深化检察改革视角下检察权运行机制的规范与完善
孙雪丽++王伟
长期以来，我国检察机关内部实行的办案体制是检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定， 属于典型的“上命下从”、“审定分离”。检察机关内部按照行政机构的人员结构进行检力资源配置，行政级别较高的人员，享有司法权行使上的领导权和控制权，从而使司法权最终体现为长官意志，上述问题被称为“司法行政化”。司法行政化的实质就是司法人治化、司法非规则化。 众所周知，司法权是一种判断性的权力，而判断的本质特征就是自主性，司法官应当是独立判断的主体而非“传声筒”。 因此，“去行政化”一直是检察机关重点关注的改革议题之一。修改后的刑诉法赋予检察机关更多的诉讼监督职能，进而也对检察机关的办案质量、效率和检察官素质都提出了更高要求，对“去行政化”的要求更为迫切，因此，高检院顺势而为提出了以突出检察官办案主体地位为核心的检察官办案责任制改革方案，试行主任检察官责任制改革， 该制度具有明显区别于行政管理职能而遵循检察职能规律的特点，有助于在办案过程中减少审批环节，凸显了检察官的独立性和主体地位，为新一轮检察改革、特别是有关检察组织的改革提出了新思路。
一、明确检察官主体地位，完善检察权运行机制
建立检察官办案责任制，依法赋予主任检察官执法办案相应的决定权，实现检察官权责利相统一，有利于增强主任检察官办案的独立性、责任心，强化检察职业特点。实现上述目标，要明确几个重要问题：
（一）明确检察官的主体地位
正确理解检察官办案责任制改革与我国《宪法》、《人民检察院组织法》规定的检察机关依法独立行使检察权之间并不存在矛盾，因为检察机关是一个抽象主体，各项检察权的运行需要由检察官个体来完成。特别是在十八届三中全会公报又一次强调要确保独立行使检察权的语境下，应当在国家权力结构、制度机制构建、检察官精神信仰 等三个层面正确理解“检察官依法独立行使检察权”和“检察机关依法独立行使检察权”之间的关系，必须明确检察权所具有的司法权属性要求检察官在执行职务过程中不能以检察一体化抹煞检察官的独立性。 必须进一步明确检察官在履行具体检察职能过程中所享有的相对独立的主体地位，依法赋予主任检察官对于案件处理的决定权，淡化案件审批环节的行政色彩，培养检察官独立办案的责任意识，使“办理案件”、“作出处理决定”、“责任承担”三者有机统一起来。
（二）明确不同主体的具体权限
应当坚持依法、合理放权与加强领导相统一的原则，根据审查批捕、公诉、职务犯罪侦查等不同特点和要求，在法律规定的框架内，合理下放权限，明确相应责任。以某直辖市公诉部门开展检察官办案责任制的改革方案为例，进一步提高了放权力度，通过细化权力划分标准，有效解决权力之间界限不清的问题，在主管检察长、检察长和检委会、部门负责人、主任检察官之间构建起新型权力结构：第一，对于主任检察官，在原有主诉检察官17项权力的基础上，又增加了20项职权。 值得注意的是，在主任检察官与检察长权力界限不明的情况下，除去法律明确规定必须由检察长或检委会行使的权力外，一并统一授权由主任检察官行使，从而消除了权力的“模糊地带”。第二，部门负责人享有案件的分配权、审核权、办理权 ，以及行政管理权。第三，主管检察长、检察长和检委会享有重要事项的决定权，如决定回避权、强制措施和强制侦查措施的决定权、案件的终局性决定权、重要案件中重要事项的决定权、重要的法律监督权、重要犯罪线索的移送权、二审程序的特别权力。
（三）合理确定错案责任分担
理论上讲，冤假错案的责任分担应当根据办案人员对冤假错案形成的影响力大小，合理区分其责任的大小，并适当区分领导责任和直接办案人员责任。 但是，在以往“承办人——办案组（队）——部门负责人——主管检察长——检察长——检察委员会”的多环节、“流水线式”的案件审批机制下，错案的责任追究是一大难题，结果往往是“集体责任制名义之下的实质无责任”。实行主任检察官责任制以后，这种“结果客观存在，责任无人承担”的局面得以改观，第一，本着“谁决定，谁负责”的原则，主任检察官、主管检察长、检察长、检委会对各自依职权作出的决定负责。第二，本着“谁改变，谁负责”的原则，对于主管检察长或检委会改变案件事实和证据的认定意见，以及由此产生的决定，主任检察官不承担责任。第三，因主任检察官的意见未被采纳而造成错案的，主任检察官不承担责任。第四，主任检察官在办理案件过程中有徇私舞弊、滥用职权等故意行为或重大过失造成错案的，应当承担相应责任。
二、规范内设机构设置，实行人员分类管理
近年来，检察机关内设机构的数量不断增加，有的省级院内设机构达到40多个，有的基层院内设机构达到20多个，由此导致一线办案力量严重不足，“内设机构空心化”、“办案职能碎片化”现象比较明显，基层院“一人科”、“两人科”的情况比较常见，因此，如何整合办案力量、规范内设机构设置成为一大难题。相对于法院的合议庭而言，检察机关缺少基本办案组织和单元，基本上是以行政机构设置为单位，司法属性不明显，亟待解决。
（一）规范主任检察官办公室的设置
在此次检察官办案责任制改革的过程中，应当逐步转变行政管理模式，探索建立类似于法院合议庭的检察机关办案组织模式，如前述的主任检察官制度，取消二级内设机构，整合基层院内设机构。主任检察官在职能定位上是检察机关内部具有较高业务能力的专业人才，其性质是一种执法岗位和能力席位。在基本办案组织形式方面，应当建立“主任检察官+其他检察官+检察辅助人员”的主任检察官办公室，具体设置上应当按照以下标准区别对待，做好适度分权、规范授权、强化责任和职业保障：一是职责有别。根据侦查、公诉、侦查监督等不同的职责来设立，大体上分为三类，即刑事检察职能、侦查职能、诉讼监督职能。二是审级有别。充分考虑基层检察院、地市级检察院、省级检察院、高检院在受理案件的类型、主要职责的不同，在放权的方式与范围上加以区分。三是案件类型有别。应当区分一般案件和重大案件，根据案件的复杂程度对于终局性裁量权的归属有所区别。
（二）同步推进检察人员分类管理
为了确保改革的成效，还应当同步推进检察人员分类管理，即将全体检察人员按照检察官、检察辅助人员、检察行政人员科学分类，建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织。这一构想其实早在1998年就已经正式提出，但由于种种主客观原因，一直没有实质进展，这次检察官责任制改革实际上为检察机关探索建立以职位为核心的管理模式，建立和完善主任检察官及其辅助人员分类管理制度，最终形成“以检察官为主体、以办案为核心”的司法化机制体系，提供了难得的历史机遇。检察机关应当探索健全体现专业性的职务序列，健全书记员和专业技术人员等司法辅助人员管理制度：一是实行有别于公务员的检察官专业职务序列， 对检察官采取统一招录、集中培训、基层任职、逐级遴选、有序流动的原则，规范检察官职业准入标准。二是选拔律师、法学专家等专业法律人才担任司法官，拓宽检察官选人途径，避免“同质化”倾向。三是合理测算出检察官和检察辅助人员，包括书记员、专业技术人员、司法警察等职数比例。
三、完善内部监控模式，改革检委会工作机制
（一）强化检察权运行的监控机制
现有检察权运行的监控模式是建立在原有逐级审批制办案模式基础上的，为了适应检察官办案责任制改革，检察权运行的监控模式也应当做相应地调整。同时，在向检察官“放权”后，必然要求强化监督制约机制，以确保检察权依法独立公正行使，因此，必须要根据调整后的内设机构和办案组织的职责及业务特点，确定执法办案流程及工作规范，完善各办案组之间、执法办案各环节之间的监督制约机制。为保障公正执法，对主任检察官的工作应当进行有效监督制约：一是检察长的监督。检察长、主管检察长有权随时检查主任检察官的办案工作，了解办理案件的进度和对有关事项进行处理的情况。检察长、检察委员会委员应当适时对主任检察官出庭支持公诉的案件进行跟庭考察，部门负责人可以进行协助。二是相关部门的监督。严格落实案件管理制度，加强流程管理和节点控制，以案件分流、受理、立案、批捕、起诉等环节为关键节点，进行严格监督。严格落实纪律检查各项制度，加强纪检监察部门对执法办案的监督。三是部门负责人的监督。部门负责人通过不定期的案件审核对主任检察官办公室进行监督，审核意见与主任检察官办公室不一致的，可以与主任检察官进行沟通，主任检察官不接受监督意见的，部门负责人可以向主管检察长进行反应，由主管检察长作出最终决定。此外，值得注意的是，2013年10月22日高检院检委会讨论通过的《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》，为提升内部监控机制的有效性提供了技术性保障，虽然在实践中还处于磨合期，系统设置的一些功能还存在不完善、不健全的地方，但不可否认，该系统为严格规范执法、强化内部流程监控具有深远意义。
（二）推进检委会运行机制改革
检委会的优势在于检委会委员丰富的办案经验，为案件的法律适用提出意见，是处理案件的重要参考，因此，对于纯粹法律适用方面的疑难案件，由检察委员会作出最终决定是合理的。但是，对于事实认定方面的复杂案件，由于承办检察官所掌握的案件信息量远远超过检委会，而检委会作出的决定不符合“司法亲历性”，审查案件与决定案件相分离，容易导致事实认定不准，特别是对于“定放两难”的疑罪案件和信访压力大的“维稳案件”，承办检察官、部门负责人、主管检察长，为了回避办案责任风险也倾向于将案件提请检委会讨论决定，这些弊端影响了办案效率。 综上所述，应当在修改《人民检察院组织法》、《人民检察院检察委员会组织条例》的基础上，积极推进检委会运行机制改革，明确目标任务、基本属性、议事范围，以检委会专业化建设为方向，以增强检委会议事决策的司法属性为目标，完善检委会决策机制，促进检委会全面发挥决策、指导、监督职能。一是明确检委会议事范围。 将检委会定位于总结检察工作经验、制定规范性文件、法律适用请示、选编指导性案例等宏观作用，增大上会讨论事项的比例，配合主任检察官改革，减少上会讨论案件比例，将讨论案件的范围限定在重大疑难复杂案件的法律适用问题，加强检委会宏观业务指导和内部监督的职能。二是规范检委会议事规则。对于议案的提起程序、发言顺序、提请检委会讨论报告的内容予以规范；对于部分重大敏感复杂新型案件，规定要提前汇报，避免“时限倒逼式”提请讨论案件。三要加强典型案例、法律适用和综合业务研究。立足检察机关参阅、指导案例定位，加强不批捕、不起诉、抗诉等典型监督案例研究，规范裁量权行使。加强对危害食品安全、药品安全、生产安全、环境污染等新型案件的研究，突出开展民事、行政申诉案件研究。积极提请检委会审议典型案件，探索建立“检委会案例选编”、“检委会案例通报”等平台，发挥检委会审议案件的指导、警示作用。四是明确上会讨论案件的责任分担。探索建立检委会委员在检委会决定上署名制度、检委会讨论记录和录音并行制度等，以此作为确定责任的基本依据。
长期以来，我国检察机关内部实行的办案体制是检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定， 属于典型的“上命下从”、“审定分离”。检察机关内部按照行政机构的人员结构进行检力资源配置，行政级别较高的人员，享有司法权行使上的领导权和控制权，从而使司法权最终体现为长官意志，上述问题被称为“司法行政化”。司法行政化的实质就是司法人治化、司法非规则化。 众所周知，司法权是一种判断性的权力，而判断的本质特征就是自主性，司法官应当是独立判断的主体而非“传声筒”。 因此，“去行政化”一直是检察机关重点关注的改革议题之一。修改后的刑诉法赋予检察机关更多的诉讼监督职能，进而也对检察机关的办案质量、效率和检察官素质都提出了更高要求，对“去行政化”的要求更为迫切，因此，高检院顺势而为提出了以突出检察官办案主体地位为核心的检察官办案责任制改革方案，试行主任检察官责任制改革， 该制度具有明显区别于行政管理职能而遵循检察职能规律的特点，有助于在办案过程中减少审批环节，凸显了检察官的独立性和主体地位，为新一轮检察改革、特别是有关检察组织的改革提出了新思路。
一、明确检察官主体地位，完善检察权运行机制
建立检察官办案责任制，依法赋予主任检察官执法办案相应的决定权，实现检察官权责利相统一，有利于增强主任检察官办案的独立性、责任心，强化检察职业特点。实现上述目标，要明确几个重要问题：
（一）明确检察官的主体地位
正确理解检察官办案责任制改革与我国《宪法》、《人民检察院组织法》规定的检察机关依法独立行使检察权之间并不存在矛盾，因为检察机关是一个抽象主体，各项检察权的运行需要由检察官个体来完成。特别是在十八届三中全会公报又一次强调要确保独立行使检察权的语境下，应当在国家权力结构、制度机制构建、检察官精神信仰 等三个层面正确理解“检察官依法独立行使检察权”和“检察机关依法独立行使检察权”之间的关系，必须明确检察权所具有的司法权属性要求检察官在执行职务过程中不能以检察一体化抹煞检察官的独立性。 必须进一步明确检察官在履行具体检察职能过程中所享有的相对独立的主体地位，依法赋予主任检察官对于案件处理的决定权，淡化案件审批环节的行政色彩，培养检察官独立办案的责任意识，使“办理案件”、“作出处理决定”、“责任承担”三者有机统一起来。
（二）明确不同主体的具体权限
应当坚持依法、合理放权与加强领导相统一的原则，根据审查批捕、公诉、职务犯罪侦查等不同特点和要求，在法律规定的框架内，合理下放权限，明确相应责任。以某直辖市公诉部门开展检察官办案责任制的改革方案为例，进一步提高了放权力度，通过细化权力划分标准，有效解决权力之间界限不清的问题，在主管检察长、检察长和检委会、部门负责人、主任检察官之间构建起新型权力结构：第一，对于主任检察官，在原有主诉检察官17项权力的基础上，又增加了20项职权。 值得注意的是，在主任检察官与检察长权力界限不明的情况下，除去法律明确规定必须由检察长或检委会行使的权力外，一并统一授权由主任检察官行使，从而消除了权力的“模糊地带”。第二，部门负责人享有案件的分配权、审核权、办理权 ，以及行政管理权。第三，主管检察长、检察长和检委会享有重要事项的决定权，如决定回避权、强制措施和强制侦查措施的决定权、案件的终局性决定权、重要案件中重要事项的决定权、重要的法律监督权、重要犯罪线索的移送权、二审程序的特别权力。
（三）合理确定错案责任分担
理论上讲，冤假错案的责任分担应当根据办案人员对冤假错案形成的影响力大小，合理区分其责任的大小，并适当区分领导责任和直接办案人员责任。 但是，在以往“承办人——办案组（队）——部门负责人——主管检察长——检察长——检察委员会”的多环节、“流水线式”的案件审批机制下，错案的责任追究是一大难题，结果往往是“集体责任制名义之下的实质无责任”。实行主任检察官责任制以后，这种“结果客观存在，责任无人承担”的局面得以改观，第一，本着“谁决定，谁负责”的原则，主任检察官、主管检察长、检察长、检委会对各自依职权作出的决定负责。第二，本着“谁改变，谁负责”的原则，对于主管检察长或检委会改变案件事实和证据的认定意见，以及由此产生的决定，主任检察官不承担责任。第三，因主任检察官的意见未被采纳而造成错案的，主任检察官不承担责任。第四，主任检察官在办理案件过程中有徇私舞弊、滥用职权等故意行为或重大过失造成错案的，应当承担相应责任。
二、规范内设机构设置，实行人员分类管理
近年来，检察机关内设机构的数量不断增加，有的省级院内设机构达到40多个，有的基层院内设机构达到20多个，由此导致一线办案力量严重不足，“内设机构空心化”、“办案职能碎片化”现象比较明显，基层院“一人科”、“两人科”的情况比较常见，因此，如何整合办案力量、规范内设机构设置成为一大难题。相对于法院的合议庭而言，检察机关缺少基本办案组织和单元，基本上是以行政机构设置为单位，司法属性不明显，亟待解决。
（一）规范主任检察官办公室的设置
在此次检察官办案责任制改革的过程中，应当逐步转变行政管理模式，探索建立类似于法院合议庭的检察机关办案组织模式，如前述的主任检察官制度，取消二级内设机构，整合基层院内设机构。主任检察官在职能定位上是检察机关内部具有较高业务能力的专业人才，其性质是一种执法岗位和能力席位。在基本办案组织形式方面，应当建立“主任检察官+其他检察官+检察辅助人员”的主任检察官办公室，具体设置上应当按照以下标准区别对待，做好适度分权、规范授权、强化责任和职业保障：一是职责有别。根据侦查、公诉、侦查监督等不同的职责来设立，大体上分为三类，即刑事检察职能、侦查职能、诉讼监督职能。二是审级有别。充分考虑基层检察院、地市级检察院、省级检察院、高检院在受理案件的类型、主要职责的不同，在放权的方式与范围上加以区分。三是案件类型有别。应当区分一般案件和重大案件，根据案件的复杂程度对于终局性裁量权的归属有所区别。
（二）同步推进检察人员分类管理
为了确保改革的成效，还应当同步推进检察人员分类管理，即将全体检察人员按照检察官、检察辅助人员、检察行政人员科学分类，建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织。这一构想其实早在1998年就已经正式提出，但由于种种主客观原因，一直没有实质进展，这次检察官责任制改革实际上为检察机关探索建立以职位为核心的管理模式，建立和完善主任检察官及其辅助人员分类管理制度，最终形成“以检察官为主体、以办案为核心”的司法化机制体系，提供了难得的历史机遇。检察机关应当探索健全体现专业性的职务序列，健全书记员和专业技术人员等司法辅助人员管理制度：一是实行有别于公务员的检察官专业职务序列， 对检察官采取统一招录、集中培训、基层任职、逐级遴选、有序流动的原则，规范检察官职业准入标准。二是选拔律师、法学专家等专业法律人才担任司法官，拓宽检察官选人途径，避免“同质化”倾向。三是合理测算出检察官和检察辅助人员，包括书记员、专业技术人员、司法警察等职数比例。
三、完善内部监控模式，改革检委会工作机制
（一）强化检察权运行的监控机制
现有检察权运行的监控模式是建立在原有逐级审批制办案模式基础上的，为了适应检察官办案责任制改革，检察权运行的监控模式也应当做相应地调整。同时，在向检察官“放权”后，必然要求强化监督制约机制，以确保检察权依法独立公正行使，因此，必须要根据调整后的内设机构和办案组织的职责及业务特点，确定执法办案流程及工作规范，完善各办案组之间、执法办案各环节之间的监督制约机制。为保障公正执法，对主任检察官的工作应当进行有效监督制约：一是检察长的监督。检察长、主管检察长有权随时检查主任检察官的办案工作，了解办理案件的进度和对有关事项进行处理的情况。检察长、检察委员会委员应当适时对主任检察官出庭支持公诉的案件进行跟庭考察，部门负责人可以进行协助。二是相关部门的监督。严格落实案件管理制度，加强流程管理和节点控制，以案件分流、受理、立案、批捕、起诉等环节为关键节点，进行严格监督。严格落实纪律检查各项制度，加强纪检监察部门对执法办案的监督。三是部门负责人的监督。部门负责人通过不定期的案件审核对主任检察官办公室进行监督，审核意见与主任检察官办公室不一致的，可以与主任检察官进行沟通，主任检察官不接受监督意见的，部门负责人可以向主管检察长进行反应，由主管检察长作出最终决定。此外，值得注意的是，2013年10月22日高检院检委会讨论通过的《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》，为提升内部监控机制的有效性提供了技术性保障，虽然在实践中还处于磨合期，系统设置的一些功能还存在不完善、不健全的地方，但不可否认，该系统为严格规范执法、强化内部流程监控具有深远意义。
（二）推进检委会运行机制改革
检委会的优势在于检委会委员丰富的办案经验，为案件的法律适用提出意见，是处理案件的重要参考，因此，对于纯粹法律适用方面的疑难案件，由检察委员会作出最终决定是合理的。但是，对于事实认定方面的复杂案件，由于承办检察官所掌握的案件信息量远远超过检委会，而检委会作出的决定不符合“司法亲历性”，审查案件与决定案件相分离，容易导致事实认定不准，特别是对于“定放两难”的疑罪案件和信访压力大的“维稳案件”，承办检察官、部门负责人、主管检察长，为了回避办案责任风险也倾向于将案件提请检委会讨论决定，这些弊端影响了办案效率。 综上所述，应当在修改《人民检察院组织法》、《人民检察院检察委员会组织条例》的基础上，积极推进检委会运行机制改革，明确目标任务、基本属性、议事范围，以检委会专业化建设为方向，以增强检委会议事决策的司法属性为目标，完善检委会决策机制，促进检委会全面发挥决策、指导、监督职能。一是明确检委会议事范围。 将检委会定位于总结检察工作经验、制定规范性文件、法律适用请示、选编指导性案例等宏观作用，增大上会讨论事项的比例，配合主任检察官改革，减少上会讨论案件比例，将讨论案件的范围限定在重大疑难复杂案件的法律适用问题，加强检委会宏观业务指导和内部监督的职能。二是规范检委会议事规则。对于议案的提起程序、发言顺序、提请检委会讨论报告的内容予以规范；对于部分重大敏感复杂新型案件，规定要提前汇报，避免“时限倒逼式”提请讨论案件。三要加强典型案例、法律适用和综合业务研究。立足检察机关参阅、指导案例定位，加强不批捕、不起诉、抗诉等典型监督案例研究，规范裁量权行使。加强对危害食品安全、药品安全、生产安全、环境污染等新型案件的研究，突出开展民事、行政申诉案件研究。积极提请检委会审议典型案件，探索建立“检委会案例选编”、“检委会案例通报”等平台，发挥检委会审议案件的指导、警示作用。四是明确上会讨论案件的责任分担。探索建立检委会委员在检委会决定上署名制度、检委会讨论记录和录音并行制度等，以此作为确定责任的基本依据。
