不开资金支持。在构建、维护跨区域水上交通管控信息资源共享库、跨区域智能航运数据交换平台等技术环境时需要资金投入；各部门将自己的信息资源提供给相关部门，并将共享作为一项长期任务时，将消耗大量人力和财力。因此，应在信息共享的成本补偿方面加强制度设计。
技术和安全保障体系。跨区域信息共享交换技术平台统一的标准规范及安全技术，以及相应的数据交换机制、安全保障机制是水上交通管控信息共享的技术保障和物质基础，在机制设计中，应给予足够的重视。
成效评价。对跨区域信息资源共享和协同服务的效果进行恰当、公正的评价，让参与共享的各方能够全面了解达到共享目标带来的效益，所取得的实际成效、阶段成果能及时、全面的反馈给共享方，将大大激发各区域各部门共享工作参与的积极性，同时也是一种无形的约束力，对信息共享和协同服务的推动作用非常大。
跨区域水上交通管控信息协同服务机制设计
1、加强政策法规体系建设
出台长三角区域内河航运政策。制定长三角跨区域水上交通管控信息协同服务管理办法，明确长三角跨区域水上交通管控信息协同相关主体的权利、责任和义务，提出内河航运数据采集、获取、管理与使用，信息安全，协同服务，监督与考核等方面的具体规定，规定不按照制度进行信息共享、联合管控、信息发布等违约行为的处理措施等，通过行业政策的大力推行，扩大航运信息协同服务的内容和共享程度，提高区域各港航管理部门之间的协作能力。
2、设立权威的跨区域专业协调机构
设立多方参与的长三角区域内河航运管理专业委员会，可由浙江、上海、江苏等地的港航管理部门领导及业务人员组成。该机构具体负责跨区域跨部门信息共享工作的协调、组织、管理和监督，制定跨部门之间交通管控信息协同工作的内容及流程，统一协调各区域港航管理部门间的共享合作事宜，解决信息共享和协同服务过程中存在的冲突、利益独占等问题。
定期召开联席工作会议，通报各港航管理部门水上交通管控信息共享和协同服务情况，共同讨论存在的问题，确定跨区域水上交通管控信息协同服务的目标，协调解决合作中的重要事项。通过会议交流还可增强各参与方之间的信任感，提升参与信息协同服务的主动性。
3、健全跨区域水上交通管控信息共享和协同工作机制
长三角地区港航管理部门应按照“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，建立长效合作机制。
建立信息交换共享机制。对于各区域港航管理部门提出的信息需求，应依法、依职能向信息提供部门提出申请，双方协商确定共享交换的内容、用途、使用范围、方式、途径、安全保障、信息共享服务承诺等关键要素，办理信息资源共享交换相关手续，确定各部门在信息交换共享工作中的职责任务和计划进度。
建立跨区域水上交通管控协同联动机制。长三角航道出现航道堵挡情况时，船舶拥堵点所在辖区的港航管理部门应根据内河交通突发事件波及范围辨识算法，计算出船舶拥堵排队长度和拥堵时间，及时将拥堵地点、排队长度、拥堵时间与事件波及范围内的省/市/县级港航管理机构共享，并快速启动应急预案，制定联合管控方案，同时调配执法人员和应急资源，维护航行秩序，事件影响范围内的航段应根据要求对应急联动措施及时响应，避免发生大规模拥堵事件。
4、完善跨区域水上交通管控信息协同服务安全保障机制
首先应加强安全培训，使参与信息共享和协同服务的人员深刻理解安全政策，增强人员的安全意识。其次对信息系统安全保护等级进行合理定级，采取相对应的安全保密措施，重点加强信息分级分类管理和访问权限控制，同时采用先进、适用的安全技术构建可信的安全环境。此外，还要建立安全规章制度，加强对人员、组织和流程的管理，全面构建健全的安全保障体系，使各区域港航管理部门打消信息交换安全隐患的顾虑，提高信息共享效率。
5、建立跨区域水上交通管控信息协同服务监督机制
重点加强信息质量监督。强化长三角内河航运信息标准化体系的建设，以此为基础，根据水上交通管控信息资源类型、共享要求、共享方式，由长三角区域内河航运管理专业委员会组织各区域港航管理部门人员共同提出信息质量监督机制构建的基本原则、框架以及必要手段，选取质量控制因素，确定质量控制约束指标，由监督机构依据信息质量监督机制对共享的数据质量进行监督。
引入社会监督机制。跨区域水上交通管控信息协同服务的目的是为社会公众提供更好的航运信息服务，降低水上安全风险，因此，应接受社会公众的全面监督。跨区域水上交通管控信息共享和协同服务系统的建设、机制的设计应实行公开化，通过调研问卷、公开听证会等方式，广泛听取和接受社会公众的意见和建议，定期对协同服务的效果进行社会满意度调查，作为监督和评估的重要指标。
6、建立跨区域水上交通管控信息协同服务绩效考核机制
建立评估机制。由长三角地区港航管理部门共同参与，建立一套科学、全面、综合的信息协同服务评价指标体系和详细的绩效考核办法，采用内外部相结合的方式进行定期评估，评价指标既包括对信息协同服务系统建设和信息协同服务工作开展情况的评估，也包括社会满意度评价、社会效益评价等，强调实际效果。评估主体实行专业性评估机构和非专业性服务机构相结合的形式，注重评价的客观性、公正性和公平性。
建立激励机制。以全面、科学的评估为基础，制定详细的绩效考核办法，定期对长三角地区港航管理部门跨区域水上交通管控信息协同服务开展情况进行评比，并建立经济补偿激励机制，对积极推动信息协同服务的区域、部门进行嘉奖和鼓励，促进部门利益与社会效益紧密结合，增加各方推进信息共享和协同服务的内在动力。对考评不合格的区域、部门，按照相关管理办法给予惩罚。
（作者单位：交通运输部规划研究院）
