校车运营法律问题分析
孟俊红
【背景】频发的校车安全事故，引起了社会各界的广泛关注，促使了教育部《校车安全管理条例》（以下简称《校车条例》）的出台，许多地方政府纷纷投入巨资购置校车，校车问题似乎已经不是问题。但现实情况又如何呢？据媒体披露，江苏淮安地区采购了300辆校车，但并没有真正实现运营。山西省采购了88辆校车，真正实现运营的仅5辆（《中国交通报》2013年8月7日《运营资金难题待解》）。这种现象颇耐人寻味。
解决校车问题，不仅要投入巨额资金配备校车，而且要解决校车的运营与法律风险问题。校车配备是一次性的，虽然耗资巨大，但数额终究有限；校车运营则是长期的、持续的，运营过程中会产生各种各样的成本，存在诸多风险，这给校车问题的解决带来很大变数。因而，要真正解决校车问题，关键还是要解决校车运营问题。
一、校车运营问题的重要性
校车运营主要涉及校车运营模式的选择和运营费用的承担。确定校车运营模式是建立校车管理制度和促进校车良性发展的前提。
（一）校车运营问题是解决校车问题的关键
校车事故发生后，校车数量的不足和校车质量的低劣最容易引起大家的关注，因而配备符合质量要求的校车成为地方政府解决校车问题的首选。众所周知，校车一定程度上属于奢侈品，买得起不一定用得起。校车配备需要巨额资金投入，校车运营费用更是高得吓人。校车的运营费用主要由车辆维修保养费用、燃料费用、保险费用、驾驶人员及管理人员工资等组成。据测算，一辆25万元的校车，每年维修保养费用至少需要5万至8万元，燃料费用等为8万至10万元，驾驶人员工资等需要3万至5万元，一辆校车每年至少需要16万元的运营资金。如此巨额的费用，年复一年，不管是学校，还是地方财政，都难以承受。因此，解决校车问题的关键不在于校车的配备，而在于校车的运营。
（二）校车运营问题很大程度上决定着校车制度的成败
频发的校车事故，使校车问题成为众矢之的。尽快购买配置校车似乎是地方政府应对舆情压力的快捷方式和常见反应，但如果运营制度不健全，最终只能是“步履艰难，难以为继”，不可能从根本上解决问题。校车运营涉及学校、地方政府、学生及家长、校车服务公司多方利益关系，如何合理地降低运营费用，既保障学生上下学的安全，又使运营成本降到最低、保障校车服务公司的合理利润，就成为校车运营问题的关键。运营得好，校车的确能起到为学生保驾护航的作用；运营得不好，则学校校车很可能成为真的“不动产”，造成校车资源的浪费。对后者，校车服务公司很可能会降低服务标准，甚至退出校车服务行业。不管何种运营的失败，损失最大的都是学生。
（三）校车运营模式决定着学校义务的轻重
学校关心校车运营费用的承担，但更关心校车运营中学校义务的轻重。校车运营模式决定着校车费用的承担，更为重要的是，校车运营模式还决定着学校义务的轻重，并进而决定学校的法律责任，影响学校对待校车的态度。校车运营模式有自营模式与他营模式，他营模式包括政府专营模式和合同模式。运营模式不同，学校承担的义务也就不同。自营模式中，学校义务最重，不但要配备司机、随车照管人员，而且要承担运营费用。政府专营模式中，学校只承担辅助性的义务，如对学生的安全教育等。合同模式中，学校与校车服务提供者的权利义务用合同来规制。
二、我国校车运营制度存在的问题
校车运营如此重要，但是由于我国校车制度启动较晚，相关法律规定与各地实践都存在着一些亟待解决的问题。
（一）法律规定不清晰
鉴于我国校车运营尚处于探索期，《校车条例》对校车的运营做了模糊规定。这虽然为各地继续探索合理的校车运营模式提供了灵活的空间，但是也造成法律规定的不清晰。
《校车条例》第九条规定：学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。该条第一款前半部分规定的是校车学校自营模式，后半部分规定的是校车服务提供者的他营模式。这些规定看似清晰，但并没有规定政府与学校、校车服务提供者的关系，也没有规定政府应当承担的义务。第二款的规定更是具有歧义，政府负“组织”责任，那么谁是运营者？在他营模式中，学校要与校车服务提供者签订安全管理责任书（第十一条）。这种责任书的性质是什么？学生及家长能否依据责任书追究学校的责任？《校车条例》均没有给出明确的答案。
（二）重校车配备、轻运营管理
运营资金问题是校车运营管理需要重点解决的问题，《校车条例》第三条规定了校车运营费用的承担：支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。但时至今日，并未见具体办法的出台。这就意味着已经配备校车的学校和为学生提供校车服务者无法享受政策上的优惠、获得费用上的支持。《校车条例》重校车配备、轻运营管理的倾向由此可见一斑。实践中，重校车配备、轻运营管理的现象更为严重。对很多地方政府来说，购置校车，或是为了形象工程，或是为了应付巨大的社会舆论压力，或是为了对上级、对老百姓有个“交代”，因此斥巨资配备校车后，对后续的运营并不关心。从学者总结的各地的运营模式看，大多采取公交运营模式，对学生进行补贴。公交运营存在运营企业的利润问题，如何保障运营公司的合理利润，除了个别城市有规定（多为10%），多数地区并未具体规定，这就存在将校车运营社会化的嫌疑。学校自营校车也存在运营成本问题，地方政府对运营费用的承担也鲜有规定。
（三）校车制度定位不准确
立法之所以模糊规定校车的运营问题，各地实践之所以重校车配备、轻运营管理，最根本的原因，在于其不能准确把握校车服务的准公共产品性质。义务教育属于典型的公共产品，但是与之相伴随的校车服务只能算是准公共产品。校车的服务对象是不特定的群体，而且乘坐校车的收费极为低廉（特殊群体还要免费），因而其属于公共产品。同时，校车服务对象并不是全体学生，而是有校车服务需求的学生。目前的校车服务还不可能完全免费，校车费用的免除是在义务教育免费范围不断扩大的过程中逐步凸显和实现的，因而校车服务只能算是准公共产品。非义务教育的校车，大体上也属于准公共产品。作为公共产品，政府应当承担主要责任和基本费用；作为准公共产品，社会各界应当合理分担校车运营费用。另外，作为准公共产品，能否走市场化道路，通过商业运作加以解决，也是值得思考的问题。
三、国外校车运营制度的借鉴
西方发达国家的校车制度已经有较为成熟的经验，因此我国学者对其他国家和地区的校车运营模式进行了介绍性研究，大致将校车运营模式归纳为下述四种类型。委托经营型：由政府、学校或家长提供全部或者部分的校车运营经费并进行监督，具体运行管理则委托给专业公司或非政府组织负责，这是目前国外最为普遍的校车运营管理模式。学校运营型：由学校自己购买车辆并聘用司机提供校车服务。地方政府运营型：地方政府购买车辆并聘用司机或者直接让工作人员担任司机提供校车服务。时段包车型：政府部门或者学校仅在特定的时间段向有关公司包租车辆作为校车使用，主要适用于校车需求不是很大的情况。
考察国外校车运营情况，可以得出以下结论：其一，很少单纯采用一种模式，往往是根据不同情况采取不同的模式组合。其二，对于公立学校的校车服务，一般按照准公共产品进行处理；对于私立学校，一般采取校车自营模式。其三，偏僻农村地区，一般采取政府运营模式。其四，政府补贴有补给校车服务公司的（供给方导向模式），也有补贴给学生的（需求方导向模式）。其五，委托经营型是最常用的模式，但是作为商业经营者，校车服务公司存在与其他公共运输企业的竞争问题。
四、构建我国校车运营的模式
首先，政府应当承担校车运营的主要责任和基本费用。基于校车服务的准公共产品性质，政府应当承担主要责任。基于我国当前的居民收入和城市化水平、教育资源配置和交通基础设施等条件，我国的校车运营也不适合采用欧美流行的市场化运营方式。政府在校车服务方面承担主要责任，可以采取多种模式，如成立专门提供校车服务的运输公司，或者在原来提供公共服务的公交运输公司的基础上增加校车延伸服务。最根本的，政府承担主要责任，必须保证政府的财政投入足额到位，对运输公司的补贴足额到位、保证校车服务公司的正常运转和合理利润，或者对学校的财政投入足额到位、解除校车自营的窘境。
其次，基于校车服务之准公共产品性质，社会各界特别是学生家长应合理分担费用。我国区域发展差距较大，即使是经济发达地区，政府也难以完全承担校车运营费用，更不要说经济欠发达地区缺乏足够的财力支撑，实行完全的政府包揽方式根本不可行。《校车条例》第三条明确规定了多渠道筹措校车经费机制，校车运营的成本应当由社会各界分担。
基于上述考虑，我国的校车运营模式的选择和运营费用的承担，需要结合各地的实际情况来确定，既要考虑当地政府的财政收入状况，又要针对不同性质的学校区别对待。首先，不同性质的学校区别对待。对于要求取得合理回报的民办学校，其校车运营问题需要自行解决。对于公办学校、不要求取得合理回报的民办学校，政府应负责解决校车运营问题。其次，城市和农村区别对待。城市公共交通较为发达，适合采用公共交通运输公司延伸服务的方式解决校车运营问题，可以是公共交通运输企业根据学校需求自行购置车辆为学校提供服务，也可以是政府购置校车交付公共运输公司为学校提供校车服务。在农村地区，政府专营模式（包括校车公交）是比较理想的模式。在运营费用的承担方面，对于公办学校及不要求取得合理回报的民办学校的校车运营，政府应当承担主要的运营支出。另外，对于提供校车服务的社会组织，政府应当给予税收、燃油等方面的补贴。
五、提醒与建议
校车运营模式不仅决定着校车费用的承担，而且决定着学校承担义务的轻重。各地具体情况不同，应该因地制宜，采取不同的校车运营模式。我国目前的校车运营必须从校车服务的准公共产品性质出发，可以适度市场化，但不适合完全市场化。城市地区适合采用校车公交的方式，农村地区适合采用政府专营的方式。在费用承担方面，政府应承担主要费用，社会各界特别是学生家长，也应适当分担校车运营成本。
（责 编 子 君）
【背景】频发的校车安全事故，引起了社会各界的广泛关注，促使了教育部《校车安全管理条例》（以下简称《校车条例》）的出台，许多地方政府纷纷投入巨资购置校车，校车问题似乎已经不是问题。但现实情况又如何呢？据媒体披露，江苏淮安地区采购了300辆校车，但并没有真正实现运营。山西省采购了88辆校车，真正实现运营的仅5辆（《中国交通报》2013年8月7日《运营资金难题待解》）。这种现象颇耐人寻味。
解决校车问题，不仅要投入巨额资金配备校车，而且要解决校车的运营与法律风险问题。校车配备是一次性的，虽然耗资巨大，但数额终究有限；校车运营则是长期的、持续的，运营过程中会产生各种各样的成本，存在诸多风险，这给校车问题的解决带来很大变数。因而，要真正解决校车问题，关键还是要解决校车运营问题。
一、校车运营问题的重要性
校车运营主要涉及校车运营模式的选择和运营费用的承担。确定校车运营模式是建立校车管理制度和促进校车良性发展的前提。
（一）校车运营问题是解决校车问题的关键
校车事故发生后，校车数量的不足和校车质量的低劣最容易引起大家的关注，因而配备符合质量要求的校车成为地方政府解决校车问题的首选。众所周知，校车一定程度上属于奢侈品，买得起不一定用得起。校车配备需要巨额资金投入，校车运营费用更是高得吓人。校车的运营费用主要由车辆维修保养费用、燃料费用、保险费用、驾驶人员及管理人员工资等组成。据测算，一辆25万元的校车，每年维修保养费用至少需要5万至8万元，燃料费用等为8万至10万元，驾驶人员工资等需要3万至5万元，一辆校车每年至少需要16万元的运营资金。如此巨额的费用，年复一年，不管是学校，还是地方财政，都难以承受。因此，解决校车问题的关键不在于校车的配备，而在于校车的运营。
（二）校车运营问题很大程度上决定着校车制度的成败
频发的校车事故，使校车问题成为众矢之的。尽快购买配置校车似乎是地方政府应对舆情压力的快捷方式和常见反应，但如果运营制度不健全，最终只能是“步履艰难，难以为继”，不可能从根本上解决问题。校车运营涉及学校、地方政府、学生及家长、校车服务公司多方利益关系，如何合理地降低运营费用，既保障学生上下学的安全，又使运营成本降到最低、保障校车服务公司的合理利润，就成为校车运营问题的关键。运营得好，校车的确能起到为学生保驾护航的作用；运营得不好，则学校校车很可能成为真的“不动产”，造成校车资源的浪费。对后者，校车服务公司很可能会降低服务标准，甚至退出校车服务行业。不管何种运营的失败，损失最大的都是学生。
（三）校车运营模式决定着学校义务的轻重
学校关心校车运营费用的承担，但更关心校车运营中学校义务的轻重。校车运营模式决定着校车费用的承担，更为重要的是，校车运营模式还决定着学校义务的轻重，并进而决定学校的法律责任，影响学校对待校车的态度。校车运营模式有自营模式与他营模式，他营模式包括政府专营模式和合同模式。运营模式不同，学校承担的义务也就不同。自营模式中，学校义务最重，不但要配备司机、随车照管人员，而且要承担运营费用。政府专营模式中，学校只承担辅助性的义务，如对学生的安全教育等。合同模式中，学校与校车服务提供者的权利义务用合同来规制。
二、我国校车运营制度存在的问题
校车运营如此重要，但是由于我国校车制度启动较晚，相关法律规定与各地实践都存在着一些亟待解决的问题。
（一）法律规定不清晰
鉴于我国校车运营尚处于探索期，《校车条例》对校车的运营做了模糊规定。这虽然为各地继续探索合理的校车运营模式提供了灵活的空间，但是也造成法律规定的不清晰。
《校车条例》第九条规定：学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。该条第一款前半部分规定的是校车学校自营模式，后半部分规定的是校车服务提供者的他营模式。这些规定看似清晰，但并没有规定政府与学校、校车服务提供者的关系，也没有规定政府应当承担的义务。第二款的规定更是具有歧义，政府负“组织”责任，那么谁是运营者？在他营模式中，学校要与校车服务提供者签订安全管理责任书（第十一条）。这种责任书的性质是什么？学生及家长能否依据责任书追究学校的责任？《校车条例》均没有给出明确的答案。
（二）重校车配备、轻运营管理
运营资金问题是校车运营管理需要重点解决的问题，《校车条例》第三条规定了校车运营费用的承担：支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。但时至今日，并未见具体办法的出台。这就意味着已经配备校车的学校和为学生提供校车服务者无法享受政策上的优惠、获得费用上的支持。《校车条例》重校车配备、轻运营管理的倾向由此可见一斑。实践中，重校车配备、轻运营管理的现象更为严重。对很多地方政府来说，购置校车，或是为了形象工程，或是为了应付巨大的社会舆论压力，或是为了对上级、对老百姓有个“交代”，因此斥巨资配备校车后，对后续的运营并不关心。从学者总结的各地的运营模式看，大多采取公交运营模式，对学生进行补贴。公交运营存在运营企业的利润问题，如何保障运营公司的合理利润，除了个别城市有规定（多为10%），多数地区并未具体规定，这就存在将校车运营社会化的嫌疑。学校自营校车也存在运营成本问题，地方政府对运营费用的承担也鲜有规定。
（三）校车制度定位不准确
立法之所以模糊规定校车的运营问题，各地实践之所以重校车配备、轻运营管理，最根本的原因，在于其不能准确把握校车服务的准公共产品性质。义务教育属于典型的公共产品，但是与之相伴随的校车服务只能算是准公共产品。校车的服务对象是不特定的群体，而且乘坐校车的收费极为低廉（特殊群体还要免费），因而其属于公共产品。同时，校车服务对象并不是全体学生，而是有校车服务需求的学生。目前的校车服务还不可能完全免费，校车费用的免除是在义务教育免费范围不断扩大的过程中逐步凸显和实现的，因而校车服务只能算是准公共产品。非义务教育的校车，大体上也属于准公共产品。作为公共产品，政府应当承担主要责任和基本费用；作为准公共产品，社会各界应当合理分担校车运营费用。另外，作为准公共产品，能否走市场化道路，通过商业运作加以解决，也是值得思考的问题。
三、国外校车运营制度的借鉴
西方发达国家的校车制度已经有较为成熟的经验，因此我国学者对其他国家和地区的校车运营模式进行了介绍性研究，大致将校车运营模式归纳为下述四种类型。委托经营型：由政府、学校或家长提供全部或者部分的校车运营经费并进行监督，具体运行管理则委托给专业公司或非政府组织负责，这是目前国外最为普遍的校车运营管理模式。学校运营型：由学校自己购买车辆并聘用司机提供校车服务。地方政府运营型：地方政府购买车辆并聘用司机或者直接让工作人员担任司机提供校车服务。时段包车型：政府部门或者学校仅在特定的时间段向有关公司包租车辆作为校车使用，主要适用于校车需求不是很大的情况。
考察国外校车运营情况，可以得出以下结论：其一，很少单纯采用一种模式，往往是根据不同情况采取不同的模式组合。其二，对于公立学校的校车服务，一般按照准公共产品进行处理；对于私立学校，一般采取校车自营模式。其三，偏僻农村地区，一般采取政府运营模式。其四，政府补贴有补给校车服务公司的（供给方导向模式），也有补贴给学生的（需求方导向模式）。其五，委托经营型是最常用的模式，但是作为商业经营者，校车服务公司存在与其他公共运输企业的竞争问题。
四、构建我国校车运营的模式
首先，政府应当承担校车运营的主要责任和基本费用。基于校车服务的准公共产品性质，政府应当承担主要责任。基于我国当前的居民收入和城市化水平、教育资源配置和交通基础设施等条件，我国的校车运营也不适合采用欧美流行的市场化运营方式。政府在校车服务方面承担主要责任，可以采取多种模式，如成立专门提供校车服务的运输公司，或者在原来提供公共服务的公交运输公司的基础上增加校车延伸服务。最根本的，政府承担主要责任，必须保证政府的财政投入足额到位，对运输公司的补贴足额到位、保证校车服务公司的正常运转和合理利润，或者对学校的财政投入足额到位、解除校车自营的窘境。
其次，基于校车服务之准公共产品性质，社会各界特别是学生家长应合理分担费用。我国区域发展差距较大，即使是经济发达地区，政府也难以完全承担校车运营费用，更不要说经济欠发达地区缺乏足够的财力支撑，实行完全的政府包揽方式根本不可行。《校车条例》第三条明确规定了多渠道筹措校车经费机制，校车运营的成本应当由社会各界分担。
基于上述考虑，我国的校车运营模式的选择和运营费用的承担，需要结合各地的实际情况来确定，既要考虑当地政府的财政收入状况，又要针对不同性质的学校区别对待。首先，不同性质的学校区别对待。对于要求取得合理回报的民办学校，其校车运营问题需要自行解决。对于公办学校、不要求取得合理回报的民办学校，政府应负责解决校车运营问题。其次，城市和农村区别对待。城市公共交通较为发达，适合采用公共交通运输公司延伸服务的方式解决校车运营问题，可以是公共交通运输企业根据学校需求自行购置车辆为学校提供服务，也可以是政府购置校车交付公共运输公司为学校提供校车服务。在农村地区，政府专营模式（包括校车公交）是比较理想的模式。在运营费用的承担方面，对于公办学校及不要求取得合理回报的民办学校的校车运营，政府应当承担主要的运营支出。另外，对于提供校车服务的社会组织，政府应当给予税收、燃油等方面的补贴。
五、提醒与建议
校车运营模式不仅决定着校车费用的承担，而且决定着学校承担义务的轻重。各地具体情况不同，应该因地制宜，采取不同的校车运营模式。我国目前的校车运营必须从校车服务的准公共产品性质出发，可以适度市场化，但不适合完全市场化。城市地区适合采用校车公交的方式，农村地区适合采用政府专营的方式。在费用承担方面，政府应承担主要费用，社会各界特别是学生家长，也应适当分担校车运营成本。
（责 编 子 君）
