美、法议会财政权的差异及其影响
梅燊 付超亚
摘 要 伴随着资产阶级民主化进程，美国和法国先后建立了独特的议会财政制度，亟需对两国议会财政权进行理论分析，并从中获取经验教训。本文以两国议会财政权的发展历史为切入点，深入探讨两国议会财政权在权力范围、内在运行机制和外在模式等方面的差异，进而分析这种差异对制度变迁、政治稳定和制度绩效等政治制度层面的影响。
关键词 议会 财政权 制度变迁 制度绩效 政治稳定
作者简介：梅燊，厦门大学公共事务学院，硕士研究生，研究方向：西方政治思想；付超亚，厦门大学公共事务学院，硕士研究生，研究方向：公共政策。
中图分类号：D52 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.295
财政权、决策权和监督权是议会的三大权力。其中，议会的财政权是一个国家最基础和最核心的财政权，它包括了财政立法、财政预算和财政监督等方面的权力。然而，在当前学术研究中，往往只是笼统地探讨代议机关的权力，对议会财政权的专门研究，尤其是国别研究还相对较少。另一方面，美国和法国作为总统制和半总统制国家的典型代表，兩国的议会财政权存在较大的区别，分析、比较这两种议会财政权的差异及其对制度层面的影响，不仅可以填补当前理论研究的空白，也可以为我国代议机关的财政体系改革提供借鉴。
一、美、法议会财政权的发展历史
议会财政权最早可以追溯到封建时代的英国议会纳税方面的权力。在13世纪，为了满足封建王权对外战争、豢养官僚等方面的需要，英国王室通过以政治权利交换经济权利，把征税的对象扩展到市民阶层，各个等级的代表与国王共同在议会中协商纳税，这就是现代议会财政权的雏形。美、法两国的议会财政权均不同程度地受到了英国的影响，都经历了从扩张到收缩的历史。
美国国会财政权的发展历史大致可以分为3个阶段：初创阶段、扩张阶段和收缩阶段。从建国初期到18世纪末，可谓是美国国会财政权的初创阶段，这一时期，美国用一系列的法律条文勾勒了议会财政权的大体轮廓。其中，1787年《美利坚合纵国宪法》明文规定了美国国会征税权、举债权、拨款权和决定货币发行权等排他性的财政权力，初步确立了美国国会财政权的大体架构。1789年的《组织法》则规定了国会对财政部的质询和监督权力。这两个法律文本基本奠定了美国国会财政体制的基础，为日后国会财政权的改革和发展铺平了道路。
19世纪初至19世纪70年代属于美国国会财政权的扩张阶段。这一时期，国会先后建立了众议院筹款委员会、参议院财政委员会等，进一步掌控国家的财政权。到了南北战争时期，内战使国会对财政的控制也空前强大，国会不仅控制了财政预算、拨款、监督等整个流程，触手几乎伸到了包括征税、铸币、发行国债、国土开发、铁路建设、财政拨款等诸多方面。
自19世纪70年代起，美国国会财政权属于收缩阶段。为了改变财政失衡问题，从1877年到1885年，国会解除了一些委员会的财政权力，并赋予了行政部门一些新的财政权力。值得一提的是，1921年出台的《预算与会计法》确定了国会在财政审计方面的权力，也初步形成了总统的财政权。在1929年的经济大危机时期，国会将一些财政控制方面的权力赋予了总统，国会的财政权遭到进一步削弱。自此以后，虽然美国国会一直努力与行政部门达到某种互动平衡，但国会的财政权还是处于一种相对收缩的状态。
法国的议会财政权的渊源可追溯到法国大革命初期确立的《人权宣言》，宣言的一些条款就已经涉及到财政收支和捐税的内容，如规定了公民具有选举代表来决定公款的用途、征收方式和期限等方面的权力。1791年，法国宪法正式规定了议会具有建立开支账目的权力、征税的权力和审查账目等权力。虽然法兰西第一帝国时期，议会的财政权被削弱，仅保留征税权力，但是在第三、第四共和国时期又进一步加强了议会的财政权。
在经历多次改革后，法国终于形成了现行的财政机制。现今的法国的议会财政制度是伴随着第五共和国的成立而产生的，一系列的法律文本确立了法国议会财政权的主要内容。法兰西第五共和国宪法和《财政组织法》确立了法国财政制度的基础，宪法极大削弱了议会的财政权力，国家的财政权力大部分落入行政部门中。议会实质权力被政府架空，只剩名义上的财政权力。
二、美、法议会财政权的差异分析
议会作为民意的代表机构，是民意上升为国家意志的核心机构，也是财政权的行使的重要主体。然而，议会财政权在不同国家的政治体制内有不同的表现形式。
（一）权力范围的差异
20世纪以来，西方发达国家普遍都经历了权力向行政部门集中的过程，议会的财政权力也慢慢地向行政部门转移，形成“议会至上，行政主导”的格局。然而，在不同的制度和文化背景下，美、法两国的议会财政权的权力范围存在较大差异。
美国国会的专享财政权逐渐演变为与政府共享财政权。1921年哈定总统签署的预算和审计法开启了政府行政权力向财政领域扩展的时代。该法案要求各部部长向议会提交预算报告前，需要先交给预算局审阅，并将制定的预算报告交给总统审阅。在这种情况下，总统支配了国家的预算活动，他可以通过预算表明自己的财政政策，这成为总统与国会分享财政权的开端。在二战后，国会的财政权却逐渐向行政部门转移，总统与国会共同分享财政权。一个多世纪以来，国会财政权虽然在逐渐式微，但仍然保留了大量的实质性的财政权力，在美国的财政权体系中仍然发挥着不可或缺的作用。
法国议会的财政权则被虚化，只拥有名义财政权。较之于美国国会，法国议会拥有的财政权则显得相对虚弱，并不享有实质性的财政权力。虽然1958年法兰西第五共和国宪法第39条规定：国民议会在财政立法方面的优先权，但预算草案却由预算执行部门和国家经济财政工业部编制，在经财政部长和总统审议通过后提交议会，议会只能表示同意和反对，议员们不再拥有建议开支权。此外，1982年的宪法委员会的决议规定，若议会在规定的70天内未对行政部门提出的预算议案做出决定，则该决定以行政法令的形式生效。因此，法国议会在法律上的拥有较少的财政权力，而且在实际的制度运作中，议会的财政权还容易被行政部门架空，实质性的权力落入行政部门当中。
（二）内在运行机制的差异
宪法和法律规定下的美法两国议会财政权，不仅在权力范围和权力分配上存在差异，而且在财政权程序和功能配置上存在巨大的差异，表现在议会财政权运行的整个流程之中。
首先，在财政预算机制上，美国国会的财政预算更为繁琐和复杂。美国管理和预算办公室在各部门提交预算的基础上编制预算报告并提交总统审核，在总统提交预算报告后，国会两院各委员会、小组委员会举行听证会。经过众议院和参议会共同决议后，由众议院各委员会拟定预算法案，最后再提交众议院辩论、修正和表决后交给总统签署。法国议会的预算机制则只有一个简单的二读程序。政府在提交预算草案后，国民议会须在40天内对此提出修改意见。若预算草案在一读程序中未获得通过，政府可将其送至参议院进行为期15天的修改。如果两院均未通过预算法案，则要按照加急程序组织一个混合委员会，若仍然未能通过，政府可以在两院二读程序之后要求国民议会做最后决定。
其次，在财政收入保障机制上，两国议会的程序方面略有不同。美国的收入法案一般由政府提出，具体程序与财政预算程序相似，若两院未形成统一立场，则由两院资深议员组成的协调委员会来形成共同方案，在提交两院通过后，交由总统签署。法国的财政收入体系与之存在细微的差别，法国国民议会必须先对提案进行逐条表决，然后再对修订后的提案进行表决。
再次，在财政支出制度上，美国的财政支出控制权在国会及委员会手中，而法国的财政支出控制权主要掌握在政府手中。美国国会的支出控制权主要掌握在拨款委员会的手中，拨款委员会对预算的各项提案进行逐条审查，然后形成拨款草案交由两院审核。若参议院和众议院不能对此达成一致的意见，则由两院组成协调委员会形成共同提案，在两院审议后交给总统签署。而在法国，宪法规定了财政议案均由政府提出，议会只有审查和批准法案的权力。国民议会与参议院的相关委员会对政府提交的提案进行逐条审议，并召开需要财政部长参加的听证会，然后对提案及修正案进行表决，若通过则交给两院审议，若两院不能达成一致意见，则组成协调委员会来协调，如果仍未通过，则总统有权宣布该提案已经成为法令。
最后，在财政监督制度上，美国国会和政府均发挥着财政监督作用，而法国的财政监督主要由行政部门执行。美国国会不仅可以向政府派驻国会的监察代表，而且可由隶属于国会的审计总署对所有的财政开支进行监督和审查。此外，国会可以通过调查和听证会等途径监督财政执行情况。法国并不具有隶属于议会的财政监督部门，其财政监督则主要依靠财政部任命的财政监督官、财政总监以及审计法院来进行。
（三）外在模式的差异
议会财政权的行使过程中，涉及拥有财政权的不同的权力主体。在与行政部门的互动平衡中，美法两国的代议机关形成了不同的议会财政权模式。
美国遵循三权分立原则建立了财政分权模式。首先，在财政分权模式下，国会与政府共同分享财政方面的权力，在财政法案的具体形成过程中，二者的权力和地位是平等的，国会和政府分别具有财政审议权和财政提案权，政府提出的财政法案受国会的质询、修改和监督实施，总统亦能行使否决权。其次，国会的财政权还被众议院和参议划分，众议院和参议会都拥有对财政法案的审议权力，法案必须在两院通过才能实施。最后，两院拥有的众多委员会和小组委员会进一步划分了国会的财政权，如国会的财政支出的控制权就被分配给了两院授权委员会和拨款委员会，两个委员会下面还有若干个小组委员会负责具体分工，财政权力相当分散。
在议会财政权的外在模式上，法国则形成了行政集权模式。虽然宪法赋予了议会财政权，但同时也对其进行了各种限制，扩大了总统在发布命令和制定条例方面的权力。首先，议会只具有否决或批准政府财政法案的权力，受专业技术、信息、多党制、时间等因素的影响，法国的议会财政权被进一步虚化，否决政府财政法案的实际权力也非常渺小。其次，法国的国民议会和参议院分别只有6个委员会，委员会无权起草议案，只能就政府议案提出修正案。此外，法律还禁止设立小组委员会，进一步加强了财政权的集中。
三、美、法两国议会财政权的差异对政治制度的影响
现行的美法两国的法律和制度结构规定了其议会财政权的大小、范围、作用机制和运行程序等，同时，两国的议会财政权也会对制度产生反作用，对制度变迁、政治稳定和制度绩效产生不同影响。
（一）对制度变迁的影响
新制度主义学者诺斯认为，制度变迁来自于“一种相对价格的变化使交换的一方或双方感知到：改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善。” 可见，制度变迁是各方在理性思考的基础之上参与博弈的结果。在不同的财政制度背景下的博弈中，美法两国的制度变迁模式存在差异。
美国国会和政府之间的财政权的合作共享机制，形成了制度变迁的互动平衡模式。美国是依据三权分立思想建立的国家，这种分权制衡原則也体现在财政制度上。为了保持行政部门和议会之间的互动平衡，美国的国会财政立法和制度一直在不断变迁。在大萧条和二战期间，为解决经济困境和战争需求，议会调整了财政制度和规定，财政权向政府转移。在《1946年国会改革法》中，美国则试图通过改革立法预算制度重新收回赋予行政部门的财政权力。而后，面对60年代以来的巨额财政赤字，国会先后通过修改法律来改变财政运行机制。在合作共享机制之下，与财政权相关的制度和法律一直处在动态变迁中，由此形成了制度变迁互动平衡模式，这也正是美国人民一次次走出时代困境的原因所在。
而法国则形成了制度变迁的行政主导模式。在法国“强总统”的行政主导下，法国议会财政制度的变迁缺乏权力和能力。1958年《第五共和国宪法》和1959年组织法对议会的财政监督权做了严格的限制，议会只能批准或否决预算，而不能对具体的内容作出修改，议会财政权实际上被架空。议员们也不能提出增加或减少预算支出的修正案，他们近乎沦为表决的工具。
诺斯认为，观念是影响制度变迁的重要因素。 法国议会议员们的消极心态也是制约法国制度变迁的重要原因。法国议员只享有评议权，而没有创制权，而在预算制度和编制方法的复杂性、经济决策的专业化、政治上的考虑等因素的综合作用下，议员们的提案基本上不会被接受。长此以往，议员们对于制度变革心灰意冷、态度消极，失去了改革陈旧财政制度的积极性，制度变革的主导权因此被牢牢掌控在行政部门手中。
（二）对政治稳定性的影响
政治稳定性是指制度内部各要素的有序性和制度功能发挥的连续性。权力结构是政治稳定的基础，议会财政权作为国家权力结构中的重要组成部分，其制度安排对政治稳定性会产生重要影响。
美国财政制度的动态变迁为政治稳定奠定了坚实的基础。政治稳定可以分为静态型和动态型的两种，动态制度稳定并不否定内部的矛盾与冲突，只是将它们保持在制度框架内，保证有序的制度变迁，美国的财政制度变迁就属于动态制度变迁。就国会与政府的关系而言，美国国会具有宪法赋予的财政权力来保持其与行政部门的制度均衡，并形成了良好的权力制衡机制。而就国会内部的财政权的配置来看，在美国两党制下，避免了党派林立下的政局动荡。国会内部虽然存在着委员会之间、不同利益集团之间的利益冲突，但是都保持在制度框架内。不同主体之间适度的利益分化和冲突反而释放了内部的紧张压力，促进了制度的有序运行，使美国的政治处于稳定的动态平衡中。
反观法国，其议会财政权的失衡是导致政治不稳定的重要原因。权力失衡是导致政治不稳定的重要因素，谭融等人认为，“半总统制下政治运行的稳定性取决于议会中能否形成稳定多数” ，在他看来，议会权力更容易形成稳定的制度均衡。然而，在法国的半总统半议会制的制度设计中，制度运行的稳定性在很大程度上取决于总统和议会多数党的一致性。当二者出现不一致时，容易出现总统和总理“左右共治”的现象，不利于政治稳定；而当二者出现一致时，财政政策的出台和运行往往趋于平稳，但由于总统的行政权力过大，也会危及制度的稳定性。另外，法国议会财政权的党派纷争也影响了其政治稳定。法国议会内部的政党纷繁复杂，截止到2014年底，已登记的全国性政治党派就有54个。议会内部政党的日益两极化，造成对财政权的行使常常难以达成一致的共识，进而为总统在党派之间纵横捭阖创造了条件，不利于政局的稳定性。
（三）对制度绩效的影响
制度是影响制度绩效的重要因素。帕特南将制度作为影响制度绩效的一个常数，他认为，“一个高绩效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的。” 美、法两国的财政制度设计或多或少都在影响财政绩效。
美国财政权力分散对制度绩效有一定的消极影响。美国财政权在国会与政府之间的分权制衡，也产生了互相扯皮、效率低下等问题。自1976年以来，美国政府因为国会无法通过财政预算，由此引发的美国政府关门事件接近20件之多。此外，参众两院的预算委员会、提案委员会、拨款委员会等委员会瓜分了议会的财政权力，在美国巨额的财政赤字背景下，议会财政权变成最大限度地保住自己利益的手段。在具体的财政问题上，各个部门都拥有充足的权力和资源相互对抗，就某个具体问题可能僵持不下，在许多毫无意义的拉锯中，影响了效率和效果。
伴随美国财政分权模式而来的是漫长的预算周期。美国联邦预算的编制和审批一般都要经过18个月复杂的步骤和程序才能通过。迫切需要解决的问题往往被拖延，从而无法有效回应社会需求，且降低制度绩效。
法国议会的财政权虚化也影响了议会的绩效，但却得到来自行政部门绩效的有力补充。“观念对制度绩效的发挥起着最深层次的制约作用。” 对于制度绩效而言，在财政权下议员们的观念显得尤为重要。议员的财政权力过小或者不能有效行使，容易令议员们产生消极的态度和情感，产生较低的自我效能感。由于缺乏对财政 制度的理解和认同，他们就不太可能采取与之相关的行动。然而，法国议会较低的制度绩效却得到行政部门绩效的有力补充。某种程度上来讲，法兰西第五共和国也是出于摆脱议会的掣肘、提高制度绩效的目的而建立的，宪法赋予行政部门更大的政治权力大大提高了行政效率。
宪法和法律所赋予议会的财政权，为议会财政权的运作提供了制度范围内的活动空间。美国和法国的财政权的配置和运行各有千秋，在实际的运行中均存在一些优越性和不足之处，对深化我国代议机关财政制度改革提供了很好的范例。在今后的制度变革中，需要合理划分行政机关与代议机关之间、代议机关内部的财政权，同时兼顾民主和绩效，实现二者之间的和谐统一，才能有效杜绝腐败、效率低下、制度陈旧等问题。
注释：
[美]道格拉斯·诺思著.杭行译.制度、制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社.2014.102，100.
谭融、田小红.关于半总统制体制的类型和稳定性分析.理论与现代化.2014（6）.21-28.
[美]羅伯特·帕特南著.王列、赖海榕译.使民主运转起来：现代意大利的公民传统.北京：中国人民大学出版社.2014.8.
艾国、王雪梅.论观念对制度的影响——以我国宪政制度的发展为例.唯实.2004（2）.13-17.
参考文献：
[1]蒋劲松.美国国会史.海南出版社.1992.
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[3]王德祥.现代外国财政制度.武汉大学出版社.2005.
[4]张献勇.预算权研究. 中国民主法制出版社.2008.
[5]徐红.英、美、法三国议会财政权比较研究.同济大学学报（社会科学版）.2001（12）.
[6]尹中卿.当代美国国会的财政监督程序.人大研究.2002（3）.
[7]肖捷、李方旺.美国、法国、日本财政体制的比较及借鉴.财贸经济.1994（8）.
摘 要 伴随着资产阶级民主化进程，美国和法国先后建立了独特的议会财政制度，亟需对两国议会财政权进行理论分析，并从中获取经验教训。本文以两国议会财政权的发展历史为切入点，深入探讨两国议会财政权在权力范围、内在运行机制和外在模式等方面的差异，进而分析这种差异对制度变迁、政治稳定和制度绩效等政治制度层面的影响。
关键词 议会 财政权 制度变迁 制度绩效 政治稳定
作者简介：梅燊，厦门大学公共事务学院，硕士研究生，研究方向：西方政治思想；付超亚，厦门大学公共事务学院，硕士研究生，研究方向：公共政策。
中图分类号：D52 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.295
财政权、决策权和监督权是议会的三大权力。其中，议会的财政权是一个国家最基础和最核心的财政权，它包括了财政立法、财政预算和财政监督等方面的权力。然而，在当前学术研究中，往往只是笼统地探讨代议机关的权力，对议会财政权的专门研究，尤其是国别研究还相对较少。另一方面，美国和法国作为总统制和半总统制国家的典型代表，兩国的议会财政权存在较大的区别，分析、比较这两种议会财政权的差异及其对制度层面的影响，不仅可以填补当前理论研究的空白，也可以为我国代议机关的财政体系改革提供借鉴。
一、美、法议会财政权的发展历史
议会财政权最早可以追溯到封建时代的英国议会纳税方面的权力。在13世纪，为了满足封建王权对外战争、豢养官僚等方面的需要，英国王室通过以政治权利交换经济权利，把征税的对象扩展到市民阶层，各个等级的代表与国王共同在议会中协商纳税，这就是现代议会财政权的雏形。美、法两国的议会财政权均不同程度地受到了英国的影响，都经历了从扩张到收缩的历史。
美国国会财政权的发展历史大致可以分为3个阶段：初创阶段、扩张阶段和收缩阶段。从建国初期到18世纪末，可谓是美国国会财政权的初创阶段，这一时期，美国用一系列的法律条文勾勒了议会财政权的大体轮廓。其中，1787年《美利坚合纵国宪法》明文规定了美国国会征税权、举债权、拨款权和决定货币发行权等排他性的财政权力，初步确立了美国国会财政权的大体架构。1789年的《组织法》则规定了国会对财政部的质询和监督权力。这两个法律文本基本奠定了美国国会财政体制的基础，为日后国会财政权的改革和发展铺平了道路。
19世纪初至19世纪70年代属于美国国会财政权的扩张阶段。这一时期，国会先后建立了众议院筹款委员会、参议院财政委员会等，进一步掌控国家的财政权。到了南北战争时期，内战使国会对财政的控制也空前强大，国会不仅控制了财政预算、拨款、监督等整个流程，触手几乎伸到了包括征税、铸币、发行国债、国土开发、铁路建设、财政拨款等诸多方面。
自19世纪70年代起，美国国会财政权属于收缩阶段。为了改变财政失衡问题，从1877年到1885年，国会解除了一些委员会的财政权力，并赋予了行政部门一些新的财政权力。值得一提的是，1921年出台的《预算与会计法》确定了国会在财政审计方面的权力，也初步形成了总统的财政权。在1929年的经济大危机时期，国会将一些财政控制方面的权力赋予了总统，国会的财政权遭到进一步削弱。自此以后，虽然美国国会一直努力与行政部门达到某种互动平衡，但国会的财政权还是处于一种相对收缩的状态。
法国的议会财政权的渊源可追溯到法国大革命初期确立的《人权宣言》，宣言的一些条款就已经涉及到财政收支和捐税的内容，如规定了公民具有选举代表来决定公款的用途、征收方式和期限等方面的权力。1791年，法国宪法正式规定了议会具有建立开支账目的权力、征税的权力和审查账目等权力。虽然法兰西第一帝国时期，议会的财政权被削弱，仅保留征税权力，但是在第三、第四共和国时期又进一步加强了议会的财政权。
在经历多次改革后，法国终于形成了现行的财政机制。现今的法国的议会财政制度是伴随着第五共和国的成立而产生的，一系列的法律文本确立了法国议会财政权的主要内容。法兰西第五共和国宪法和《财政组织法》确立了法国财政制度的基础，宪法极大削弱了议会的财政权力，国家的财政权力大部分落入行政部门中。议会实质权力被政府架空，只剩名义上的财政权力。
二、美、法议会财政权的差异分析
议会作为民意的代表机构，是民意上升为国家意志的核心机构，也是财政权的行使的重要主体。然而，议会财政权在不同国家的政治体制内有不同的表现形式。
（一）权力范围的差异
20世纪以来，西方发达国家普遍都经历了权力向行政部门集中的过程，议会的财政权力也慢慢地向行政部门转移，形成“议会至上，行政主导”的格局。然而，在不同的制度和文化背景下，美、法两国的议会财政权的权力范围存在较大差异。
美国国会的专享财政权逐渐演变为与政府共享财政权。1921年哈定总统签署的预算和审计法开启了政府行政权力向财政领域扩展的时代。该法案要求各部部长向议会提交预算报告前，需要先交给预算局审阅，并将制定的预算报告交给总统审阅。在这种情况下，总统支配了国家的预算活动，他可以通过预算表明自己的财政政策，这成为总统与国会分享财政权的开端。在二战后，国会的财政权却逐渐向行政部门转移，总统与国会共同分享财政权。一个多世纪以来，国会财政权虽然在逐渐式微，但仍然保留了大量的实质性的财政权力，在美国的财政权体系中仍然发挥着不可或缺的作用。
法国议会的财政权则被虚化，只拥有名义财政权。较之于美国国会，法国议会拥有的财政权则显得相对虚弱，并不享有实质性的财政权力。虽然1958年法兰西第五共和国宪法第39条规定：国民议会在财政立法方面的优先权，但预算草案却由预算执行部门和国家经济财政工业部编制，在经财政部长和总统审议通过后提交议会，议会只能表示同意和反对，议员们不再拥有建议开支权。此外，1982年的宪法委员会的决议规定，若议会在规定的70天内未对行政部门提出的预算议案做出决定，则该决定以行政法令的形式生效。因此，法国议会在法律上的拥有较少的财政权力，而且在实际的制度运作中，议会的财政权还容易被行政部门架空，实质性的权力落入行政部门当中。
（二）内在运行机制的差异
宪法和法律规定下的美法两国议会财政权，不仅在权力范围和权力分配上存在差异，而且在财政权程序和功能配置上存在巨大的差异，表现在议会财政权运行的整个流程之中。
首先，在财政预算机制上，美国国会的财政预算更为繁琐和复杂。美国管理和预算办公室在各部门提交预算的基础上编制预算报告并提交总统审核，在总统提交预算报告后，国会两院各委员会、小组委员会举行听证会。经过众议院和参议会共同决议后，由众议院各委员会拟定预算法案，最后再提交众议院辩论、修正和表决后交给总统签署。法国议会的预算机制则只有一个简单的二读程序。政府在提交预算草案后，国民议会须在40天内对此提出修改意见。若预算草案在一读程序中未获得通过，政府可将其送至参议院进行为期15天的修改。如果两院均未通过预算法案，则要按照加急程序组织一个混合委员会，若仍然未能通过，政府可以在两院二读程序之后要求国民议会做最后决定。
其次，在财政收入保障机制上，两国议会的程序方面略有不同。美国的收入法案一般由政府提出，具体程序与财政预算程序相似，若两院未形成统一立场，则由两院资深议员组成的协调委员会来形成共同方案，在提交两院通过后，交由总统签署。法国的财政收入体系与之存在细微的差别，法国国民议会必须先对提案进行逐条表决，然后再对修订后的提案进行表决。
再次，在财政支出制度上，美国的财政支出控制权在国会及委员会手中，而法国的财政支出控制权主要掌握在政府手中。美国国会的支出控制权主要掌握在拨款委员会的手中，拨款委员会对预算的各项提案进行逐条审查，然后形成拨款草案交由两院审核。若参议院和众议院不能对此达成一致的意见，则由两院组成协调委员会形成共同提案，在两院审议后交给总统签署。而在法国，宪法规定了财政议案均由政府提出，议会只有审查和批准法案的权力。国民议会与参议院的相关委员会对政府提交的提案进行逐条审议，并召开需要财政部长参加的听证会，然后对提案及修正案进行表决，若通过则交给两院审议，若两院不能达成一致意见，则组成协调委员会来协调，如果仍未通过，则总统有权宣布该提案已经成为法令。
最后，在财政监督制度上，美国国会和政府均发挥着财政监督作用，而法国的财政监督主要由行政部门执行。美国国会不仅可以向政府派驻国会的监察代表，而且可由隶属于国会的审计总署对所有的财政开支进行监督和审查。此外，国会可以通过调查和听证会等途径监督财政执行情况。法国并不具有隶属于议会的财政监督部门，其财政监督则主要依靠财政部任命的财政监督官、财政总监以及审计法院来进行。
（三）外在模式的差异
议会财政权的行使过程中，涉及拥有财政权的不同的权力主体。在与行政部门的互动平衡中，美法两国的代议机关形成了不同的议会财政权模式。
美国遵循三权分立原则建立了财政分权模式。首先，在财政分权模式下，国会与政府共同分享财政方面的权力，在财政法案的具体形成过程中，二者的权力和地位是平等的，国会和政府分别具有财政审议权和财政提案权，政府提出的财政法案受国会的质询、修改和监督实施，总统亦能行使否决权。其次，国会的财政权还被众议院和参议划分，众议院和参议会都拥有对财政法案的审议权力，法案必须在两院通过才能实施。最后，两院拥有的众多委员会和小组委员会进一步划分了国会的财政权，如国会的财政支出的控制权就被分配给了两院授权委员会和拨款委员会，两个委员会下面还有若干个小组委员会负责具体分工，财政权力相当分散。
在议会财政权的外在模式上，法国则形成了行政集权模式。虽然宪法赋予了议会财政权，但同时也对其进行了各种限制，扩大了总统在发布命令和制定条例方面的权力。首先，议会只具有否决或批准政府财政法案的权力，受专业技术、信息、多党制、时间等因素的影响，法国的议会财政权被进一步虚化，否决政府财政法案的实际权力也非常渺小。其次，法国的国民议会和参议院分别只有6个委员会，委员会无权起草议案，只能就政府议案提出修正案。此外，法律还禁止设立小组委员会，进一步加强了财政权的集中。
三、美、法两国议会财政权的差异对政治制度的影响
现行的美法两国的法律和制度结构规定了其议会财政权的大小、范围、作用机制和运行程序等，同时，两国的议会财政权也会对制度产生反作用，对制度变迁、政治稳定和制度绩效产生不同影响。
（一）对制度变迁的影响
新制度主义学者诺斯认为，制度变迁来自于“一种相对价格的变化使交换的一方或双方感知到：改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善。” 可见，制度变迁是各方在理性思考的基础之上参与博弈的结果。在不同的财政制度背景下的博弈中，美法两国的制度变迁模式存在差异。
美国国会和政府之间的财政权的合作共享机制，形成了制度变迁的互动平衡模式。美国是依据三权分立思想建立的国家，这种分权制衡原則也体现在财政制度上。为了保持行政部门和议会之间的互动平衡，美国的国会财政立法和制度一直在不断变迁。在大萧条和二战期间，为解决经济困境和战争需求，议会调整了财政制度和规定，财政权向政府转移。在《1946年国会改革法》中，美国则试图通过改革立法预算制度重新收回赋予行政部门的财政权力。而后，面对60年代以来的巨额财政赤字，国会先后通过修改法律来改变财政运行机制。在合作共享机制之下，与财政权相关的制度和法律一直处在动态变迁中，由此形成了制度变迁互动平衡模式，这也正是美国人民一次次走出时代困境的原因所在。
而法国则形成了制度变迁的行政主导模式。在法国“强总统”的行政主导下，法国议会财政制度的变迁缺乏权力和能力。1958年《第五共和国宪法》和1959年组织法对议会的财政监督权做了严格的限制，议会只能批准或否决预算，而不能对具体的内容作出修改，议会财政权实际上被架空。议员们也不能提出增加或减少预算支出的修正案，他们近乎沦为表决的工具。
诺斯认为，观念是影响制度变迁的重要因素。 法国议会议员们的消极心态也是制约法国制度变迁的重要原因。法国议员只享有评议权，而没有创制权，而在预算制度和编制方法的复杂性、经济决策的专业化、政治上的考虑等因素的综合作用下，议员们的提案基本上不会被接受。长此以往，议员们对于制度变革心灰意冷、态度消极，失去了改革陈旧财政制度的积极性，制度变革的主导权因此被牢牢掌控在行政部门手中。
（二）对政治稳定性的影响
政治稳定性是指制度内部各要素的有序性和制度功能发挥的连续性。权力结构是政治稳定的基础，议会财政权作为国家权力结构中的重要组成部分，其制度安排对政治稳定性会产生重要影响。
美国财政制度的动态变迁为政治稳定奠定了坚实的基础。政治稳定可以分为静态型和动态型的两种，动态制度稳定并不否定内部的矛盾与冲突，只是将它们保持在制度框架内，保证有序的制度变迁，美国的财政制度变迁就属于动态制度变迁。就国会与政府的关系而言，美国国会具有宪法赋予的财政权力来保持其与行政部门的制度均衡，并形成了良好的权力制衡机制。而就国会内部的财政权的配置来看，在美国两党制下，避免了党派林立下的政局动荡。国会内部虽然存在着委员会之间、不同利益集团之间的利益冲突，但是都保持在制度框架内。不同主体之间适度的利益分化和冲突反而释放了内部的紧张压力，促进了制度的有序运行，使美国的政治处于稳定的动态平衡中。
反观法国，其议会财政权的失衡是导致政治不稳定的重要原因。权力失衡是导致政治不稳定的重要因素，谭融等人认为，“半总统制下政治运行的稳定性取决于议会中能否形成稳定多数” ，在他看来，议会权力更容易形成稳定的制度均衡。然而，在法国的半总统半议会制的制度设计中，制度运行的稳定性在很大程度上取决于总统和议会多数党的一致性。当二者出现不一致时，容易出现总统和总理“左右共治”的现象，不利于政治稳定；而当二者出现一致时，财政政策的出台和运行往往趋于平稳，但由于总统的行政权力过大，也会危及制度的稳定性。另外，法国议会财政权的党派纷争也影响了其政治稳定。法国议会内部的政党纷繁复杂，截止到2014年底，已登记的全国性政治党派就有54个。议会内部政党的日益两极化，造成对财政权的行使常常难以达成一致的共识，进而为总统在党派之间纵横捭阖创造了条件，不利于政局的稳定性。
（三）对制度绩效的影响
制度是影响制度绩效的重要因素。帕特南将制度作为影响制度绩效的一个常数，他认为，“一个高绩效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的。” 美、法两国的财政制度设计或多或少都在影响财政绩效。
美国财政权力分散对制度绩效有一定的消极影响。美国财政权在国会与政府之间的分权制衡，也产生了互相扯皮、效率低下等问题。自1976年以来，美国政府因为国会无法通过财政预算，由此引发的美国政府关门事件接近20件之多。此外，参众两院的预算委员会、提案委员会、拨款委员会等委员会瓜分了议会的财政权力，在美国巨额的财政赤字背景下，议会财政权变成最大限度地保住自己利益的手段。在具体的财政问题上，各个部门都拥有充足的权力和资源相互对抗，就某个具体问题可能僵持不下，在许多毫无意义的拉锯中，影响了效率和效果。
伴随美国财政分权模式而来的是漫长的预算周期。美国联邦预算的编制和审批一般都要经过18个月复杂的步骤和程序才能通过。迫切需要解决的问题往往被拖延，从而无法有效回应社会需求，且降低制度绩效。
法国议会的财政权虚化也影响了议会的绩效，但却得到来自行政部门绩效的有力补充。“观念对制度绩效的发挥起着最深层次的制约作用。” 对于制度绩效而言，在财政权下议员们的观念显得尤为重要。议员的财政权力过小或者不能有效行使，容易令议员们产生消极的态度和情感，产生较低的自我效能感。由于缺乏对财政 制度的理解和认同，他们就不太可能采取与之相关的行动。然而，法国议会较低的制度绩效却得到行政部门绩效的有力补充。某种程度上来讲，法兰西第五共和国也是出于摆脱议会的掣肘、提高制度绩效的目的而建立的，宪法赋予行政部门更大的政治权力大大提高了行政效率。
宪法和法律所赋予议会的财政权，为议会财政权的运作提供了制度范围内的活动空间。美国和法国的财政权的配置和运行各有千秋，在实际的运行中均存在一些优越性和不足之处，对深化我国代议机关财政制度改革提供了很好的范例。在今后的制度变革中，需要合理划分行政机关与代议机关之间、代议机关内部的财政权，同时兼顾民主和绩效，实现二者之间的和谐统一，才能有效杜绝腐败、效率低下、制度陈旧等问题。
注释：
[美]道格拉斯·诺思著.杭行译.制度、制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社.2014.102，100.
谭融、田小红.关于半总统制体制的类型和稳定性分析.理论与现代化.2014（6）.21-28.
[美]羅伯特·帕特南著.王列、赖海榕译.使民主运转起来：现代意大利的公民传统.北京：中国人民大学出版社.2014.8.
艾国、王雪梅.论观念对制度的影响——以我国宪政制度的发展为例.唯实.2004（2）.13-17.
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