教育评估的政策演进、现状剖析及推进逻辑
冯晖 吴磊
[摘要]在推进教育治理体系和治理能力现代化背景下，如何进行有效的教育评估是当前教育领域亟需解决的重要理论和实践议题。本文从政策文本出发，梳理了教育评估的历史演进过程，从评估理念、评估主体、评估技术、评估制度和评估机制五个层面，剖析当前教育评估的现状及其存在的瓶颈，提出了教育评估的五个实现路径。即加强法治保障、促进合作治理、实现责任建构、优化制度设计，以达到教育评估的机制再造。
[关键词]教育评估;政策演进;现状;推进逻辑
[中图分类号] G649.2[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）10-0134-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.10.027
近年来，我国教育评估事业不断推进，对教育质量水平的提升和教育治理模式的创新具有重要作用和深刻意义。2015年7月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督学，委托社会组织开展教育评估监测。”教育评估作为教育管理中保障教育质量和推动教育治理现代化的重要手段，具有诊断、导向、监控和激励等功能[1]。教育评估被置于促进教育发展的关键地位，而推动教育评估事业发展“不忘初心、牢记使命”，则必须要解决教育评估“从哪里来？现在在哪里？要到哪里去”的问题，这也是我国构建具有中国特色教育评估体制不可或缺的重大议题。本文从教育评估的根源出发，通过概括我国教育评估事业发展的阶段特征，以评估理念、评估主体、评估技术、评估制度和评估机制五个层面为标准剖析当前教育评估的现状，并对当前遇到的瓶颈提出了教育评估的五个实现路径。即加强法治保障、促进合作治理、实现责任建构、加强权力规制、实现机制再造，以达到教育评估的机制再造。
一、教育评估的政策演进
西方教育评估大致经历了工具导向的测量评估、目标导向的描述评估、决策导向的判断评估和价值导向的建构评估四个阶段[2]。与西方教育评估的政策演变有所不同，我国教育评估呈现出从行政化到社会化的演变过程。从政策演进的内在逻辑出发，可以将教育评估划分为萌芽期、发展期和成熟期三个阶段。
（一）教育评估的萌芽期
有学者认为世界上教育评估活动起源于我国，先秦时期的“以射选士”活动是教育评估的萌芽[3]，影响较大的是1500年前的封建科举制度。而20世纪80年代，国际教育质量保障运动在高等院校和各类教育机构兴起，加之国家对于教育改革与教育管理的现代化要求，共同开启了现代教育评估理论和实践的发端，现代意义上的教育评估才正式登上舞台。20世纪80年代初期大量关于国外高等教育评估的文献著作的翻译，也助推了教育评估理论的发展[4]。
1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，第一次明确使用了“高等学校办学水平评估”一词，提出在深化高等教育体制改革的过程中开展高等教育评估的要求。如“国家及其教育管理部门要加强对高等教育宏观的指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办”。这个纲领性文件为我国开展教育评估的研究与实践奠定了政策基础并起到了极大的推动作用，明确了评估不仅是教育行政部门的重要职责，而且在教育管理领域具有重要的作用，意味着我国在开展高等教育评估的方向和目的在于保障高等教育的基本质量，重点扶持一些学科和专业，指导推动教育改革，服务于社会主义建设。随着教育体制改革的深入，教育评估日益进入各级教育管理部门的主要工作日程，并把它作为加强宏观指导与管理的重要手段。被称为我国开展高等教育评估起点的是1985年6月在黑龙江召开的“高等工程教育评估问题专题研讨会”，这次会议在教育评估发展演进过程中具有里程碑意义。紧接着1985年11月份，原国家教委下发了《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》（[85]教高二字020号）文件，一些省（市）的高等学校办学水平、专业、课程的评估进入了试点工作，标志着我国高等教育评估的理论研究与工作实践正式起步。从此，我国教育评估活动开始进行新的尝试和探索。时至今日，我国各级各类教育评估实践蓬勃兴起，上至国家教育行政部门，下至地方教育主管部门乃至基层教育机构，都广泛开展各级各类教育评估活动。在纵向办学层次上，从学前教育的幼儿园等级审查与评定，到博士学位授予单位和授权学科的审核等;在横向类型上，包括对学生和教师的个体以及对学科、专业、学校的整体进行评估，各种评估活动开展得如火如荼，学校自身也把开展教育评估活动作为规范办学行为，提高教育水平的重要举措，我国的教育评估事业进入了大发展时期。教育评估的主体也从以往的学校自评估，向教育行政部门评估，再到第三方评估机构评估等多元主体共同参与扩展。
（二）教育评估的发展期
随着教育评估事业的发展，我国逐步加强和完善教育评估的法律法规建设。1990年原国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》，提出要建立包括合格评估、办学水平评估、选优评估的高等教育评估体系。这是我国第一部关于高等教育评估的法规，确立了我国高等教育评估制度的基本框架，是我国高等教育评估走向规范化的重要标志。1993年，中共中央国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，明确指出要“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系。各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务”。强化了评估的制度化，并加强学校教育评估的专业性和社会性要求。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，明确规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，确立了教育评估的法律地位。
为了更加科学有效地推进教育评估活动，从20世纪90年代开始，国家和地方陆续成立了教育评估组织与机构。1990年10月，中国教育学会成立了全国第一个教育评估研究學术团体——全国普通教育评价专业委员会;1994年1月成立了中国高教评估研究会。2004年2月，全国第一个教育评估方面的地方专业性社会组织——上海市教育评估协会正式成立。在独立的评估机构方面，1994年成立了“高等学校与科研院所学位与研究生教育评估所”，2003年更名为“教育部学位与研究生教育发展中心”，主要是接受教育部和国务院学位委员会的委托，开展我国学位与研究生教育的评估工作。2004年成立了“教育部高等教育教学评估中心”，主要开展高等学校本科和专科教育的评估工作。在地方，最早的教育评估机构是分别于1996年和1997年成立的“上海市高等教育评估事务所”（上海市教育评估院的前身）和“江苏省教育评估院”。后来，辽宁省、云南省、广东省、山东省、福建省、北京市、黑龙江省和重庆市等地相继成立了省级教育评估机构，也有地市级区域的教育评估机构。在地方教育评估机构中，有的是隶属于地方教育行政部门的法人事业单位;有的是隶属于高校或科研机构的二级组织;有的是工商部门登记的民营企业;也有的是民政部门和教育部门批准的“民办非企业”自收自支单位[5]。各地教育评估机构的业务范围相差很大，有的是各级各类教育评估活动;有的则仅开展某一类型的教育评估活动。
（三）教育评估的成熟期
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出要“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”。“建立和完善国家教育基本标准。整合国家教育质量监测评估机构及资源，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告”。“探索与国际高水平教育评估机构合作”“促进管办评分离”“实行绩效评估”等等，对教育评估的机构组织、体系框架、标准制定、方法改进和国际合作等做了明确阐述，是我国改革开放以来论述教育评估最多、最广、最深入的纲领性文件。2012年国务院颁布《教育督导条例》，将评估监测与督学、督政一起纳入督导范围，探索教育督导对各级各类教育全覆盖的新要求。2015 年教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》的出台，构建政府、学校、社会之间新型关系和三者之间良性互动机制，为进一步健全教育评估制度、加快推进教育治理体系和治理能力现代化注入了新的动力。2016年2月，根据教育督导的需要，教育部教育督导局挂牌成立。
随着我国教育评估事业的发展成熟，我国教育评估机构在国际上的影响力和话语权也不断提升。2009年亚太地区教育质量保障组织（APQN）秘书处落户上海市教育评估院，成为首个落户我国大陆地区的国际教育组织。2016年6月，我国成为国际上最具影响力的工程教育学位互认协议《华盛顿协议》的正式会员，标志着我国工程教育质量标准实现了国际实质等效，工程教育质量保障体系得到了国际认可，工程教育质量达到了国际标准，中国高等教育真正成为国际规则的制定者，工程教育认证的中国标准、方法技术也将影响世界。
二、教育评估的现状剖析
教育评估是由特定的评估主体遵照一定的程序、方法、标准对特定客体进行评估和评价的行为，其反映的是教育活动的价值关系。包括教育作为主体、教育作为客体两方面的价值关系[6]。从教育评估事业演进的发展历程中，不难勾勒出教育评估从单一化逐渐走向了多元化，教育评估机构的纷纷建立和教育技术手段的更新，也重塑了教育评估实践秩序。然而，当前教育评估中也不可避免出了新的问题，主要表现在评估理念、评估主体、评估技术和评估机制四个方面。
第一，评估理念方面。评估理念在很大程度上决定了相关行为的方向性，同时也影响着教育评估的效益和质量。就如Furubo·Rist和Speer所言，巨变的时代评估行为会以一种全新的方式呈现出来。当我们设想社会是可以被改变和再次塑造时，评估即是一种对包括政府和非政府等行为主体的政策、策略、项目和措施等进行计划、执行和绩效评价的工具[7]。当前教育评估一般都过于注重结果和管理要求、促进功能和事实判断，忽视基础性保障、发展过程、知识增进和价值提升[8]。美国学者Cook和Gruder认为：任何评估结构如果要经得起鉴定，则必须通过元评估[9]。教育是一个注重价值提升、素质培养的综合过程，而并非类似于企业的效率产生，更多的是强调公平性和人全面素质的提升。因此，在进行教育评估过程中，要牢牢把握教育的本质特征，教育评估的理论要从以往从结果评估和管理评估，向素质提升、教育治理转变。
第二，评估主体层面。教育评估涉及到多方利益相关主体，既包括了评估的规划者、评估执行者，也包括被评估者、评估受益者、社会公众等其他主体。当前教育评估从以往评估主体的单一化逐渐转向多元化，包括学校、专业机构、学生、公众也成为评估的主体。但是在实际的评估过程中，政府权力过大的现象仍然比较突出，多方主体的权力不对称，政府与社会力量、公众之间还构不成平等的伙伴关系。与此同时，第三方评估机构准入、退出机制的欠缺，缺乏有效监督，共同诱致教育评估质量不高。相关学者对广东教育评估机构做的调研显示，超过62%的受访者认为大部分评估机构的评估效果很好，但是同时也存在主体单一，缺乏独立自主性、专业权威性较低、缺乏法律和相关制度保障、缺乏专业评估人员等方面的问题[10]。
第三，评估技术层面。在移动互联新媒体和大数据背景下，教育评估也呼唤评估技术和评估手段的更新。如美国近年来采用了结构方程模型、多层线性分析等更为复杂的教育统计方法，以增加教育评估的科学性和准确性[11]。总体而言，我国目前还未建立起评估人员从业许可和培训制度，评估机构人员系统专业训练缺乏，评估的专业性和科学性有待加强。与此同時，评估专家在各自领域专业性较强，但是在评估政策、评估方法层面缺乏足够的熟悉度，这也极易影响评估结果的有效性和公正性，评估中的不确定性时有发生[12]。如何科学遴选评估专家，如何确定专家组成员的结构和相应的资质条件，如何设计规范的评估标准和评估文件，目前上述问题都尚未得到有效解答。
第四，评估机制层面。教育评估机制是教育评估主体在评估过程中的相互作用机理，它由评估资源配置机制、过程监管机制、法律保障机制、结果反馈机制等共同组成。以结果反馈机制为例，欧美国家尤其注重教育评估结果的跟踪与反馈，在认证周期方面，美国认证周期有3年、5年或者10年之分;英国每6年开展院校审查;德国的评估周期为5—8年[13]。然而，由于评估理念的结果导向，许多教育评估流于形式，缺乏有效的过程监管和结果反馈，共同诱发了各类风险。如道德风险、寻租风险、评估项目质量不高等多种风险。
三、教育评估的推进逻辑
教育评估的演化逻辑是我们科学认识教育评估现状的基础，而澄清教育评估中存在的瓶颈障碍，则能够解决教育评估“往哪里去”的问题。而推进教育评估的未来发展，更需要明晰评估的推进逻辑。从教育评估的供给侧出发，法治保障、权力规制、合作治理、责任建构和机制再造应当成为推进教育评估发展的五个重要的实践逻辑。
第一，教育评估的法治保障。评估的法律问题是解决教育评估问题的关键。明确评估的法律地位，有助于厘清教育评估中各主体的利益关系和权利义务，是保证教育评估科学性和专业性的重要保障。西方国家在教育评估领域有一系列的法律保障机制。如美国国会在1952年通过的《公法82—250》，要求建立一个认证组织清单，在通过国家查核生效的前提下，从而推动设立外部教育质量保障体系。之后又相继出台了《保障受益者权益的联邦政策》和《美国联邦管理条例》等对教育认证机构的运行进行了明确的行政规制[14]。从教育评估的供给侧出发，一方面，要制定专门的教育评估管理办法，明确规范教育评估的主体、程序以及操作流程，同时出台具有操作性的评估细则;另一方面，明确教育行政部门、第三方评估机构、评估客体（学校等）的权利与义务，为评估提供合法性的支撑。
第二，教育评估的权力规制。教育行政部门在教育活动尤其是教育评估中扮演者重要角色。英国学者杰索普将政府的角色界定为“元治理”，即参与市场机制的再设计，参与组织形式和目标的宪法改革以及司法的再规制，为自组织创造条件，参与治理校准，继而为治理和监管制度提供基本原则[15]。一般来说，教育行政权力有横向配置和纵向配置之分，前者是教育部门与同级部门的权力划分，而纵向则是不同层级部门的教育权力。当前为了更好地推进教育评估，需要从横向和纵向两个维度明确界定教育评估的权力归属，明晰教育评估中各个主体的权力边界，积极向第三方评估机构和学校放权[16]。同时，政府要厘清教育评估各主体的权力边界。另外，要建立教育评估的权力清单和负面管理清单制度，通过多媒体手段，如政府网站、政务微博等，向全社会公开教育评估的基本职能、法律基础、评估主体、运作机制、过程监管等事项，并完善负面清单管理，明晰教育评估中哪些必须由社会力量承担，同时缩减负面管理的范围，通过采取教育评估的事前、事中和事后监管确保评估的科学性和有效性。
第三，教育评估的合作治理。在这样一个社会急剧变化与发展的时期，社会和经济的进步只有在社会能够成功地从以工业为基础的经济转变为知识型经济的情况下才可能实现，政府、生产力部门和教育部门之间的协作，对公共利益的影响是至关重要的。教育评估领域不单纯依附教育行政部门，也不可能完全依靠市场进行调整。政府失灵、市场失灵和志愿失灵为教育评估的合作治理提供了可能性，近些年一种基于多元主体参与的合作治理开始兴起，并成为教育评估的重要发展趋势。西方发达国家的经验表明，教育公共事务不仅仅是由政府承担，大量非营利组织、社会中介组织、家长和学校等都共同承担教育公共事业治理的责任，多元主体合作治理的趋势愈发明显[17]。从传统的政府管制到合作治理模式的嬗变，不仅体现在政府与学校的关系上，同时也体现于教育评估手段和模式的创新。有学者提出了“响应式建构主义评估”，突出评估的促进与发展功能，在关注评估中利益相关方的基础上，强调通过交流与沟通形塑共同的心理建构，使得评估结果使得各方满意[18]。因此，教育评估中的合作治理要求评估方和被评估方形成互信的伙伴关系，而并非传统教育管理中的管制关系或管家关系。为了更加有效地推进教育评估中合作治理关系的建构，一方面要积极推进教育行政部门转变，政府职能转变，积极向社会力量放权和赋权，推动政府向社会力量购买教育公共服务制度的建立和完善;另一方面，积极培育教育行业协会、教育中介组织等教育社会组织，提升社会力量承接教育公共服务的能力，形塑教育评估中健康有序的新型政社合作治理体系。
第四，教育评估的责任建构。教育评估涉及多方利益主体，既包括教育行政部门、学校，又包括第三方评估机构和公众。为了实现教育评估的绩效，有效发挥多方主体的能动性，有必要进一步明晰和确定教育评估中各方主体的责任。美国的教育评估体系中，明确了每个要素的相互商定的权利和责任。第三方评估机构只有在公布其认证、决策程序和认证标准的前提之下，才能通过一些措施主动接受公众和媒体监督。如邀请公众代表参与活动、设立热线电话、举办听证会、网站设立意见栏等。除此之外，第三方评估机构必须向公众公布其最终的认证报告[19]。综合起来，现阶段我国亟需进行教育评估的多元主体责任建构，教育评估的责任应当包括教育行政部门的责任、学校的责任、社会机构的责任、公众的责任。与此同时，实行的教育评估运行绩效和责任追究相结合，减少教育评估中由于利益倾轧和主体权力不均衡而导致的权力失范现象，推动各方主体共同履行教育评估职责。
第五，教育评估的机制再造。教育评估机制是教育评估主体间的内在关系及其相互作用机理。传统的教育评估的工具理性较强，过分关注效率导向和结果导向，由此导致教育评估的公共性和公平性有所忽略。价值理性的缺失，不利于提升教育评估的质量，阻碍教育治理体系和治理能力现代化的实现。在评估技术不断更新和评估价值取向日趋多元的现阶段，教育评估机制的再造尤为关键。一是要实施教育评估的过程控制，注重需求评估、前评估、评估反馈这些以往教育评估中所忽视的环节;二是推动教育评估的公开和公平机制，通过互联网等手段及时向被评估主体和公众开放教育评估信息，同时向被评估主体和社会公众等科学解释用以评价的评估指标、评估标准、评估程序等;三是要建立健全教育评估的风险防控机制。对于教育评估中可能出现的道德风险、寻租风险、技术风险进行有效的预警和识别，同时加强评估机构能力、评估人员素质建设，将教育评估的风险控制在合理的限度，从而实现教育评估的绩效。
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（责任编辑：刘宇）
