滨海新区学龄人口变动与教育资源需求研究

    郑雁阳 刘兴凯

    [摘 要]随着天津市滨通新正外来人口的增多和“全面二孩”政策的实施，导致了滨海新区的学龄人口在规模和结构方面发生巨大变化，打破教育供给与需求之间的平衡状态。而基础教育作为整个教育体系的排头兵，无疑会首先受到影响。因此，把握未来学龄人口的变化趋势，在此基础上做好教育规划，科学配置教育资源是基础教育发展亟需解决的现实性问题。文章以天津市滨海新区为对象，利用滨海新区第六次人口普查数据，运用中国人口预测系统（CPPS）对滨海新区学前至义务教育不同阶段的人口数量趋势变化进行了预测，并对相应的教育资源需求量进行了测算。研究发现，未来滨海新区的适龄人口规模呈现出先增长后减少的波动态势，教育资源的需求量也随之起伏。在此基础上，文章进一步提出了滨海新区基础教育发展和教育资源配置的对策建议。

    [关键词] 滨海新区；学龄人口；教育资源

    [中图分类号] G620 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）11-0020-07

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.11.005

    为了有效应对“双重低生育率陷阱”所引发的人口老龄化加速、劳动力人口抚养负担加重等一系列社会问题，国家决定自2016年起实施“全面二孩”政策。生育政策放宽之后，育龄妇女的生育潜能将会逐步释放，未来新生儿数量可能出现显著变化。与此同时，天津市滨海新区的最新人才引进政策——《滨海新区关于进一步集聚人才创新发展的若干措施》也于2017年1月12日开始施行，到2020年聚集高层次人才15万人以上，人才总量达到100万人的新一轮人才引进计划也随之启动[1]。大量外来人口在短时期内的快速集聚，一方面会为滨海新区的开发建设提供有力支撑；另一方面也会给当地的社会公共服务体系造成巨大压力。于教育而言，外来人口和出生人数的变化都会引起学龄人口的连锁反应，而学龄人口的规模和结构是影响教育需求的主要因素，其中任一要素发生变化都可能打破教育需求与供给之间的平衡状态。

    由此可见，滨海新区的基础教育发展面临着新生人口增多与外来人口大量涌入的叠加压力，而作为整个教育体系排头兵的基础教育无疑会受到冲击。因此，预测和分析学龄人口规模的发展趋势，并在此基础上对教育资源进行合理配置与布局，做好教育发展规划是保证滨海新区基础教育良性发展，提升区域社会公共服务水平，强化对人才吸引力的重要条件。基于此，文章利用第六次人口普查数据，运用中国人口预测系统（CPPS）对滨海新区学前至义务教育阶段的适龄人口数量变化趋势进行了预测，并结合相应指标对未来各阶段教育发展所需的学位、资金和教师等教育资源进行了测算。

    一、滨海新区学前——义务教育阶段适龄人口变动趋势预测

    不同教育阶段适龄人口的规模和分布是进行教育资源配置的基础，把握适龄人口数量的变动趋势是进行教育规划和制度安排的重要依据。在生育政策调整和外来人口增多的背景下，笔者对滨海新区2016年到2035年学龄人口数量的变化趋势进行了预测。

    （一）数据来源

    本研究以2010年天津市第六次人口普查收集的滨海新区人口数据作为基础数据。具体包括：滨海新区年龄、性别的人口数，育龄妇女年龄生育率以及年龄、性别的人口死亡率。

    （二）预测工具及相关参数设定

    国家计生委开发的适用于中国人口预测的软件——中国人口预测系统（CPPS）基于王广州提出的系统仿真结构功能模型，在考虑生育率可能发生变动的同时兼顾了人口城镇化和人口流动对区域人口规模和结构的影响，具有较强的适用性。因此，本研究亦选择中国人口预测系统作为预测工具，并在使用时对相关参数进行了如下设定。

    1.总和生育率。参照国内学者们的做法[2][3]，结合滨海新区实际情况，为了保证预测的科学性，文章假定2011年到2015年滨海新区的总和生育率保持按照第六次人口普查时期的水平（0.77），从2016年开始，按照总和生育率的不同变动趋势设计了3种预测方案：高方案，从2016年起，滨海新区的总和生育率以年均0.27的增长速度于2020年达到并保持人口更替水平2.1；中方案，从2016年起，滨海新区的总和生育率以年均0.21的增长速度于2020年达到并保持理想的低生育水平1.8；低方案，滨海新区的总和生育率维持在第六次人口普查时期的水平（0.77），即生育政策不进行调整的情况下滨海新区未来人口發展趋势。

    2.流动人口。国内相关研究对流动人口的处理方法主要有两种：第一种是假定未来人口迁移率的增长速度与人口城镇化率的增长速度成正比，据此推断各年度的流动人口规模[4]；第二种是根据新增人口的经验速率来推算流动人口的增长规模[5]。考虑到滨海新区以街镇为主的行政区划，以及政策调控对流动人口规模的影响，第二种推算方法更切合滨海新区的实际情况。通过分析近年来滨海新区的人口统计数据可知：2011年到2016年间滨海新区新增人口的平均速率为3.2%[6]。本研究在预测时假定2017年到2035年流动人口增长速度稳定在3.2%的水平上，结合2016年常住人口新增2.41万人的情况来推算此后各年度流动人口规模。

    3.其他参数设置。鉴于生育政策调整不会对平均预期寿命、生育模式以及出生性别比等产生直接影响，因此，文章未对这些指标进行特别设定，在预测时假定这些指标仍保持第六次人口普查时期的水平。

    （三）预测结果与分析

    1.学前阶段适龄人口变动趋势。教育部于2016年颁发的《幼儿园工作规程》中规定：“幼儿园适龄幼儿一般为3周岁至6周岁，”[7]因此，本研究所指的学前适龄人口即各年度3—6周岁的人口总量。以此类推，结合各教育阶段的教育年限，7—12周岁为小学适龄人口，13—15周岁为初中适龄人口。

    从图1中可以看出：“全面二孩”政策对学前教育的影响最早将于2019年开始显现。这是由于“全面二孩”政策启动于2016年，根据学前教育的办学特点，第一批由该政策带来的新增人口将于2019年达到学前教育入学年龄，进而对学龄人口规模产生影响。具体而言，高方案和中方案下适龄人口规模从2019年开始进入增长阶段，到2024年达到顶峰，随后适龄人口规模逐步收缩。在低方案下，适龄人口规模在2016年过后就一直在减少，到2035年时，适龄人口规模仅相当于2016年的42%。

    2.义务教育阶段适龄人口变动趋势。根据图2显示的预测结果，滨海新区小学阶段适龄人口（7—12岁）规模在2016—2022年间并无明显的增长变动；从2023年开始，随着“全面二孩”政策背景下的新生儿逐次进入小学学段，中方案和高方案下的适龄人口规模开始持续增长，并先后与于2029年和2030年达到峰值。跨过增长高峰后，两种方案下的适龄人口数量都开始逐步减少；到2035年时，高方案和中方案下的适龄人口规模相比于2030年分别下降了26%和27%。

    初中学段适龄人口的变化情况与其他两个学段相比更为复杂：在2029年之前，初中阶段适龄人口规模波动幅度较大，出现了多次峰谷交替，总体上呈“W”状的波浪式上升趋势。从2029年开始，“全面二孩”政策对初中阶段适龄人口规模的影响逐步显现，具体表现为：在2029年到2034年间，高方案和中方案下滨海新区初中适龄数量持续增长，2034年时滨海新区的初中适龄人口规模达到顶峰；2034年过后，适龄人口规模开始收缩。

    二、滨海新区学前至义务教育阶段办学资源需求趋势预测

    （一）各教育阶段学位需求预测

    1.公立幼儿园学位需求测算。文章假定未来滨海新区全部适龄儿童在达到入学年龄后全部进入各类教育机构接受学前教育，再根据天津市教育事业发展第十二个五年规划中提出的发展目标：“到2015年全市80%的幼儿能够享受公办学前教育资源，”推算出未来各年度公立幼儿园学位需求量（图3）。

    在高方案和中方案下，滨海新区未来公立幼儿园学位的需求量以2024年为分界点，从2019年到2024年需求量一路攀升，跨过2024年的需求高峰之后，公立幼儿园学位需求量开始回落；在低方案下，未来公立幼儿园学位需求量不仅没有出现增长，反而一直处于下滑状态。值得注意的是，到2035年时除了高方案下的学位需求量略高于2016年外，中方案和低方案下的学位需求量都低于2016年的水平。2.义务教育阶段学位需求量测算。相关数据显示：2015年，天津市初中学生净入学率已达到100%[8]；截止2016年，天津市小学净入学率达到99.85%[9]。2017年12月天津市教委出台的《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的实施意见》中提到：天津市义务教育巩固率近年来一直保持在99%的较高水平上，未来仍将出台多项措施以确保全市九年义务教育巩固率达到99%以上这一目标的实现。基于此，文章在预测时假定滨海新区小学和初中的入学率在预测区间内继续保持99.85%和100%的水平，据此来推算未来各年度的学位需求量（图4）。如图4所示，滨海新区小学阶段学位需求量从2023年开始持续走高，直至2030年达到顶峰，2030年过后学位需求量逐步减少。当“全面二孩”政策开始作用于初中教育阶段时，初中阶段学位需求量在短时期内将会迅速膨胀，并在2024年达到顶峰；跨过2024年的高峰后，学位需求量也呈现出下降趋势。换个角度来看，如果生育政策不调整，滨海新区义务教育阶段现有的学位不仅足以接纳未来适龄人口入学，而且尚留有余力，能够进一步提高教育的普及率，让更多的学生享受到公办教育资源。而生育政策调整之后，随着适龄人口高峰的到来，各教育阶段面临着教育需求扩容的巨大压力；但在入学高峰过后，适龄人口规模开始收缩，教育系統的扩容压力也随之缓解。

    （二）各教育阶段专任教师需求预测

    1.学前阶段专任教师需求量测算。教师是教学活动的引导者，充足、优质的专任教师是教学质量和教育水平的保证。文章按照教育部出台的《幼儿园教职工配备标准（暂定）》中的相关规定，以每班30人、配备3名专任教师的标准，对未来滨海新区学前教育专任教师需求量的变动趋势进行预测分析（图5）。就学前教育阶段而言，生育政策调整之后，滨海新区未来幼儿园专任教师的需求量总体呈山峰状的变化趋势。具体而言，幼儿园专任教师的需求量将从2019年开始逐年增长，直至2024年达到峰值；2024年过后，专任教师需求量开始逐步缩减。

    2.义务教育阶段教职工需求量测算。中央编办、教育部和财政部于2014年11月联合发布了《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将城乡中小学教职工编制标准统一为：初中教职工与学生比为1∶13.5、小学为1∶19[10]。根据这一标准，结合前文对学龄人口规模的预测，文章对滨海新区小学和初中阶段教职工需求量的变化趋势进行了预测（图6）。

    小学阶段，滨海新区未来的教职工需求量将从2023年开始迅速增长，到2030年达到顶峰；在此之后，教职工需求量开始逐年下降。以高方案为例，教职工需求量从2023年到2030年间增长了92%；在2030年的高峰过后，教职工需求量开始减少，到2035年时该方案下的需求量相比于2030年降低了26%。而在低方案下，受适龄人口规模不断缩小的影响，相应的教职工的需求量也在不断萎缩；到2035年时，该方案下的教职工需求量相比于2020年下降了48%。

    在初中阶段，未来教职工需求量在2016年到2028年处于波动期，2029年到2034年为增长期，2035年开始进入下滑期。在高方案下，初中阶段教职工需求量从2029年到2034年预计增长92%；在中方案下，教职工的需求量从2029年到2034年预计增长69%；在2034年过后，两种方案下的教职工需求量都逐年收缩。

    （三）各教育阶段教育经费需求预测

    1.学前阶段教育经费需求量测算

    根据前文对滨海新区未来公立幼儿园在园幼儿规模的预测结果，按照天津市财政局联合市教委共同发布的《关于制定天津市教育部门公办幼儿园生均公用经费拨款标准的通知》中规定的拨款标准：每年每人1 200元，文章考察了未来滨海新区学前教育发展所需的教育经费的变动情况（图7）。

    在学前教育阶段，高方案下的学前教育经费的需求量从2019年的5 457 600元增长到2024年的10 544 640元，年均增长847 840元。可以说，受生育政策调整的影响，2024年将会是滨海新区学前教育发展压力最大的一年；2024年过后，学前教育经费的需求量开始下降，公共财政的供给压力逐步缓解。

    2.义务教育阶段教育经费需求量测算。天津市人民政府于2016年3月制定出台的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》对义务教育各阶段生均公用经费拨款标准做了明确规定，分别为：小学每年不低于1 300元、中学每年不低于1 450元[11]。根据此标准，文章对未来滨海新区义务教育阶段所需的教育经费进行了测算（如图8）。

    在小学阶段，高方案和中方案下教育经费需求量以2030年为界，在2023年到2030年间教育经费需求量快速增长，到2030年达到顶峰；在此之后，教育经费需求量开始逐步回落。具体而言，以高方案为例：教育经费需求从2023年的10 586 896元增加到2030年的20 345 636元，增幅达到92%；跨过2030年的高峰后，需求量开始下降，2035年的需求量比2030年将减少5 357 053元，跌幅为36%。

    在初中阶段，高方案和中方案下教育经费需求量从2029年开始持续走高，到2024年分别达到峰值12 233 650元和10 544 400元；在跨过2024年的高峰后，两种方案下的经费需求量开始进入下滑状态。相比于政策不调整的低方案，高方案下教育经费需求的增量从2029年的667 000元增长到2034年的7 545 800元，而这一数值大致相当于中方案下2030年的教育经费需求量。此后，二者之间的差值开始回落。

    3.教育经费需求总量变化趋势。文章将各阶段的教育经费需求量进行了加总，以便于更加直观地考察未来教育事业发展对滨海新区公共财政供给的影响。从图9可以看出，从2019年开始，当学前教育首先受到“全面二孩”政策的影响时，高方案和中方案下基础教育经费总需求量开始明显增多，并于2032年达到峰值。此后，这一数值开始逐年下降。

    三、滨海新区基础教育发展的对策建议

    （一）加大政府教育经费投入力度，完善教育经费的投入保障机制

    公共财政投入是我国基础教育发展主要的经费来源，完善教育经费的投入保障机制是实现基础教育长足发展的有力推手。根据前文的预测结果，“全面二孩”政策的实施将带来学龄人口的增量，进而扩大了基础教育各个阶段对于教育经费的需求量。为此，滨海新区需要严格遵照国务院下发的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，以及天津市出台的《关于制定天津市教育部门公办幼儿园生均公用经费拨款标准的通知》中的相关规定，继续加大公共财政对基础教育事业发展的支持力度，完善以政府为主导的经费投入机制和“省级统筹，以县为主”的管理机制，理顺各部门之间的事权与责任。此外，拓宽教育经费的来源渠道，鼓励社会资本投入教育领域，在分担公共财政压力的同时促进教育经费来源渠道的多样化。

    （二）扶持和引导民办教育发展，努力增加基础教育学位供给

    增加基础教育各阶段的学位供给是有效应对“全面二孩”政策带来的入学压力，实现国家普及基础教育战略目标的重要举措。“全面二孩”政策带来的新增人口将给教育体系带来巨大的扩容压力，仅依靠公办教育资源难以在短时期内提供充足的教育供给。因此，滨海新区应当按照国家的战略部署，将民办学校的建设和发展纳入本区域教育布局规划中。在发挥公办教育资源“普惠、保底”作用的同时，扶持和引导民办学校提供普惠性的教育服务，落实国家对民办教育的扶持补助政策，通过政府购买服务、以奖代补等方式为民办教育创造良好的发展环境，形成公办教育与民办教育互为补充的发展局面，提高区域基础教育供给能力，全力构建“广覆盖，保基本”的基础教育服务体系。

    （三）密切关注人口变动情况，提前做好教育规划

    教育资源是为学生服务的，学龄人口的变动对各教育阶段规划与资源配置有直接影响[12]。滨海新区相关部门应当根据学龄人口的规模、结构等因素做好科学规划，充分考虑教育的公平性和可行性。同时，还要对区域内的学龄人口规模进行提前预判，掌握当前以及未来一段时间内人口变化的规律，从而为教育资源的宏观调控和配置提供决策依据[13]。此外，在进行教育资源投入时应注意以下两个问题：一是在进行教育资源投入之前首先对现有的教育资源存量和教育资源配置情况进行分析，综合考虑目前供给能力与未来的新增需求，避免盲目建设导致后期适龄人口规模缩小时出现教育资源浪费；二是投入过程中要质量并重，在加大教育资源投入力度，不能忽视教育资源的质量。在教育扩容阶段，要确保教育资源的各项生均水平达到国家规定的标准，以促进教育公平，提高办学质量。需要注意的是，教育资源的投入和教育系统的扩张不应该仅仅体现在量的增长上，而更应该注重质的提升。

    参考文献：

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    [8]天津市统计局.天津统计年鉴2016[M].北京：中国统计出版社，2017.

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    [10]中央编办，教育部，财政部.关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8471/201412/181014.html，2015-10-05.

    [11]天津市人民政府.关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知[EB/OL].http：//www.tjzb.gov.cn/2016/system/2016/04/27/010001133.shtml，2016-3-30.

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    （责任编辑：宇美臻）