英国海事监管特点及对我国海事管理的启示

    张帆

    摘 要：英国是世界上最早从事海上运输的国家之一，早在19世纪初就成立了专业海事监管与海上救助机构。随着海洋经济的发展和海上运输模式的变化，英国也在不断完善海事监管救助机构的功能和运转，重点体现在海上搜救的专业化和社会化、海事监管理念的服务化和标准化、海事监管机构的精简化和高效化。借鉴英国等海上强国的海事管理经验，可以从提升海事机构的服务理念，推动海事机构的扁平化管理，强化海事资源整合，促进优秀人才交流等多项举措提高我国海事监管的整体水平。

    关键词：海事监管 搜救协调 服务理念

    英国作为传统的海上强国，如何安全保障海上运输是伴随其社会发展的重要命题。早在1809年英国就成立了水上防御警卫队（Preventative Water Guard），防止海运走私和海上事故救助。到1821年，水上防御警卫队正式发展成为女王陛下海岸警卫队（Her Majesty's Coastguard），其职责是组织、派遣力量搜寻救助海上遇险人员。上世纪末，随着国际海事组织的发展，英国又在原海事安全署和海岸警卫队的基础上，成立了海事与海岸警卫署（Maritime and Coastguard Agency），全面负责国家海事事务。

    英国海事管理机制特点

    英国交通运输部是国家海事主管机关，其下属的英国海事与海岸警卫署（MCA）具体负责海事相关事务。英国海事与海岸警卫署成立于1998年，主要职责包括：一是指挥协调搜救责任区内的搜寻与救助，保障海上及近岸人员、船舶安全；二是检查船舶是否满足国际和英国海事安全标准，实施港口国和船旗国安全控制；三是防治海上污染；四是推动国际海事标准、政策的发展；五是提供船员资质考核发证等服务。主要有以下几个特点：

    1、海上搜救的专业化和社会化

    一是海上搜救的专业化。MCA的专业化体现在搜救人员日常训练的专业化，搜救船艇、飞机及器材的先进化和搜救行动协调配合的高效化。MCA在全国沿岸港口设有362个志愿者队伍，共约有3500个志愿人员，平时对救援人员进行专业训练、定期演练和培训考核，保证其具备各项搜救技能；MCA下设的四个搜救基地分别拥有4架搜救直升机和多艘救助拖轮；英国皇家救生艇协会（Royal National Lifeboat Institution，缩写：RNLI）作为MCA重要的民间协助组织，共设有232个救生艇站，共配备十多种全天候型共计 444艘救生艇，实现沿海水域有效覆盖。必要时，MCA也可以协调英国皇家海军和空军提供直升机和船艇救援。在装备方面，MCA的18个雷达站、AIS站覆盖了整个沿海水域，英国卫星公司也可为搜救提供有效的卫星数据支持。

    二是海上搜救的社会化。全英目前90%以上的搜救工作由社会力量完成。海上人命救助主要依靠RNLI负责实施，MCA仅负责搜救的指挥。RNLI是历史最悠久的海上搜救慈善组织，成立于1824年，其经费来自各地市镇议会、慈善组织的捐款，成员是各港口城市的渔民和相关水上从业人员，95%以上的员工是不领任何薪酬的志愿者。据2012年统计，该协会的救生艇共出动8，321次，营救了7，912人，是英国海上及近岸搜救行动的主力军。

    2、海事监管理念的服务化和标准化

    一是基于服务化的工作理念。英国政府的职能定位立足于服务。MCA将服务的对象分为两类，一类是从事航运职业的专业人员，第二类是海边休闲娱乐的普通人群。无论是针对哪类人群，MCA都是以“建议者”的方式给出相关的意见和策略，而不是以“管理者”的角度提出相关的要求和标准。例如在船舶检验中中，MCA承诺以一种合作和伙伴的关系开展工作，体现出了以服务对象为中心的理念，避免了对立的矛盾，突出了海事管理义务、责任和追求的目标。

    二是对外承诺的标准量化。MCA一直不断地提高服务水平，其主要特征就是不断地细化服务标准，并对外承诺。例如对搜救的承诺标准：①接到报警后，10秒内做出反应；②接到报警后，5分钟内做出搜救方案和实施行动；③应急程序启动后，在规定时间内达到险情水域。对于签发船员证书的标准：①收到文书齐全的申请后，28天内发准考证，批准考试；②收到成绩合格、文书齐全的申请后，14天内签发船员证书；③适任资格申请，在收到船员缴费收据的14天之内签发确认。

    3、海事监管机构的精简化和高效化

    MCA秉承扁平化的发展理念，缩减中间管理层级，突出一线机构功效。

    一是管理层级分明。MCA实施分区管理，分为东英格兰、威尔士及西英格兰、苏格兰和北爱尔兰等四个分管区，打破了行政区域划分的界限。四个分管区下共设有18个海事监管局，17个海上搜寻救助协调中心，1个航运及船员登记中心、一个EPIRB中心和一个渔船检验中心。各层级分工明确，条块结合，运行高效。

    二是领导分工明确。MCA实行董事会领导制，下设5个部门，分别是海事综合业务部、技术服务部、质量标准控制部、人力资源部和财务部。董事会由4人组成，分别是首席执行官，全面负责MCA工作；海事安全与标准控制总监，负责船舶和船员安全与质量控制；政策和财务总监，负责财务和协调工作；海事业务执行总监，负责海上搜救、防污染控制、人力资源和发展管理。4人分工明确，协调配合，保证了组织高效运转。

    三是部门职责清晰。MCA的各部门协调配合，各司其责。海事综合业务部负责对船舶进行法定检验和安全检查，确保本籍船舶达到国内的安全标准，对非本籍船舶实施港口国监督，对违反运输规定的商船进行调查和起诉，协助海上搜救和防止船舶污染；技术服务部负责无线电和语音通信系统；质量标准控制部负责评估和制定船舶、船员、海上环境以及内部的质量管理方面标准；人力资源部负责内部人力资源管理；财务部则负责MCA的财务管理和提供联系合同服务。其中两个海事业务部门地位突出，海事综合业务部下设了如执法处、检验处、船舶处、搜救反应出等8个处室，质量控制处下设了质量管理体系处、质量航运处、风险分析与预防处、航行安全处等9个处室，进一步细化了海事业务工作，较好地实行了细、专、精的海事业务管理。

    中国海事管理发展的启发和借鉴

    随着“中国梦”、“海上强国”的观念不断深入人心，海上发展战略已经成为国家发展战略的重要组成部分。如何有效促进海事管理的科学发展，满足国内和国际形势变化的新要求，是海事管理机构面临的重大机遇和挑战。借鉴英国等西方强国的海事管理经验，对我国海事管理的发展提出以下几点建议：

    1、进一步增强服务理念，提升海事服务水平

    尽管近年来，我国提出政府部门职能的转变，突出服务理念，但是大部分管理机关、公务人员还是站在“管理者”的角度思考工作，在机构设置及职责划分时主要考虑内部管理的因素较多，忽略了服务相对人。因此今后应多强化换位思考的意识，多树立服务管理的观念，多听取航运企业和水上从业人员的意见，实现既要从内部管理的推动，更要用外部环境的促进实现海事管理的科学发展。

    2、进一步推动扁平化管理，提高安全监管效能

    目前我国实行的是三级管理、四级执行的机制，尽管明确了各级机构的职责和职能，但还是表现出信息层层传递、过程繁琐冗余等缺点。以险情上报和指令下达为例，海事处首先上报至分支局，分支局再上报至直属局，直属局再上报至部搜救中心办公室的从下往上层层传递，反之搜救指令的下达也是层层传递，一定程度上降低了效率，影响了搜救效果。可以向英国借鉴，直接由MRCC向各搜救组织下达指令的方式，实施扁平化管理，由某一级海事或搜救组织，绕过原来的中间层次，直接面向执行层下达指令，是今后搜救机制改革的方向之一。

    3、进一步强化资源整合和人才交流，突出国家战略特点

    装备系统的现代化，监管技术的信息化和人员队伍的专业化是推动海事快速发展的重要因素。尽管在海事快速发展的20年间，国家投入了大量的资金引进了如VTS、AIS和ECDIS等先进的监管装备和系统，在某些硬件的配备上，我国已经处于世界领先水平，但在系统的应用、管理和维护等方面存在问题，尚未充分发挥现代化设备系统的功效，主要表现在以下几点：一是操作人员、维护人员的配备未满足要求；二是重复投入、资源浪费的事情时有发生；三是部分资源未能实现高度整合，各部门各自为战的现象较为突出。为解决这些问题，可以从以下两点着手：一是站在国家发展战略的高度，研究制定统一的建设、管理、数据、规范标准，有效整合各监管系统，建成全国海（水）上监管网络平台，各涉水机构和部门均可使用该平台，真正实现信息的共享和资源的整合。二是强化海事专业人员的培养、使用、交流和再培养的良性循环培养模式，以前一代人教后一代人、不同领域的人才相互沟通交流的方式，既保证了高素质、尖专业队伍的持续更新，又实现了复合型人才的高效培养，是我国海事管理保持高水平发展的重要保障。（作者单位：长江海事局）