我国法治政府建设回顾与前瞻
李冬梅
摘要：法治政府建设是我国政府施政的基本目标之一。回顾我国系统推进法治政府建设的艰辛历程以及取得的巨大成就，可以看出我国法治政府建设的基本格局已经初步确立。完善行政立法的统一性和加强权利救济制度的法律实施效果应是下一步我国法治政府建设工作的重中之重。
关键词：依法治国;法治政府
中圖分类号：D922.1
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.005
法治政府建设是我国全面落实依法治国基本方略的重要内容，是我国政府施政的基本目标之一。自新中国成立以来，我国政府经历了从提出建设法制政府到确立建设法治政府的深刻变化过程。回顾我国推进法治政府建设的发展历程，可以看到取得的巨大成就，展现出诸多具有中国特色的经验和特点。
一、我国法治政府建设经历了曲折艰辛的发展过程
我国法治政府建设经历了曲折艰辛的发展过程，大体可以分为四个阶段。第一阶段是新中国成立到1978年改革开放前。1954年《中华人民共和国宪法》获得通过。1956年，中共八大要求加强对国家机关的监督和人民民主的法制建设，一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家法律，使人民的民主权利受到国家法律的充分保护。国务院制定颁发了一系列组织条例和工作规则，为行政机关运行的规范化和制度化提供了法律和制度依据，法治政府建设进入正轨。但是，随着1957年以后反右斗争扩大化影响，法律虚无主义盛行，在其后的20年间，我国的法治政府建设处于停滞状态。
第二阶段是1978年改革开放到1992年。这一时期，我国的法治政府建设勃然兴起。邓小平同志突出强调加强法制建设的重要性，指出社会主义民主是与专政、法治、集中的高度统一，确立宪法和法律的应有权威以维护和保障人民当家作主的权利。坚决遵循“有法必依，违法必究，执法必严，在法律面前人人平等”的原则。1982年修订了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规范了国家行政机关的性质、地位、组成、结构、职权以及设立、变更、撤销等程序。1982年新修订的《中华人民共和国宪法》，首次确立了行政立法的权限和审计机关的地位。1987年党的十三大提出，要加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，使行政管理走上法制化的道路。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，对于保护公民权利、公正有效地监督行政权力意义重大。1990年通过《行政监察条例》，以行政法规的形式对行政监察制度作了比较全面的规定。1990年颁布的《行政复议条例》，确立了行政复议制度。
第三阶段是1992年至2012年。1993年的政府工作报告提出，各级政府都要依法行政，严格依法办事，一切公职人员需带头学法懂法，做执法守法的模范。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次以党的纲领性文件推行依法行政。1997年党的十五大首次明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，随后这一方略被写入《中华人民共和国宪法》。2003年颁布的《行政许可法》首次确立信赖保护原则，充分展示了我国建设诚信政府和服务政府的决心。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和主要任务。2010年出台《国务院关于加强法治政府建设的意见》，全面规定了依法行政，提高政府公信力和执行力，防止以权压法、以权代法，是法治政府建设的支柱性文件。
第四阶段自2012年至今，是我国法治政府建设全面推进时期。党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中全会对全面深化改革进行了任务部署，确立了法治中国建设的总体目标与法治政府建设的地位与作用，提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设理论。2015年国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，安排和部署了法治政府建设的总体要求、主要任务、具体措施、组织保障和落实机制等实施纲要。十九大明确将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，部署了“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的重要战略任务，提出成立中央全面依法治国领导小组。2019年5月，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，目标是从2019年启动开始，每两年一次，树立一批新时代法治政府建设的新标杆，形成样板效应，开创法治政府建设新局面;深化依法治国实践，加快建设社会主义法治国家，推动到2035年实现法治国家、法治政府、法治社会基本建成的奋斗目标。
二、我国法治政府建设基本格局已初步形成
中国政府经过多年来不间断持续努力，切实推进了依法行政和法治政府建设。目前，各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力运行的法律制度基本形成，行政组织、行政行为、行政监督、行政救济等方面的法律制度都在初步建立的基础上趋向完善，政务信息公开查询、重要事项公示与通报、重大决策的听证等辅助性制度也开始建立并收到良效，在依法行政的观念普及、公民权益的及时救济等方面都充分彰显出我国法治政府建设所带来的巨大进步。可以说，依法行政的基本格局已经初步形成。
第一，经过不断探索，具有中国特色的社会主义法治政府理论体系初步形成。“法治政府”的内涵和外延逐渐丰富。从内涵上讲，法治政府就是按照法治原则运作的政府，政府的一切权力来源、运作和行为都要受到法律的规制，其基本价值取向是以人为本、公平正义、平等民主，我国要建设的法治政府是有限、服务、诚信、透明和责任政府。
第二，立法工作成就巨大。经过多年发展，基本建立起了体系完备、层次分明、内容详实的行政组织法律体系。2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，立法程序日趋完善，立法工作不断创新，科学性和民主性不断增强。
第三，法律尤其宪法的权威得到进一步加强。自1982年宪法颁布后，我国正式步入现代法治建设轨道。宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，规范着所有法律法规的制定与实施，是依法治国方略和法治国家建设得以推进和实施的根本保障。“82宪法”规定了今后数十年我国社会主义法制建设与治国理政的根本方向，但长期以来，政府工作报告没有明确强调宪法的作用。自2014年开始，到2015 年、2016年和2018年的政府工作报告中都明确强调宪法是政府活动的根本准则，各级政府及其工作人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，提出了“依宪施政”的理念。对法律尤其宪法权威的强调，从根本上保障了国家和社会生活的制度化、法治化、程序化和规范化。
第四，行政权力监督体制得到进一步完善。行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，是国家权力的重要组成部分。强化对行政权力的制约和监督，保障其依法正确行使，防止行政权力运行中的腐败，预防和纠正有法不依、执法不严、违法不究，杜绝以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，在全社会树立法治权威是我国法治政府建设的必然要求。党的十八大报告中对健全权力制约和监督体系进行了重点阐述。在制度建设上，提出了用制度管權管事管人、保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权;在权力制约上，提出了决策权和监督权相互制约又相互协调的目标。此外，还提出了“把权力关进制度的笼子里”的重要表述。党的十八届中央纪委七次全会上公布了党中央设立国家监察委员会的决定。十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案、国家监察法及国务院机构改革方案，正式设立国家监察委，由此，我国行政监督体制在新一轮改革过程中得到进一步完善。
第五，行政执法体制改革不断深入，行政执法体制逐步理顺。城市管理领域多头执法、重复执法扰民的问题得到解决，行政执法效率和水平明显提高，行政执法方式不断创新，越来越多地融入以人为本、执法为民的理念，充分尊重行政相对人的人权。充分认识行政程序的重要性，行政程序理念转化为行政活动的基本要求。不断推进政府职能转变和行政管理方式创新;政府的社会管理和服务民生职能不断加强;行政管理方式更加规范、便民，行政管理手段更加多样化，行政行为更加公开透明。
三、我国法治政府建设亟待加强的薄弱环节
在行政立法的统一性上仍面临挑战
法治的最主要标志是实现社会公平正义，行政立法的首要目标必须使立法符合人民的利益和期望。我国行政立法权的运行存在一定程度的混乱，主要表现为滥用立法权、法出多门、文件打架等情况。提高行政立法的科学质量，保障行政立法统一性，是下一步我国法治政府建设工作的重中之重。
我国2000年通过2015年修订的《立法法》是规范国家立法活动的基本法，对于行政立法、建设法治政府具有特别重要的意义。《立法法》规定了“完善有中国特色社会主义法律体系”这一立法目的，明确了我国立法权的根本归属，即立法权集中在最高国家权力机关，全国只有一个立法体系。中央政府及地方政府、地方国家权力机关等虽然也享有一定的“立法”权，但从权力来讲，属最高国家权力机关的授权（广义），排除部门和地方利益对立法的干扰和不利影响。在规范地方政府、部门规章性“红头文件”和两院在拟定司法解释等方面作出了更加明确的规定。对于长期存在的“一揽子立法”和“无限期授权”现象进行了纠正，严格控制和规范我国授权立法。应该说，《立法法》为促进依法行政、保证行政立法的统一性提供了法律依据。但是，在地方立法权方面，《立法法》仍赋予全国大概 280 多个城市以地方立法权，如何在授予地方立法权的前提下又保障立法的统一性和立法质量，将是下一步我国法治政府建设工作的重中之重。
行政救济制度的法律实施效果有待加强
权利救济是以往我国行政体制中存在问题较多的地方，也是改革开放以来我国法治政府建设成效最显著的地方。目前，关于行政争议的权利救济制度基本已经建立。我国先后颁布了《行政复议法》《行政诉讼法》和与其相关的证据规则、司法解释等一些列法律法规。在国家赔偿方面，我国颁布了《国家赔偿法》，制定了相关司法解释。但是，法律实施的效果仍差强人意，表现为行政复议、行政诉讼等权利救济制度的实施效果公信力较低，司法判决的权威性得不到普遍承认，行政复议成为解决行政争议主渠道的目标没有落地，信访制度碎片化严重，行政诉讼制度的独特优势作用尚未充分显现。行政法治要求行政活动以法律为准绳。从实践的角度，重点在于对行政行为作出合法性的判断。法院与其他国家机构相比具有天然优势，即相对超脱的地位、比较完善的程序、拥有受过最好法律训练的从业人员等优势，但司法实践中法院的这一突出优势并没有发挥出来。近期召开的党的十九届四中全会明确提出加强对法律实施的监督，排除对执法司法活动的干预，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。可以预见，未来一段时间加强法律实施的效果将成为新时期法治政府建设的重点。
