开展排污权初次配置工作的几点建议
邵晶伟 李利军
摘 要：排污权初次配置是排污权制度实施的基础，我国排污权制度引进试点工作已开展多年，形成了很多宝贵经验，也有一些深刻教训。本文理论结合实际，对排污权与排污许可的关系、排污权期限结构设计、排污权初始配置收费、排污权初始配置的总量及其减量增效等关键问题提出了中肯建议。
关键词：排污权;初次配置;排污許可;环境管理
排污权有偿使用与交易试点工作自2007年年底在我国开始省级试点以来，局部工作有明显进展，但总体来看，影响和羁绊因素很多，尤其是有偿使用下的初次配置给说，多地尚未达到预设的目标。其中国际经验与实际情况的衔接问题、排污权市场制度环保效果的长期性和生态环境工作急迫性的供需差异问题、环保管理思想和内部制度调整问题等等，都有一定影响。当然，最主要的还是排污权有偿使用自己的理论依据、法律依据、具体制度内容和工作程序流程的模糊，导致初次配置实际工作中存在方向不够清晰、制度规则不够明确，相关关系处理缺乏依据和标准。回顾十余年的试点工作，当前排污权初次配置实际工作中一定要注意以下几个问题。
一、在理论和政策上做好功课，安排好整体计划
排污权有偿使用到现在仍然是一个新事务，需要面对众多新问题。开展实践工作必须充分学习排污权基础理论，了解相关环境经济政策，而后做足调研取经工作，起草推进自己工作领域的排污权有偿使用相关制度文件。有制度有文件，工作才有基本依据，才有基本规范。在此基础上，应系统考虑几个关键问题，主要包括：排污权与排污许可的关系、排污权期限结构类型的设计、排污权初始配置收费标准测算、排污权初始配置的总量及其分配原则规则，初始配置的行业企业操作程序和办法，只有这几个环节统筹考虑，才能防止出现明显的工作疏漏。
二、排污权初次配置的总量及其与排污许可的关系
排污权有偿使用首先遇到的问题就是有多少量可以出售？也就是总量问题，这是一个老问题，也是一个难问题。环境容量时刻变动，环境标准也在调整中，能不能该不该测算出一个总量，如果这个量不够分怎么办？用这个量分配出现严重污染怎么办？测算分配的量与排污许可量不一致怎么办？
2018年以来，《排污许可管理办法》已在全国推广实施，目前已基本完成主要行业企业的排污许可证审核发放工作。全国统一的排污许可制度为排污权初次配置数量确定提供了非常有力的依据，为多地试点工作纠结的排污权初次配置数量核定工作减了负，提供了标准。
西方排污权制度本身就是以具体明确的排污许可为前提的，交易的排污权本质上就是许可指标量。当前的排污权初次配置应当以排污许可证为依托开展排污权交易，推进以证确权，以证定量，排污许可与排污权“一证式”管理。作为经核定允许排污单位排放污染物的种类和数量，排污权以排污许可证形式予以确认，排污权交易工作直接依托排污许可证开展，排污单位可以就排污许可证载明的排放污染物种类、许可排放量开展排污交易。
以排污许可排污量作为企业初始排污权配置数量简便易行，可以体现排污权制度与排污许可制度的协调一致。如果区域污染情况较重，比如大气污染压力较大的华北地区，也可以以排污许可排污量为上限，在当前没有明确法规制度限定的情况下，根据区域环境容量水平和排污权供求情况核定出一个小于排污许可的初次配置量，以体现排污权制度倒逼减排的制度取向。
以排污权许可为基础确定排污权初始配置量，还必须做好排污权交易后的排污许可证变更和申请工作，确保权证一致。排污权交易完成后，交易双方应在限定工作日内向原排污许可证核发环境保护机关报告，并申请变更其排污许可证。新建、改建、扩建项目通过交易获得排污权的，应在限定工作日内向具有排污许可证核发权的环境保护机关报告，并在投入生产或使用并产生实际排污行为前一定日期内申领排污许可证。具有排污许可证核发权的环境保护机关应当接收交易方提交的排污权交易报告，并按照规定变更或核发排污许可证。基于交易变更或新申请的排污许可证应当载明本次交易的时间、污染物类型和数量等信息。
三、初次配置的排污权的期限问题
排污权初次配置工作另一个关键问题是期限问题，现在关于期限的观点比较杂，其中以三年期或五年期的单一期限观点比较多见。单一固定期限排污权或者无期限排污权，都会造成环保部门在设定的周期时间内无法对企业排放进行调整，从而无法灵活适应环境质量实际情况和国家的年度性、临时性减排要求。排污权初次配置设定单一期限大概率会导致僵化死板，极有可能导致排污权的市场灵活性无法发挥，最后回到行政性控制的老路上。
建议采用多种期限同时使用的模式，只有这样才能既保障环保部门调控环境的能力又兼顾到企业自主经营（排放）的市场性需要。排污权制度产生以来，典型西方国家采用的就是综合期限配合的做法，以发挥“排污权银行”“排污权储存”的调节机制作用。借鉴美国经验，建议设置1年期、3年期、5年期三种期限配合的排污权，对企业配置排污权时，1年期占10%，3年期占20%，5年期占70%。5年期排污权用于稳定企业的生产，使企业对生产有合理预期;1年期排污权到期后由环保部门按国家要求和本地环境质量目标灵活调整，重新核定调整后配置，可以少发，也可以调整行业企业数量比例，从而起到每年按照国家和地区环境实际调整的作用，显示出政府的负责任态度;3年期的排污权可以兼顾二者。这样做符合国际经验、有理论支持，并且与“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”相适应。
四、排污权初次配置的收费问题
排污权初次配置的收费问题现在变得比以往更复杂了。我国当前在排污权领域做的是“有偿使用与交易”试点，但从上世纪九十年代开始引进和实验排污权制度时起，排污权初次配置有偿和无偿的争论就没有停止过。反对无偿的理由主要是排污权所代表的环境容量资源稀缺，环境累积的代际污染压力治理经费不足，无偿使用可能导致“公地的悲剧”等等。在排污权有偿使用工作推进十余年的情况来看，有偿使用的收费问题处理起来难度比较大。相对于收费标准的技术依据问题，对地区营商环境的影响、对区域间环境成本差异导致的竞争条件变化、与环境税及其他环境政策的关系协调等问题，处理起来更挠头。尤其目前国际经济形势欠佳，国内经济形势也不容乐观的背景下，国家以对企业减负、优化营商环境为主导政策方向，增加企业财务成本科目的排污权初次配置收费工作遇到了较大压力。
此前很多省市制定了排污权初次配置的收费标准，但在实施过程中，大部分又采用了打折的做法，针对缴费的先后快慢给予打折优惠，也采用“老企业老办法、新企业新办法”给予不同折扣，有些折扣超过了50%，这与精心设计论证收费标准模型又形成了鲜明差异。
当前经济形势和环保型形势，不是排污权有偿使用推开的好时机。另外，国际排污权初次配置的免费分配与收费拍卖相结合的做法也启示我们，不一定非要一刀切全收费。
排污权工作可以分两步，不是必须先有偿配置再市场交易的两步，在试点工作中，多数省市也是先交易再去推动初次配置收费的。可以这样安排这两个步骤，第一步，把企业纳入排污权系统，不要过分纠结有偿还是免费，把排污权工作推开，让企业树立排污权对应的环境容量是资源的意识，认识到生产需要消耗排污权，排污权可以节约，可以出售，能作为资产在市场流动，这才是最重要的。新概括企业初次获取排污权需要付费，在产企业的在产产能可以依照排污许可获取排污权。第二步，企业按照规则进行生产排污和结余交易，久而久之，在综合期限排污权滚动一两轮之后，付费获取的排污权比重越来越大，逐步形成企业排污权市场性有偿使用的局面。这样去推进排污权有偿使用比初始收费更符合市场规律，也符合长期免费使用的历史习惯，符合当前的经济环境形势。
五、在排污权初次配置工作中做好有效发挥节能减排作用的
排污权节能减排作用是借助“总量控制”来实现的。排污权制度试点工作在“环保”中成功与否，最终取决于是否有效减少了排污权进行总量，提升了环境质量。所以，排污权初次配置根据排污许可设定以后，必须考虑逐年消减的问题。可进入市场的排污权总量及其消减量涉及多个方面，也涉及多个领域，既要考虑到经济实际，又要防止排污权总量明显大于环境容量，导致频繁出现严重污染事件。如果没有设置总量红线，没有安排逐年消减水平（综合多期限排污权可以有效实现该供功能），排污权配置工作必将与节能减排的制度中出现碰撞，难以发挥限污治污的作用，并给其他治理措施套上枷锁。
排污权初次配置要与二次交易时应，刺激企业参与的积极性。目前已经有排污权二次交易收益归企业、排污权抵押贷款等措施。根据国际经验和排污权理论，建议允许排污权到期结余而未售的部分，经排污权部分验证后“储存”并可以结转到下一期酌量使用，而不是简单的到期作废。这种储存结转与排污权初次配置获取之间应平等对待，使之获得与初次配置同等的地位，发挥同等的作用，这样更符合環境资源化的特点，利于刺激企业的节能减排积极性，防止企业在排污权期限届至前的突击排放。把这些结余量计入企业储存账户，纳入政府的排放管理，计入逐年减排计划，不会造成后续的排放增加。
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