我国重大海上溢油应急资源调配机制关键问题

    姜瑶+陈轩+曹巍+张伟+王耀兵

    

    摘 要：重大海上溢油应急资源的调配是应急处置过程中的关键环节，本文应用应急管理理论，结合我国重大海上溢油应急管理现状，梳理并深入分析了应急资源调配主体、调配对象和调配过程中存在的关键问题，并对解决这些关键问题的思路给出了相关建议，对保障我国重大海上溢油应急资源的及时、准确、快速的调配提供指导和支持。

    关键词：海上溢油 应急资源 调配机制

    21世纪是“海洋的世纪”，随着国民经济的快速发展，我国对石油能源的依赖逐步上升，原油进口量和海洋石油开采量屡创新高。重大海上溢油风险不断提高，事故应急面临严峻形势。近几年，国内外接连发生了大连“7.16”事故、墨西哥湾“深水地平线”钻井平台事故，蓬莱19-3油田事故等重大海上溢油污染事故，为我们敲响了警钟。

    重大海上溢油事故具有事故规模大、溢油清控难度高、应对涉及部门多的特点，因此在重大海上溢油应急响应（处置）过程中，应急指挥协调起到了至关重要的作用，而在应急指挥协调中，最为主要的是应急资源的协调。协调对象包括人力、财力、物力、信息、技术等，十分复杂。当前重大海上溢油应急处置存在协调困难、指挥交叉的问题，为了解决问题，2010年中央编办明确了重大海上溢油应急处置的牵头部门，并由 23个国家部委、涉油企业共同应对。实现了从“单一部门各自应对”到“共同应对”的转变，应急的管理理念得到了很大进步，但如何能够跨越日常管理障碍，真正实现紧急情况下快速协调、准确调配，实现应急资源的跨部门调配、形成合力，成为重大海上溢油应急管理面临的巨大的挑战。

    重大海上溢油应急资源调配机制研究的必要性

    有学者说，重大突发事件应急机制的框架就是一个由主体、过程、客体组成的“工”字结构。从重大海上溢油应急资源的调配来看，主体是指重大海上溢油应急的指挥者/决策者，客体是指各类溢油应急资源，过程则是保障应急资源能调动且顺利、准时到达事故现场的调配机制，其包括规定、规则、约定、方法、程序、措施等，如图1所示。

    从这个“工”字结构来考虑，重大海上溢油应急资源调配需要明确主体、客体和过程中的几个关键问题：为了使应急资源调配主体职责清晰、组织体系顺畅，应明确“谁来调”；为了使调配更加合理，调配者应明确从哪调；为了使调配能够快速、及时、顺畅，应明确怎么调。

    重大海上溢油应急资源调配机制的关键问题

    重大海上溢油应急资源调配需要明确的几个问题：谁来调？从哪调？怎么调？从表面上看，以上均是应急的事中阶段需要解决的问题，然而，通过深入思考不难看出，若将这几个问题解决好，必然密切的联系着应急管理事前、事中、事后的方方面面。下面将对几个问题进行详细分析：

    1、谁来调？——管理体制的进一步理顺

    为了达到调配主体职责清晰，组织结构顺畅的目标，“谁来调？”是研究应急资源调配的主体，进而言之，是要透彻分析重大海上溢油应急的管理体制问题。

    根据中编办的文件，重大海上溢油应急资源调配的主体应该是“重大海上溢油应急处置部际联席会议”，是国家为重大海上溢油应急处置设立的临时性机构，而在部际联席会议的工作模式下，交通运输部是牵头单位。虽然国家在重大海上溢油应急体制上从横向协调的角度建立了协同应急的模式，但是由一个部门出面协调同级别的其他部门将具有很大难度。

    因而，在此背景下，现阶段对于重大海上溢油应急的现行管理体制仍需要进一步研究和梳理，在体制框架、各部门职责、人员的配备等方面仍有必要进一步细化和明确。

    2、从哪调？——应急资源的快速查找与准确调配

    “从哪调”是研究应急资源调配对象的问题。现阶段，随着国家对溢油应急能力建设的逐步重视，我国溢油应急资源的配置已经得到了长足发展，我国从国家、各部门、各行业到各类涉油企业、专业污染清除公司均根据各自的职责、能力范围进行了应急资源的配置。而各个部门、各行业所属的溢油应急资源，功能差异较大，如交通运输系统以船舶、海上溢油回收清除设备为主；海洋系统以海上监视监测能力为主；环保系统以陆上监视监测为主，同时拥有陆上污染物处理等能力。可见，不同的部门、不同行业拥有不同特点的应急资源，在如此种类众多、分布广泛的溢油应急资源中选择合适的资源快速调配，是重大海上溢油应急资源调配过程中需要解决的关键问题。

    作为总指挥部得到调配需求后，资源从哪调，从哪些部门调？从哪些地点调？从哪些应急资源的所有者去调配？这就要求应急总指挥部事先对于各类应急资源的地域分布特点、所属部门的分布特点有准确的掌握，并且具备快速查找应急资源所在位置、所有者的能力，以及快速协调相关部门调用资源的能力。

    3、怎么调？——应急资源调配机制的建立

    “怎么调”是探讨解决应急资源调配的过程如何实现的问题，应通过应急资源调配机制的建立来解决。体制与机制相比，更具有刚性，机制则具有动态灵活性。长期以来，我国突发事件应对体制是以纵向单灾种为主，各部门内部上下指挥畅通，独立完成任务能力强。但部门之间协调不足，协同较差；权责配置不明晰，职责交叉和管理脱节现象并存。应急资源调配机制是在重大海上溢油应急资源调配中最为困难、最复杂的问题，需要国家、各部门、各行业、相关企业共同探索解决办法。

    解决关键问题的思路

    1、完善应急管理体制

    首先应对重大海上溢油应急处置的运作模式进一步细化，各成员单位的职责进一步明确和细化；进而，应增强并完善应急法制在应急资源调配方面的强制性约束，出台重大海上溢油应急管理运行机制相关文件、规章和制度，不断提高应急管理工作的制度化、规范化、程序化水平，使得应急管理各项工作都能够基于制度，成于规范；其次，应完善应急资源调配的补偿和赔偿机制，所调配的应急资源，无论来自国家、部门、地方或是企业，都应建立完善的应急资源使用后的损害补偿或应急赔偿机制，这样才能建立各部门之间协作的长效机制，仅通过强制性约定，往往不一定能够达到最好的效果。

    2、应急资源的合理布局与规范化管理

    在“从哪调”的关键问题上，首先，应急资源的布局应实现合理化；其次是应急资源的规范化管理，在事前就应该做好应急资源的数据库建设工作，同时应对现有的各类应急资源的特点通过数据分析、数据统计的方法的掌握各类应急资源的分布特点、各部门应急资源的功能特点、各类资源配置主体（国家、部门、地方、企业）的应急资源技术特点等。进而，应急资源的管理应实现信息化、规范化，从而保障需要的应急资源能够被调配，且能够快速调配。

    3、完善应急资源调配机制

    重大海上溢油应急资源调配机制，可以从原则、过程、方法上进一步完善。从资源协调原则上说，应把当前的法律法规作为调配的依据和基本原则；从调配的过程上来看，应以最快速度的调配为基本前提，尽可能的实现扁平化的调配；从调配的保障上来看，应确保资金上的保障，并需要建立完善的应急资源征用补偿机制和损坏补偿机制。

    其中，扁平化的调配是指，应用军事指挥中的“扁平化指挥”原理，在应急资源调配的层级上体现出“大跨度，少递阶”的特征。本着应急资源协调的顺畅、最快速度调配的基本原则，应尽量跨越日常管理上的限制。在应急响应过程中由应急指挥部直接协调所需应急资源的直管部门，降低应急指挥和应急资源调配的层级、减少应急资源调配的过程、节省调配时间。

    结语

    重大海上溢油应急资源的调配是应急处置和应急指挥工作中的重中之重，是一个复杂的系统工程。从应急管理的过程来看，应考虑事前、事中、事后多个环节中各种因素对应急资源调配的影响，并从应急体制机制、资源布局、保障措施等方面加以完善，进而建立我国重大海上应急资源的调配机制，实现重大海上溢油应急资源的快速、及时、准确的调配。

    参考文献：

    [1] 中编办发2010[203]号 关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知

    [2] 王宏伟. 重大突发事件应急机制研究. 中国人民大学出版社，2010.

    [3] 浅析我国应急管理体制的现状问题及对策. 资源来自互联网

    [4] 我国应急管理体制性弊端探因.中国减灾. 资料来自互联网

    [5] 闪淳昌，周玲，钟开斌. 对我国应急管理机制建设的总体思考. 资料来自互联网

    [6] 王楠. 扁平化指挥系统的体系架构和关键技术.[J]. 警察技术. 2011（02）65-68

    （作者单位：交通运输部科学研究院）