互联网医疗服务法律监管研究
钟三宇 范亲敏
摘要：隨着互联网技术的进步以及医疗改革的深入，互联网医疗服务成为新生业态。然而，我国互联网医疗服务法律监管体系还不够完善，缺乏统一规范的监管体系，多头监管、个人隐私隐患大、纠纷处理解决机制不健全等现实困境尚未解决，不利于互联网医疗服务行业的发展和人民群众身心健康。为解决上述问题，通过梳理发达国家的成功经验，如美国的移动医疗应用程序监管和个人隐私保护、欧盟的互联医疗数据管理、英国的行业协会监管等，结合我国现有国情，建议从完善立法体系、建设隐私保护机制、构建行业监管、明晰医疗服务主体责任等方面健全互联网医疗法律监管制度，以期推动互联网医疗服务行业发展，保障医患双方的合法权益。
关键词：互联网医疗服务；法律监管；完善体系
中图分类号：D924；D922.16 文献标识码：A 文章编号：1673-8268（2018）02-0039-09
随着互联网技术不断更新发展以及人们医疗卫生需求的日益增长，特别是在2016年国务院发布《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》指出要积极应用互联网、物联网、云计算等信息化技术来转变卫生服务模式以来，互联网医疗服务获得了前所未有的发展。然而，囿于互联网医疗服务是一项新生事物，具有在线诊断和非面对面治疗方式的特殊性质，与传统的面对面诊治方式差异很大，因此，在运用传统的医疗服务监管时，就存在针对性不强、局限性和滞后性较明显的问题。因此，应当对互联网医疗服务监管制度进行更新完善。在2017年两会上，九三学社起草的《关于规范互联网医疗的建议》提案中也明确提出了对互联网医疗企业及平台，在从事互联网医疗领域时的准入机制、业务范围、运行标准和医疗责任界定予以细致严格的规范，形成完备的监管机制的建议。
一、我国互联网医疗服务法律监管之现状
（一）互联网医疗服务及其发展现状
互联网医疗服务，是指借助互联网技术平台，通过医患间线上互动、医疗信息公开共享等方式，实现普及个人健康常识、提供在线健康咨询、指导药品购买、进行远程诊疗等多种形式的个性化服务，是传统医疗卫生服务与现代互联网技术的结合，有效地突破了现有医疗就医的时空障碍、医疗信息不对称等弊端。医疗资源分布不均匀、配置不合理是当前我国医疗服务面临的现状，基层医院门庭冷落、资源闲置，城市三甲医院门庭若市，超负荷运营。优质医疗服务的可得性深受诟病，看病难、看病贵成为国人的普遍困扰。人民群众日益增长的高品质健康生活需求与现有的不平衡、不充分医疗卫生资源供给之间形成了日渐加深的矛盾。在供给侧结构性改革不断深入和知识社会创新2.0互联网模式下，互联网医疗成为了优化医疗资源配置、化解当前医疗卫生领域矛盾、实现以患者为核心就医模式的探索之道。20世纪90年代，伴随着互联网在我国的兴起，互联网医疗也逐步发展，从早期的医疗健康知识普及、扩展到个性化健康管理、线上远程诊疗、电子疾病档案存储等。
基于人民群众医疗服务的刚性需求不断扩大和移动互联网技术的普及应用，互联网医疗获得了飞速的发展。据易观智库《2016-2021年中国互联网医疗产业市场运行暨产业发展趋势研究报告》统计，2011年至2014年，在政策、技术、需求的推动下，中国互联网医疗总体市场以31.1%的复合增长率稳步发展，至2015年，互联网医疗总体潜在市场规模达77.33亿元，预计2020年，互联网医疗行业潜在市场规模为1905.39亿元。
（二）我国互联网医疗服务法律监管现状
1.互联网药品监管
随着互联网经济热潮涌动，众多医药生产者和销售者通过互联网平台拓宽了销售渠道。互联网线上药品销售可以减少排队时间，提供送货上门，加上相对的药品价格降低，给民众生活带来巨大便利。2005年的《互联网药品交易服务审批暂行规定》，在对从事互联网药品交易医药企业提出资质要求的前提下允许线上售药；2014年的《互联网食品药品经营监督管理办法（征求意见稿）》，提出放开处方药在互联网上销售服务方式的立法建议；2016年的《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》，提出要积极发挥“互联网+药品流通”的优势和作用，推动我国互联网领域的药品销售发展。
然而，我国现有互联网药品监管与实体药店监管大致相同，都依据《处方药与非处方药管理条例》所规定的国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度以及国家对麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品实行特殊药品管理。
但互联网药品销售具有特殊性，根据《药品管理法》的有关规定，在互联网上销售药品的，应同时满足两个条件：其一，应获得药监部门审批的《互联网药品交易服务资格证书》；其二，必须是药品连锁零售企业，且应在网站突出位置标明药店资格证书和号码。同时，只能销售非处方药，如果以任何形式销售处方药都是违规的。麻醉药品如吗啡、杜冷丁等，精神药品如安定类助眠镇静药等都属于处方药，在网上药店中是禁止销售的，就算在实体药店购买也必须出示医生处方才能购买。
现实中，目前网上药店的商家繁多、参差不齐，很多不法药商在利益的驱使下，违背相关规定通过互联网非法售药，致使患者、消费者权利受损。因此，完善互联网药品的监管制度刻不容缓。
2.互联网医疗广告监管
目前，涉及医疗广告监管主要有工商、卫生、中医药管理部门及司法部门，按照法律规定承担着不同的监管职责。工商行政管理部门负责医疗广告的监督管理，卫生行政部门、中医药管理部门负责医疗广告的实质审查，并对医疗机构进行监督管理，如果违反互联网医疗广告的行为达到了虚假广告罪认定标准，将由公安、司法机关进行追诉。
《互联网医疗保健信息服务管理办法》是目前我国互联网医疗领域监管最直接的法律依据，对规范、整顿、重组我国互联网广告市场提供了政策与法律支持。2016年的《互联网广告管理暂行办法》是对我国《广告法》的完善，针对互联网领域的特殊性，给予了具体管制。然而，就互联网医疗广告发布而言，依据《广告法》第四十六条、第四十八条的规定，互联网医疗广告的监管包括两个环节：一是发布前由卫生主管部门进行实质性合法审查；二是发布后由工商行政部门进行形式性合法审查。
關于互联网医疗广告监管，尽管先后不断出台了相应的法律法规和各种办法、通知，但法律、法规较为分散，不能形成有效统一的监管，并且由于监管部门职能重叠，造成实践中缺乏有效的执行力。
3.互联网医疗主体监管
（1）互联网医生监管
根据《执业医师法》第十三条、第十四条、第十五条，以及医师诊疗指南中关于诊疗规范的规定和《侵权责任法》中有关医疗损害后果承担等条文，对互联网医生的监管主要包括三个方面：一是为医师资格考核合格者，予以进行医生从业资格注册，在法律上承认其有行医资格；二是通过对互联网医生所进行的互联网诊疗行为进行监督，看医生的诊疗过程是否符合诊疗规范；三是通过侵权责任的认定和承担对医生诊疗后发生的医疗损害进行监管。
（2）医疗机构监管
依照我国医疗机构的管理规定，由国务院卫生行政部门对全国医疗机构进行统一监管，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。卫生行政部门通过《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》等法律法规，实现对医疗机构的监管，主要包括事前对医疗机构设置的审核和批准，事中对医疗机构在执业过程中的药品、医疗器械和医务人员执业规范等的监督与管理，以及事后依照侵权责任认定规则来处理医疗纠纷。
线上医疗机构监管，其具体的监管规定与线下的医疗机构监管大致相同，但最主要的还是对从事互联网医疗服务的医疗机构做好事前的资格许可证审查，以及医疗机构执业过程督查。
（3）互联网企业的监管
根据《互联网医疗保健信息服务管理办法》，企业如要从事互联网医疗保健信息服务，必须经过两次审核，首先要经所在地人民政府卫生行政部门、中医药管理部门审核同意，获得准许之后，再向通信管理部门申请经营许可或者履行备案手续。从事互联网医疗服务的企业，虽然无需像医疗机构一样获得行医资格的特别许可，但其作为连接医患之间的医疗信息提供者，应当就患者进行互联网诊疗服务时，保证其所推荐的互联网医生是有从业资格的医生，以及对于诊疗过程中医疗信息数据的保存与管理。
因而，从事互联网医疗服务业务的企业，只有在完成上述各项审批，获取相关服务资格和经营许可证后，才能从事互联网医疗相关服务。
4.互联网医疗保险监管
互联网医疗保险监管统一纳入保监会的监管体系，通过保监会起草制定相应的规章制度，规定保险机构的准入条件，维护互联网医疗保险秩序。互联网医疗保险是保险领域在线上医疗的业务拓展，其必须满足线下保险所要求的条件。
关于互联网医疗保险，2015年7月，保监会发布了《互联网保险业务监管暂行办法》，确定了互联网保险经营的原则、经营条件、信息披露、经营规则、监督管理。互联网保险机构的监管主要涉及互联网保险经营者的市场准入与退出问题。在市场准入方面，互联网保险机构在入市标准界定上，对于经营范围、公司资本等都有严格且明确的要求。在市场退出方面，由于保险机构的业务范围与千百万投保人有着紧密的关系，如果其破产倒闭，将会损害社会上很大部分人的利益，不利于保险市场的安定，也会引发社会危机。为了避免社会危机的发生，法律要求保险公司在退出市场时，必须符合规定的程序要求，尤其是保险机构清算和解散环节，必须由监管部门依照法律严格进行监管。
二、我国互联网医疗服务监管之有益经验及问题
（一）现行互联网医疗服务监管的有益经验
1.政府监管主导，细致化分工合作
目前，我国互联网医疗领域，主要是以卫生行政部门为主导，其他相关部门配合进行的医疗监管模式。互联网医疗市场涉及范围大、医疗专业性强，在监管上需要细致的规定才能有效避免监管不到位。我国互联网医疗领域的监管是由多部门进行细化分工合作，例如，药品准入和审查由国家食品药品监管局进行，工商部门监管医疗广告质量，保险监管部门对市场准入和行业规范等进行监督。这种部门分管式监督符合我国人口基数大、地域面积广的现实国情。同时，这种监管模式能够避免因为单一医疗领域的风险，造成整个互联网医疗市场的动荡，且各监管机构能够集中部门职权，进行全面监管，避免监管空白。
2.实行政策先行，带动法律监管
在我国，互联网医疗服务行业是政策导向性产业，若无完整详细的颠覆性政策来规范全行业，那么各医疗机构很难放弃传统模式。在我国互联网医疗发展过程中，国家政策的支持使得相应监管措施逐步完善，在一个新的发展领域，我国通常是先由国家相关部门在政策上予以引导，在特定地区开启试点工作，继而进行研究探讨立法可行性。这种政策先行引导的监管模式是由于我国医疗卫生资源分布不均、人口基数大而形成的特有模式。这种模式对于互联网医疗监管来说，也有其特有的优势。近年来，我国不断深化医药卫生体制改革，通过国家政策的引导，使得互联网医疗市场的发展越来越快，同时也促进了我国传统医疗机构的变革，互联网信息技术被广泛应用于医药卫生领域。
随着国家政策对分级诊疗模式的有力推进，我国对于医师的规定也越来越完善。2017年4月1日，卫生和计划生育委员会颁布的《医师执业注册管理办法》正式实施，按照这个新规定，医师在其他医疗机构进行多点执业便有了法律保障。这不仅有利于缓解我国医疗资源不均的现状，也有利于促进医生在医疗机构之间流动，实现医疗技术交流和患者便捷就诊。
（二）我国互联网医疗服务领域监管存在的问题
1.互联网医疗立法滞后，难以适应发展需要
作为新兴行业，互联网医疗在高速发展的同时，还面临着国家法律监管滞后的问题。例如，《药品管理法》制定于20世纪80年代，当时我国互联网并未普及，这一药品监管领域的基本法律对药品的生产、销售等进行了规定，但相关规定并未考虑互联网药品销售的特殊性，难以对互联网药品销售予以规范。在医疗广告监管上，除《互联网医疗保健信息服务管理办法》的部分规定外，仅有一些零碎的法条出现在其他法律文件中，但是这些法律和规章没有对网络医疗广告监管做出明确、具体的指引。对于互联网医疗主体的监管，现有的法律法规主要针对的是传统医疗服务机构，而对于新兴发展的互联网医疗机构在法律监管上具有滞后性。互联网医生的监管制度主要受限于医生的不可移动性和线上诊疗规范未建立的客观现状。互联网医疗保险的有序监管，是互联网医疗服务发展的重要保障措施，医生和医疗机构在互联网上进行诊疗、患者选择互联网诊疗都应在医疗保险的保障范围内予以明确。同时因为保险行业本身涉及的领域宽泛，它除了受常规法律的约束外，还应受到保险行业监管的相关规范的约束。因保险合同不能由他人代签，故此，就互联网医疗保险合同网上签订是否有效这一点，不同的法律规定就有不同的结论。连互联网保险电子保单的有效性都存在一定的模糊性，就更不用说涉及保险法律法规与其他法律法规的衔接与配套问题和法律适用优位问题。
综上所述，我国互联网医疗服务法律规范在面对新医疗格局上缺乏前瞻性。互联网医疗服务的不断成长，对我国相关立法提出了巨大的挑战。面对这一新生事物，我国立法缺少前瞻性，互联网医疗主体、药品管理、医疗广告、医疗保险等，尚未作出预先规定，在立法方面滞后性明显突出。
2.监管机构职能交叉，监管力量薄弱
我国现有关于互联网医疗的法律法规、行政法规和地方政府规章较多，其制定部门主要是国务院和各级地方政府。在垂直领导的行政体制下，政府部分职能交叉普遍，行政法规的制定存在重复立法，虽然经过几次机构改革有所好转，但问题仍显突出。互联网医疗服务涉及的监管领域较多，卫生和计划生育委员会、工商行政部门、药品监管机构等多个职能部门都对互联网医疗服务进行审核和质量监管。以互联网医疗广告为例，互联网医疗信息量大且内容形态各异，难以进行统一管理，监管工作效率低下。国家网信办、工信部、新闻出版广电总局、公安部等多个部门都对互联网治理和监管承担部分职责，而具体到某一个领域的互联网广告治理时，各部门的监管职责交叉，使得监管力度不够。部门职权重叠交叉，职责不清，信息不通畅，协调沟通不够，导致政府部门监管效率低下，资源浪费，执法成本加大。
3.互联网医疗服务中个人隐私安全隐患大
互联网医疗服务是通过互联网平台开展的诊疗活动，必须要接受互联网医疗隐私保密的挑战。患者在互联网平台注册很容易碰到个人数据被泄露或被盗窃的问题，具有极大的安全隐患。个人隐私安全问题主要包括：第一，很多互联网企业没有进行网络数据使用说明和指导，对于一些消费者的个人数据，互联网企业利用它们进行非法售卖，或者用来做数据分析，消费者无从得知他们的信息是否安全；第二，互联网平台本身固有的技术漏洞，虽然现在互联网安全技术水平不断强化，但仍然会受到系统本身的局限性以及外来黑客技术的冲击，使得互联网医疗数据被泄露、篡改；第三，互联网医疗消费者本身对于个人隐私安全的保护力度不够，很多人在进行网络注册时自我保护意识不强，造成个人隐私外泄。我国目前关于个人隐私保护的法律法规主要是针对线下的医疗信息泄露问题，而对于互联网医疗服务时患者的隐私泄露保护基本处于空白状态，需要进一步完善。
4.互联网医疗服务纠纷处理机制不完善
目前，在互联网医疗服务纠纷处理中，患者因互联网诊疗受到损害而寻求法律救济时，囿于责任追究制度的限制而无法维权的现象此起彼伏。究其缘由，是因为在互联网医疗服务过程中，医生、医疗机构、互联网企业各自的责任范围、行为规范、责任的大小缺乏法律明文规定。患者在互联网上因医生或医疗机构的不合规行为受到损害时，无法依据明确的法律规定进行求偿。不完善的事后纠纷解决机制使得医生和患者之间矛盾加剧，也使得患者对互联网医疗服务的信任感降低。
从诊疗层面看，在互联网就诊过程中，因网上就诊的特殊性，对医生是否尽到合理诊疗义务存在不同看法。在责任事故发生后，各个医疗参与者容易发生责任推诿，患者没有办法找到明确的责任承担者，诉讼时无法指定适格被告。因此，促进互联网医疗服务法律监管制度的完善很重要的部分是完善互联网医疗纠纷的处理机制，让互联网医疗服务参与者能够明确自己的责任和违法追责机制，减少互联网医疗纠纷，保障患者权利。
三、国外互联网医疗服务法律监管之考察与借鉴
随着互联网技术的发展，医疗行业与网络技术相互碰撞，互联网医疗服务逐渐被接受和认可，但其发展频受制约。笔者通过研究互联网医疗法律法规较为发达的国家和地区之经验，在立足于我国医疗国情的基础上，对我国互联网医疗服务法律监管提出有益建议。
（一）国外互联网医疗发展与监管之经验考察
1.美国互联网医疗的发展与监管
（1）在移动医疗应用程序监管方面，2012年美国《安全和创新法案》生效后，便从法律层面正式确立了美国食品药品管理局（FDA）对移动医疗应用程序的监管职责。2011年，FDA出台了《移动医疗应用程序指南草案》，经过讨论和对社会意见进行总结，2013年，FDA正式发布了移动医疗应用程序最终指南《Mobile Medical Applications-Guidance for Industry and Food and Drug Adminis-tration staff》，该指南对移动医疗应用程序监管作出了细致规定，对美国互联医疗监管制度的建设具有重要意义。
（2）在隐私保护层面，1996年的《健康保险可携带与责任法案》（HIPAA）对互联网医疗隐私保护制度建设有借鉴意义，主要是对从事互联网医疗服务的相关机构都进行了强制监管。医疗机构、企业要想从事互联网医疗服务，都必须重视个人隐私保护方面的建设，行为规范都必须遵循HIPAA法案。该法案还明确了一系列互联网个人安全隐私的相关规定，个人健康信息隐私保护对医疗知情同意、患者查看诊疗记录等都进行了规制，患者在互联网医疗中能够及时维护自己的权益。
（3）在医疗保险制度层面，美国出台了《2000医疗保险和医疗救助效益提升和保护法案》，对互联网医疗的补偿和适用作出了详细规定，为互联网医疗保险发展提供了制度上的保障，同时加快了互联网医疗发展进程。在医疗保障上，美国2010年頒布的《2010患者保障和可承受的医费法案》中明确规定，医疗补助应显著提高，使得互联网医疗的服务效率提高，互联网诊疗活动更为便捷、高效。
（4）在付费方式层面，2010年奥巴马签署了《平价医疗法案》后，改变了美国医疗保险的形式，将过去的以医疗服务项目付费的方式转变为以所提供医疗的医疗价值来进行付费，其目的在于提高美国的医保覆盖率，控制居民的医疗费用，减轻医疗负担。在医疗保险改革后，美国互联网医疗的发展水平和民众的接受程度大大提高，许多州引入了与远程医疗有关的立法，促进了美国互联网医疗的进步与发展。
（5）在互联网药品监管方面，美国的《美国联邦管制药品法案》也规定通过网络销售管制药物要以有效处方为凭据。在法律责任承担方面，美国对违反药品管理规定的惩罚极其严厉，如在互联网上销售假药将受到20年监禁惩罚。美国的州法律对互联网药品的监管，甚至比联邦法律更为严格，药店如果非法经营，不仅赔偿金额极高，而且也会受到刑事处罚。
2.欧盟互联网医疗的发展与监管
欧盟各成员国在互联网医疗发展的迅猛态势下，为更好地规范互联网医疗市场，在充分听取成员国意见，以及对公民发布互联网医疗的公共咨询案经过长时间的研究和论证后，形成互联网医疗发展“绿皮书”，对移动医疗应用设备在市场流通中给予严格监管。同时“绿皮书”也提出数据保护问题，认为欧盟当前的首要问题是解决互联网数据保护力度不够的问题。绿皮书还认为，目前在进行互联网数据保护中，欧盟数据保护的法律法规作用仍不显著，仍需在互联网医疗数据监管上完善法律制度，保障数据安全。
在互联网医疗产品认证方面，医疗产品需事前进行CE认证，获得标识后才能够在欧盟医疗市场上流通，互联网医疗产品也在其认证监管范围内。2011年，《关于限制在电子电器设备中使用某些有害成分的指令》也对互联网医疗设备进行了严格监管，它是欧盟制定的强制性认证规定，与互联网医疗相关的产品设备都要通过认证，检测合格后方可在欧洲市场上流通。
在互联网医疗个人隐私保护方面，2016年的《一般数据保护条例》对此有大量具体的监管，法律加大力度打击隐私侵权行为，对互联网医疗中个人数据保护达到前所未有的高度。这个条例的通过对于保护互联网医疗中个人隐私起到了重要作用，也促进了互联网医疗法律监管体系的进一步完善。
在互联网药品监管方面，英国政府极大地发挥了行业协会的作用，由英国皇家药学会分担政府职责，负责对网上药店注册及药剂师服务的监督。相比之下，英国药品和健康产品管理局的职责，是监督网上药店的药品销售和进货，并对违法网站进行查处和打击。
德国为从根本上遏制假药在互联网进行销售、流通，在国家医保中规定了医保报销药物和药店类型，以及严格监管药物的生产和流通。并且，对于网上非法售药等行为，国家通过药店巡查制度将非法网上药店列入“黑名单”，多次出现在“黑名单”中的网上药店将受到法律的严厉惩罚。
3.澳大利亚互联网医疗的发展与监管
在医疗广告监管方面，市场流通的医疗产品广告由澳大利亚医疗产品监督管理局进行监督管理，再辅之以互联网医疗广告相关行业协会进行行业自我规范的监督。面对消费者的广告大多是与医疗器械和非处方药宣传相关的医疗广告，处方药广告是不得向消费者进行广告宣传的。在澳大利亚，医疗产品广告必须符合广告法、竞争与消费者法和其他相关法律的要求，直接面向消费者的广告还必须满足医疗产品广告法中关于广播或出版优先批准的条件。这就从制度上遏制了不合法的医疗广告通过互联网面向消费者，促进了国家互联网医疗的发展。
在药品监管方面，治疗物品管理局负责对互联网药品的流通和质量监管，其对于药品目录内的药品是否能够通过互联网交易有着严格的管理规定，对于违反药品管理法规进行互联网交易的商家给予严厉的惩罚和限制其再从事药品销售，设立严格的药品监管制度。
（二）国外互联网医疗服务监管相关经验对我国的启示
通过梳理美国、欧盟、澳大利亚等发达国家互联网医疗服务的监管现状，可更进一步发掘我国互联网医疗服务监管问题，再通过研究分析，可以总结出明显的发展规律。在互联网医疗发展中，不论是美国、欧盟还是澳大利亚，都在互联网药品监管、互联网医疗广告监管上设立了严格的审查制度和严厉的违法追究制度，使得互联网医疗服务的发展秩序得以保持稳定，同时也减少医患之间的矛盾。因此，针对我国医疗发展现况和社会主义国家性质的基本国情，我国互联网医疗的法律监管可以借鉴上述美国、欧盟等发达国家的医疗监管制度，如美国的FDA作为美国互联网医疗监管的主体，下设专业监管部门对互联网医疗各个环节进行细致的监督管理，其对医疗个人隐私泄露、违法药品网上销售给予法律制裁等都值得我们借鉴。医疗行业是关乎生命健康和人类发展的生命科学行业，必须给予高度关注和完善的法律监督管理，利用国家强制力给予互联网医疗行业保驾护航，促进我国医药卫生事业的发展。
四、我国互联网医疗服务法律监管之完善建议
（一）完善互联网医疗服务监管法律体系
目前，我国尚未制定专门的法律来规制互联网医疗服务市场运作，监管规定散见于其他法律法规中。但互联网医疗领域不同于线下传统医疗服务，其受到互联网服务的即时性影响，如果对相关主体权利义务界定不明，会引发监管不充分等系列问题。简言之，完善互联网医疗相关立法，做到有法可依是当前的主要工作。
1.加强互联网药品监管立法
首先，应加强网络售药立法，制定网络售药高位阶法律，解决现行规定的内容缺失和条文冲突。笔者认为，可以通过修改现行药品管理规定，有针对性地增加互联网药品销售的相关条文，为互联网药品销售提供标准性规定，或者借鉴美国的《标准州药房法》中对药品监管的措施，制定符合我国国情的《药房法》，对社会药房和医院药房的建设、售药行为予以具体规定。其次，提高网上售药企业准入门槛，对售药企业进行积极引导和有效监管，加大对违法销售的打击力度，形成震慑。最后，定期开展互联网售药企业现场检查，对互聯网药品销售量和药品种类，以及消费者对药品的反馈、评价等进行调查，并对违法行为进行惩处。
2.构建互联网医疗广告规范与管理机制
在互联网广告监管上，对医疗广告进行统一监管，防止各个部门在监管中因职权重叠而浪费监管资源，避免执法力量削弱。随着互联网技术的发展，原有广告监管规定适应性不强，应当进行适时修改，及时补充互联网广告监管内容，建立事前提醒告诫、事中内容审查、事后违法查处的监管流程，形成各监管部门联动执法的良好局面。应从立法上增加对违法医疗广告发布的处罚金额，增加违法成本，减少不合规互联网医疗广告发布数量，同时，还应增加违法主体的信誉成本，对违法者行为在网络平台上进行通报批评和不良公示，建立黑名单制度，给予互联网医疗广告者警示，规范互联网医疗广告市场。推动互联网医疗广告监测技术发展，提高监管审查效率。结合互联网+政府监管思路，利用大数据、云计算技术，实现网络技术治理，共享监管信息。
3.形成系统性的互联网主体规范体系
（1）制定互联网医生诊疗规范
一个医生的诊疗是否恰当是以医生在为患者的医治过程中是否尽到了合理、规范的诊疗义务为判断标准，因此，诊疗义务是我们对医生进行法律监管的关键环节。互联网医疗环境下，仅仅依靠一般诊疗规范，是无法对互联网医疗进行全面监管的，国家有必要制定针对性的互联网诊疗规范。这种规范可以给互联网医生明确的诊疗指示，让医生在进行网上医疗服务时明确自身诊疗义务以及注意规定。简单来说，就是让医生明晰在互联网诊疗时“应该做什么，不能做什么，要注意什么”。同时，这种诊疗规范也给患者提供了医疗保障，患者可以通过诊疗过程判断医生是否尽到相应的互联网诊疗义务，如果出现医疗事故时可以此为依据，维护自身权益。
（2）严格互联网医生、医疗机构以及互联网企业的市场准入资格
虽然我国目前的医药资源、医学人才以及从事医疗行业的企业在数量上很多，但是医疗行业是与生命安全息息相关的行业，是需要精益求精的行业，因此，我们必须在准入门槛上予以高标准，才能保证医疗服务高质量。
从事互联网医疗服务的互联网医生应该是经验丰富和诊疗水平高的医护人员。与线下医患面对面就诊不同，互联网医生在线上诊疗时无法从病人的口述中完全了解病情，所以这种诊疗方式对医生的要求更高。因而，只有在线下有高超医术和丰富经验的医生才能面对互联网医疗过程中的复杂病例。笔者认为，为了保证线上诊疗质量，必須对互联网医生在准入上设立最低标准，除了必须满足《执业医师法》对一般医生的从业资格要求外，其在临床实践中的执业年限应不少于5年、资历不低于主治医师等。这样才能保证线上诊疗服务质量，引导患者上网接受诊治，缓解线下就医难的状况。
在医疗机构方面也应当明确准入资格限制。鉴于医疗本身的特殊性和疾病的复杂性，不是每一个医疗机构都适合开展互联网医疗服务，也不是每一家医院都能就某个疾病为患者进行互联网诊疗。比如说，基层医院对一些复杂疾病或者高于基层医院诊疗水平的疾病就无法进行互联网诊疗，癌症等重症疾病一般来说也不适合互联网诊疗。因此，我们要设立互联网医疗机构准入制度，按照现行医院的等级划分，就该类型医院的诊疗范围进行规定，让不同级别的医院在自己的医疗能力、医疗水平内发展互联网医疗。
互联网企业作为线上医疗服务的参与主体，虽不与患者发生直接诊疗关系，但是自患者通过互联网企业提供的平台和平台上的互联网医生对接进行诊疗时，就产生了法律义务。因此，为保证互联网企业能够妥善履行好自己的义务，就必须为互联网企业进驻互联网医疗服务市场设置准入规定，如互联网企业必须与线下公立医院开展医疗服务合作，必须有较强的互联网平台技术等基本条件。
（二）加强互联网医疗健康信息安全和隐私保护机制建设
在互联网医疗服务个人健康信息保护方面，应加快隐私保护机制建设，对互联网医生、患者、医疗机构等进行网络信息的安全审查和身份认证，确保互联网信息监管的安全。“在面对商业机构与政府对个人信息的屡屡侵犯时，人们期待保护个人信息的法律，能为个人提供稳定、透明、可预测的期待。”在互联网医疗中，由互联网企业和平台建立健康档案等基础数据库，规范患者网络就医的健康信息服务管理。
关于隐私权归责的相关规定，应结合侵权责任追责法条，根据互联网医疗的特殊性，综合线上诊疗中的隐私侵权行为与线下隐私侵权行为的不同，通过增设具体的互联网医疗信息保护相关法规，或者发布司法解释对现有条款进行充分解释，明令禁止医疗个人隐私的非法输出，加大侵害患者网络就医隐私权的责任处罚，对互联网医疗服务中的隐私权予以特殊保护。
互联网医疗服务不同于线下诊疗，病人的医疗数据从进行个人账户注册开始到诊疗结束，互联网上都有电子记录，事实上，在互联网上患者的个人信息是被互联网平台数据记录存储的，以供医患进行查询。因而，互联网医护人员和平台管理者应加强隐私保护意识，提高隐私保护手段。互联网企业不得擅自对患者的个人信息加以利用，不可以利用他人隐私进行医疗宣传。
（三）完善互联网医疗行业监管机制
完善互联网医疗服务法律监管，是一庞杂的工程，如果事无巨细都由上位法规定，则不符合立法体制。所以，在细化法律监管条文的同时，应当积极发挥行业协会等社会主体的作用。行业协会相对于立法机关，更具权威性和专业性，能准确发现监管漏洞并采取解决措施。而作为一种新型诊疗方式，互联网医生不能临床观察病情，只能根据患者在线上的自我疾病描述进行诊断和治疗，因此，对于疾病类型、诊疗措施等医疗问题，应当有具体规范。但是疾病的数量、种类极其繁多，仅仅依靠国家卫生监督部门完成是无法想象的。因此，应该将互联网医疗的具体诊疗规范交由专业性强的行业协会制定。
比如，在互联网药品监管方面，我国网络售药监管应进一步明确监管职责，严格行政监管，同时发展行业监管力量。行业监管在具体监管方面更为细化，更有灵活性。行业监管对于互联网领域各部门监管不明确的问题，能够在专业领域内进行分析，解决互联网管辖权冲突的问题。政府可以委托药学会等行业协会对网络售药实施监管，待条件成熟时，通过立法对协会的监管权予以规定，实现二者的有效结合，促进互联网药品销售健康发展。
（四）完善互联网医疗服务主体责任追究制度
完善互联网医疗服务的法律监管，重心是要明确各个环节参与者的权责。只有法律明确规定违法将承担的法律责任和对应的惩罚措施，才能从根本上规制不合法的行为，只有“责任这一达摩利克斯之剑高悬于互联网医疗服务主体的头上”，才能促使互联网医疗服务市场的健康可持续发展。
例如，从国外看，谷歌与美国司法部2011年就非法网络药店广告一事达成和解，谷歌为此支付当时企业最高额罚金5亿美元，自此后，谷歌的“不作恶”也体现在互联网医疗排名上。不同于一般信息的竞价排名，医疗信息的竞价排名与生命健康息息相关，更需规范和监管。在国内，继白血病贴吧事件、魏则西事件后，百度再度因为医疗广告被舆论冲击，暴露其在互联网医疗信息竞价排名上的弊端。此事过后，百度广告业务被监管，收入暴跌。因此，完善互联网医疗参与者的责任追究制度极其重要，只有强有力的责任监管和严厉的惩戒手段，方能保证互联网医疗安全。对于除了医生和患者之外的其他互联网医疗参与者，相应的法律追责机制也应完善，强化互联网信息服务提供者在互联网医疗服务信息发布前的审查义务和纠纷发生后的举证责任，从而通过责任倒逼制度实现净化互联网医疗服务市场环境。因此，我国必须完善对于互联网医疗服务参与者的责任追究，从互联网医生的诊疗规范、医疗机构的资格条件到互联网医疗服务参与者的责任义务等方面，明确互联网医疗服务过程中各个环节主体的侵权责任。
五、结语
互联网医疗服务的发展，使患者可以不用到医院排队就医、购药，只需利用互联网医疗平台就可以让医生为自己诊断，实现了诊疗的创新发展，缓解了看病难的现状。互联网医疗服务的发展对我国医疗卫生事业来说无疑是一项新变革，因而国家政策给予了导向性支持。国家通过颁布相关政策规定、法律法规来规范互联网医疗市场，使其发展得更为迅速。但是，互联网医疗在其发展过程中也暴露了很多问题，如互联网安全技术仍有缺漏，法律监管制度仍然无法有效监管互联网医疗的各个领域等，这都是我们急需解决的问题。完善互联网医疗服务法律监管体系，还有许多深层次的理论需要我们去研究和探讨。网络发展日新月异，随着互联网技术的变革和医疗市场的改革，互联网医疗服务领域也会呈现出新的形式，在此之下，如何避免因法律本身的滞后性带来的不利后果，进行法律监管创新，是日后研究的方向和重点。
（编辑：刘仲秋）
摘要：隨着互联网技术的进步以及医疗改革的深入，互联网医疗服务成为新生业态。然而，我国互联网医疗服务法律监管体系还不够完善，缺乏统一规范的监管体系，多头监管、个人隐私隐患大、纠纷处理解决机制不健全等现实困境尚未解决，不利于互联网医疗服务行业的发展和人民群众身心健康。为解决上述问题，通过梳理发达国家的成功经验，如美国的移动医疗应用程序监管和个人隐私保护、欧盟的互联医疗数据管理、英国的行业协会监管等，结合我国现有国情，建议从完善立法体系、建设隐私保护机制、构建行业监管、明晰医疗服务主体责任等方面健全互联网医疗法律监管制度，以期推动互联网医疗服务行业发展，保障医患双方的合法权益。
关键词：互联网医疗服务；法律监管；完善体系
中图分类号：D924；D922.16 文献标识码：A 文章编号：1673-8268（2018）02-0039-09
随着互联网技术不断更新发展以及人们医疗卫生需求的日益增长，特别是在2016年国务院发布《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》指出要积极应用互联网、物联网、云计算等信息化技术来转变卫生服务模式以来，互联网医疗服务获得了前所未有的发展。然而，囿于互联网医疗服务是一项新生事物，具有在线诊断和非面对面治疗方式的特殊性质，与传统的面对面诊治方式差异很大，因此，在运用传统的医疗服务监管时，就存在针对性不强、局限性和滞后性较明显的问题。因此，应当对互联网医疗服务监管制度进行更新完善。在2017年两会上，九三学社起草的《关于规范互联网医疗的建议》提案中也明确提出了对互联网医疗企业及平台，在从事互联网医疗领域时的准入机制、业务范围、运行标准和医疗责任界定予以细致严格的规范，形成完备的监管机制的建议。
一、我国互联网医疗服务法律监管之现状
（一）互联网医疗服务及其发展现状
互联网医疗服务，是指借助互联网技术平台，通过医患间线上互动、医疗信息公开共享等方式，实现普及个人健康常识、提供在线健康咨询、指导药品购买、进行远程诊疗等多种形式的个性化服务，是传统医疗卫生服务与现代互联网技术的结合，有效地突破了现有医疗就医的时空障碍、医疗信息不对称等弊端。医疗资源分布不均匀、配置不合理是当前我国医疗服务面临的现状，基层医院门庭冷落、资源闲置，城市三甲医院门庭若市，超负荷运营。优质医疗服务的可得性深受诟病，看病难、看病贵成为国人的普遍困扰。人民群众日益增长的高品质健康生活需求与现有的不平衡、不充分医疗卫生资源供给之间形成了日渐加深的矛盾。在供给侧结构性改革不断深入和知识社会创新2.0互联网模式下，互联网医疗成为了优化医疗资源配置、化解当前医疗卫生领域矛盾、实现以患者为核心就医模式的探索之道。20世纪90年代，伴随着互联网在我国的兴起，互联网医疗也逐步发展，从早期的医疗健康知识普及、扩展到个性化健康管理、线上远程诊疗、电子疾病档案存储等。
基于人民群众医疗服务的刚性需求不断扩大和移动互联网技术的普及应用，互联网医疗获得了飞速的发展。据易观智库《2016-2021年中国互联网医疗产业市场运行暨产业发展趋势研究报告》统计，2011年至2014年，在政策、技术、需求的推动下，中国互联网医疗总体市场以31.1%的复合增长率稳步发展，至2015年，互联网医疗总体潜在市场规模达77.33亿元，预计2020年，互联网医疗行业潜在市场规模为1905.39亿元。
（二）我国互联网医疗服务法律监管现状
1.互联网药品监管
随着互联网经济热潮涌动，众多医药生产者和销售者通过互联网平台拓宽了销售渠道。互联网线上药品销售可以减少排队时间，提供送货上门，加上相对的药品价格降低，给民众生活带来巨大便利。2005年的《互联网药品交易服务审批暂行规定》，在对从事互联网药品交易医药企业提出资质要求的前提下允许线上售药；2014年的《互联网食品药品经营监督管理办法（征求意见稿）》，提出放开处方药在互联网上销售服务方式的立法建议；2016年的《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》，提出要积极发挥“互联网+药品流通”的优势和作用，推动我国互联网领域的药品销售发展。
然而，我国现有互联网药品监管与实体药店监管大致相同，都依据《处方药与非处方药管理条例》所规定的国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度以及国家对麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品实行特殊药品管理。
但互联网药品销售具有特殊性，根据《药品管理法》的有关规定，在互联网上销售药品的，应同时满足两个条件：其一，应获得药监部门审批的《互联网药品交易服务资格证书》；其二，必须是药品连锁零售企业，且应在网站突出位置标明药店资格证书和号码。同时，只能销售非处方药，如果以任何形式销售处方药都是违规的。麻醉药品如吗啡、杜冷丁等，精神药品如安定类助眠镇静药等都属于处方药，在网上药店中是禁止销售的，就算在实体药店购买也必须出示医生处方才能购买。
现实中，目前网上药店的商家繁多、参差不齐，很多不法药商在利益的驱使下，违背相关规定通过互联网非法售药，致使患者、消费者权利受损。因此，完善互联网药品的监管制度刻不容缓。
2.互联网医疗广告监管
目前，涉及医疗广告监管主要有工商、卫生、中医药管理部门及司法部门，按照法律规定承担着不同的监管职责。工商行政管理部门负责医疗广告的监督管理，卫生行政部门、中医药管理部门负责医疗广告的实质审查，并对医疗机构进行监督管理，如果违反互联网医疗广告的行为达到了虚假广告罪认定标准，将由公安、司法机关进行追诉。
《互联网医疗保健信息服务管理办法》是目前我国互联网医疗领域监管最直接的法律依据，对规范、整顿、重组我国互联网广告市场提供了政策与法律支持。2016年的《互联网广告管理暂行办法》是对我国《广告法》的完善，针对互联网领域的特殊性，给予了具体管制。然而，就互联网医疗广告发布而言，依据《广告法》第四十六条、第四十八条的规定，互联网医疗广告的监管包括两个环节：一是发布前由卫生主管部门进行实质性合法审查；二是发布后由工商行政部门进行形式性合法审查。
關于互联网医疗广告监管，尽管先后不断出台了相应的法律法规和各种办法、通知，但法律、法规较为分散，不能形成有效统一的监管，并且由于监管部门职能重叠，造成实践中缺乏有效的执行力。
3.互联网医疗主体监管
（1）互联网医生监管
根据《执业医师法》第十三条、第十四条、第十五条，以及医师诊疗指南中关于诊疗规范的规定和《侵权责任法》中有关医疗损害后果承担等条文，对互联网医生的监管主要包括三个方面：一是为医师资格考核合格者，予以进行医生从业资格注册，在法律上承认其有行医资格；二是通过对互联网医生所进行的互联网诊疗行为进行监督，看医生的诊疗过程是否符合诊疗规范；三是通过侵权责任的认定和承担对医生诊疗后发生的医疗损害进行监管。
（2）医疗机构监管
依照我国医疗机构的管理规定，由国务院卫生行政部门对全国医疗机构进行统一监管，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。卫生行政部门通过《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》等法律法规，实现对医疗机构的监管，主要包括事前对医疗机构设置的审核和批准，事中对医疗机构在执业过程中的药品、医疗器械和医务人员执业规范等的监督与管理，以及事后依照侵权责任认定规则来处理医疗纠纷。
线上医疗机构监管，其具体的监管规定与线下的医疗机构监管大致相同，但最主要的还是对从事互联网医疗服务的医疗机构做好事前的资格许可证审查，以及医疗机构执业过程督查。
（3）互联网企业的监管
根据《互联网医疗保健信息服务管理办法》，企业如要从事互联网医疗保健信息服务，必须经过两次审核，首先要经所在地人民政府卫生行政部门、中医药管理部门审核同意，获得准许之后，再向通信管理部门申请经营许可或者履行备案手续。从事互联网医疗服务的企业，虽然无需像医疗机构一样获得行医资格的特别许可，但其作为连接医患之间的医疗信息提供者，应当就患者进行互联网诊疗服务时，保证其所推荐的互联网医生是有从业资格的医生，以及对于诊疗过程中医疗信息数据的保存与管理。
因而，从事互联网医疗服务业务的企业，只有在完成上述各项审批，获取相关服务资格和经营许可证后，才能从事互联网医疗相关服务。
4.互联网医疗保险监管
互联网医疗保险监管统一纳入保监会的监管体系，通过保监会起草制定相应的规章制度，规定保险机构的准入条件，维护互联网医疗保险秩序。互联网医疗保险是保险领域在线上医疗的业务拓展，其必须满足线下保险所要求的条件。
关于互联网医疗保险，2015年7月，保监会发布了《互联网保险业务监管暂行办法》，确定了互联网保险经营的原则、经营条件、信息披露、经营规则、监督管理。互联网保险机构的监管主要涉及互联网保险经营者的市场准入与退出问题。在市场准入方面，互联网保险机构在入市标准界定上，对于经营范围、公司资本等都有严格且明确的要求。在市场退出方面，由于保险机构的业务范围与千百万投保人有着紧密的关系，如果其破产倒闭，将会损害社会上很大部分人的利益，不利于保险市场的安定，也会引发社会危机。为了避免社会危机的发生，法律要求保险公司在退出市场时，必须符合规定的程序要求，尤其是保险机构清算和解散环节，必须由监管部门依照法律严格进行监管。
二、我国互联网医疗服务监管之有益经验及问题
（一）现行互联网医疗服务监管的有益经验
1.政府监管主导，细致化分工合作
目前，我国互联网医疗领域，主要是以卫生行政部门为主导，其他相关部门配合进行的医疗监管模式。互联网医疗市场涉及范围大、医疗专业性强，在监管上需要细致的规定才能有效避免监管不到位。我国互联网医疗领域的监管是由多部门进行细化分工合作，例如，药品准入和审查由国家食品药品监管局进行，工商部门监管医疗广告质量，保险监管部门对市场准入和行业规范等进行监督。这种部门分管式监督符合我国人口基数大、地域面积广的现实国情。同时，这种监管模式能够避免因为单一医疗领域的风险，造成整个互联网医疗市场的动荡，且各监管机构能够集中部门职权，进行全面监管，避免监管空白。
2.实行政策先行，带动法律监管
在我国，互联网医疗服务行业是政策导向性产业，若无完整详细的颠覆性政策来规范全行业，那么各医疗机构很难放弃传统模式。在我国互联网医疗发展过程中，国家政策的支持使得相应监管措施逐步完善，在一个新的发展领域，我国通常是先由国家相关部门在政策上予以引导，在特定地区开启试点工作，继而进行研究探讨立法可行性。这种政策先行引导的监管模式是由于我国医疗卫生资源分布不均、人口基数大而形成的特有模式。这种模式对于互联网医疗监管来说，也有其特有的优势。近年来，我国不断深化医药卫生体制改革，通过国家政策的引导，使得互联网医疗市场的发展越来越快，同时也促进了我国传统医疗机构的变革，互联网信息技术被广泛应用于医药卫生领域。
随着国家政策对分级诊疗模式的有力推进，我国对于医师的规定也越来越完善。2017年4月1日，卫生和计划生育委员会颁布的《医师执业注册管理办法》正式实施，按照这个新规定，医师在其他医疗机构进行多点执业便有了法律保障。这不仅有利于缓解我国医疗资源不均的现状，也有利于促进医生在医疗机构之间流动，实现医疗技术交流和患者便捷就诊。
（二）我国互联网医疗服务领域监管存在的问题
1.互联网医疗立法滞后，难以适应发展需要
作为新兴行业，互联网医疗在高速发展的同时，还面临着国家法律监管滞后的问题。例如，《药品管理法》制定于20世纪80年代，当时我国互联网并未普及，这一药品监管领域的基本法律对药品的生产、销售等进行了规定，但相关规定并未考虑互联网药品销售的特殊性，难以对互联网药品销售予以规范。在医疗广告监管上，除《互联网医疗保健信息服务管理办法》的部分规定外，仅有一些零碎的法条出现在其他法律文件中，但是这些法律和规章没有对网络医疗广告监管做出明确、具体的指引。对于互联网医疗主体的监管，现有的法律法规主要针对的是传统医疗服务机构，而对于新兴发展的互联网医疗机构在法律监管上具有滞后性。互联网医生的监管制度主要受限于医生的不可移动性和线上诊疗规范未建立的客观现状。互联网医疗保险的有序监管，是互联网医疗服务发展的重要保障措施，医生和医疗机构在互联网上进行诊疗、患者选择互联网诊疗都应在医疗保险的保障范围内予以明确。同时因为保险行业本身涉及的领域宽泛，它除了受常规法律的约束外，还应受到保险行业监管的相关规范的约束。因保险合同不能由他人代签，故此，就互联网医疗保险合同网上签订是否有效这一点，不同的法律规定就有不同的结论。连互联网保险电子保单的有效性都存在一定的模糊性，就更不用说涉及保险法律法规与其他法律法规的衔接与配套问题和法律适用优位问题。
综上所述，我国互联网医疗服务法律规范在面对新医疗格局上缺乏前瞻性。互联网医疗服务的不断成长，对我国相关立法提出了巨大的挑战。面对这一新生事物，我国立法缺少前瞻性，互联网医疗主体、药品管理、医疗广告、医疗保险等，尚未作出预先规定，在立法方面滞后性明显突出。
2.监管机构职能交叉，监管力量薄弱
我国现有关于互联网医疗的法律法规、行政法规和地方政府规章较多，其制定部门主要是国务院和各级地方政府。在垂直领导的行政体制下，政府部分职能交叉普遍，行政法规的制定存在重复立法，虽然经过几次机构改革有所好转，但问题仍显突出。互联网医疗服务涉及的监管领域较多，卫生和计划生育委员会、工商行政部门、药品监管机构等多个职能部门都对互联网医疗服务进行审核和质量监管。以互联网医疗广告为例，互联网医疗信息量大且内容形态各异，难以进行统一管理，监管工作效率低下。国家网信办、工信部、新闻出版广电总局、公安部等多个部门都对互联网治理和监管承担部分职责，而具体到某一个领域的互联网广告治理时，各部门的监管职责交叉，使得监管力度不够。部门职权重叠交叉，职责不清，信息不通畅，协调沟通不够，导致政府部门监管效率低下，资源浪费，执法成本加大。
3.互联网医疗服务中个人隐私安全隐患大
互联网医疗服务是通过互联网平台开展的诊疗活动，必须要接受互联网医疗隐私保密的挑战。患者在互联网平台注册很容易碰到个人数据被泄露或被盗窃的问题，具有极大的安全隐患。个人隐私安全问题主要包括：第一，很多互联网企业没有进行网络数据使用说明和指导，对于一些消费者的个人数据，互联网企业利用它们进行非法售卖，或者用来做数据分析，消费者无从得知他们的信息是否安全；第二，互联网平台本身固有的技术漏洞，虽然现在互联网安全技术水平不断强化，但仍然会受到系统本身的局限性以及外来黑客技术的冲击，使得互联网医疗数据被泄露、篡改；第三，互联网医疗消费者本身对于个人隐私安全的保护力度不够，很多人在进行网络注册时自我保护意识不强，造成个人隐私外泄。我国目前关于个人隐私保护的法律法规主要是针对线下的医疗信息泄露问题，而对于互联网医疗服务时患者的隐私泄露保护基本处于空白状态，需要进一步完善。
4.互联网医疗服务纠纷处理机制不完善
目前，在互联网医疗服务纠纷处理中，患者因互联网诊疗受到损害而寻求法律救济时，囿于责任追究制度的限制而无法维权的现象此起彼伏。究其缘由，是因为在互联网医疗服务过程中，医生、医疗机构、互联网企业各自的责任范围、行为规范、责任的大小缺乏法律明文规定。患者在互联网上因医生或医疗机构的不合规行为受到损害时，无法依据明确的法律规定进行求偿。不完善的事后纠纷解决机制使得医生和患者之间矛盾加剧，也使得患者对互联网医疗服务的信任感降低。
从诊疗层面看，在互联网就诊过程中，因网上就诊的特殊性，对医生是否尽到合理诊疗义务存在不同看法。在责任事故发生后，各个医疗参与者容易发生责任推诿，患者没有办法找到明确的责任承担者，诉讼时无法指定适格被告。因此，促进互联网医疗服务法律监管制度的完善很重要的部分是完善互联网医疗纠纷的处理机制，让互联网医疗服务参与者能够明确自己的责任和违法追责机制，减少互联网医疗纠纷，保障患者权利。
三、国外互联网医疗服务法律监管之考察与借鉴
随着互联网技术的发展，医疗行业与网络技术相互碰撞，互联网医疗服务逐渐被接受和认可，但其发展频受制约。笔者通过研究互联网医疗法律法规较为发达的国家和地区之经验，在立足于我国医疗国情的基础上，对我国互联网医疗服务法律监管提出有益建议。
（一）国外互联网医疗发展与监管之经验考察
1.美国互联网医疗的发展与监管
（1）在移动医疗应用程序监管方面，2012年美国《安全和创新法案》生效后，便从法律层面正式确立了美国食品药品管理局（FDA）对移动医疗应用程序的监管职责。2011年，FDA出台了《移动医疗应用程序指南草案》，经过讨论和对社会意见进行总结，2013年，FDA正式发布了移动医疗应用程序最终指南《Mobile Medical Applications-Guidance for Industry and Food and Drug Adminis-tration staff》，该指南对移动医疗应用程序监管作出了细致规定，对美国互联医疗监管制度的建设具有重要意义。
（2）在隐私保护层面，1996年的《健康保险可携带与责任法案》（HIPAA）对互联网医疗隐私保护制度建设有借鉴意义，主要是对从事互联网医疗服务的相关机构都进行了强制监管。医疗机构、企业要想从事互联网医疗服务，都必须重视个人隐私保护方面的建设，行为规范都必须遵循HIPAA法案。该法案还明确了一系列互联网个人安全隐私的相关规定，个人健康信息隐私保护对医疗知情同意、患者查看诊疗记录等都进行了规制，患者在互联网医疗中能够及时维护自己的权益。
（3）在医疗保险制度层面，美国出台了《2000医疗保险和医疗救助效益提升和保护法案》，对互联网医疗的补偿和适用作出了详细规定，为互联网医疗保险发展提供了制度上的保障，同时加快了互联网医疗发展进程。在医疗保障上，美国2010年頒布的《2010患者保障和可承受的医费法案》中明确规定，医疗补助应显著提高，使得互联网医疗的服务效率提高，互联网诊疗活动更为便捷、高效。
（4）在付费方式层面，2010年奥巴马签署了《平价医疗法案》后，改变了美国医疗保险的形式，将过去的以医疗服务项目付费的方式转变为以所提供医疗的医疗价值来进行付费，其目的在于提高美国的医保覆盖率，控制居民的医疗费用，减轻医疗负担。在医疗保险改革后，美国互联网医疗的发展水平和民众的接受程度大大提高，许多州引入了与远程医疗有关的立法，促进了美国互联网医疗的进步与发展。
（5）在互联网药品监管方面，美国的《美国联邦管制药品法案》也规定通过网络销售管制药物要以有效处方为凭据。在法律责任承担方面，美国对违反药品管理规定的惩罚极其严厉，如在互联网上销售假药将受到20年监禁惩罚。美国的州法律对互联网药品的监管，甚至比联邦法律更为严格，药店如果非法经营，不仅赔偿金额极高，而且也会受到刑事处罚。
2.欧盟互联网医疗的发展与监管
欧盟各成员国在互联网医疗发展的迅猛态势下，为更好地规范互联网医疗市场，在充分听取成员国意见，以及对公民发布互联网医疗的公共咨询案经过长时间的研究和论证后，形成互联网医疗发展“绿皮书”，对移动医疗应用设备在市场流通中给予严格监管。同时“绿皮书”也提出数据保护问题，认为欧盟当前的首要问题是解决互联网数据保护力度不够的问题。绿皮书还认为，目前在进行互联网数据保护中，欧盟数据保护的法律法规作用仍不显著，仍需在互联网医疗数据监管上完善法律制度，保障数据安全。
在互联网医疗产品认证方面，医疗产品需事前进行CE认证，获得标识后才能够在欧盟医疗市场上流通，互联网医疗产品也在其认证监管范围内。2011年，《关于限制在电子电器设备中使用某些有害成分的指令》也对互联网医疗设备进行了严格监管，它是欧盟制定的强制性认证规定，与互联网医疗相关的产品设备都要通过认证，检测合格后方可在欧洲市场上流通。
在互联网医疗个人隐私保护方面，2016年的《一般数据保护条例》对此有大量具体的监管，法律加大力度打击隐私侵权行为，对互联网医疗中个人数据保护达到前所未有的高度。这个条例的通过对于保护互联网医疗中个人隐私起到了重要作用，也促进了互联网医疗法律监管体系的进一步完善。
在互联网药品监管方面，英国政府极大地发挥了行业协会的作用，由英国皇家药学会分担政府职责，负责对网上药店注册及药剂师服务的监督。相比之下，英国药品和健康产品管理局的职责，是监督网上药店的药品销售和进货，并对违法网站进行查处和打击。
德国为从根本上遏制假药在互联网进行销售、流通，在国家医保中规定了医保报销药物和药店类型，以及严格监管药物的生产和流通。并且，对于网上非法售药等行为，国家通过药店巡查制度将非法网上药店列入“黑名单”，多次出现在“黑名单”中的网上药店将受到法律的严厉惩罚。
3.澳大利亚互联网医疗的发展与监管
在医疗广告监管方面，市场流通的医疗产品广告由澳大利亚医疗产品监督管理局进行监督管理，再辅之以互联网医疗广告相关行业协会进行行业自我规范的监督。面对消费者的广告大多是与医疗器械和非处方药宣传相关的医疗广告，处方药广告是不得向消费者进行广告宣传的。在澳大利亚，医疗产品广告必须符合广告法、竞争与消费者法和其他相关法律的要求，直接面向消费者的广告还必须满足医疗产品广告法中关于广播或出版优先批准的条件。这就从制度上遏制了不合法的医疗广告通过互联网面向消费者，促进了国家互联网医疗的发展。
在药品监管方面，治疗物品管理局负责对互联网药品的流通和质量监管，其对于药品目录内的药品是否能够通过互联网交易有着严格的管理规定，对于违反药品管理法规进行互联网交易的商家给予严厉的惩罚和限制其再从事药品销售，设立严格的药品监管制度。
（二）国外互联网医疗服务监管相关经验对我国的启示
通过梳理美国、欧盟、澳大利亚等发达国家互联网医疗服务的监管现状，可更进一步发掘我国互联网医疗服务监管问题，再通过研究分析，可以总结出明显的发展规律。在互联网医疗发展中，不论是美国、欧盟还是澳大利亚，都在互联网药品监管、互联网医疗广告监管上设立了严格的审查制度和严厉的违法追究制度，使得互联网医疗服务的发展秩序得以保持稳定，同时也减少医患之间的矛盾。因此，针对我国医疗发展现况和社会主义国家性质的基本国情，我国互联网医疗的法律监管可以借鉴上述美国、欧盟等发达国家的医疗监管制度，如美国的FDA作为美国互联网医疗监管的主体，下设专业监管部门对互联网医疗各个环节进行细致的监督管理，其对医疗个人隐私泄露、违法药品网上销售给予法律制裁等都值得我们借鉴。医疗行业是关乎生命健康和人类发展的生命科学行业，必须给予高度关注和完善的法律监督管理，利用国家强制力给予互联网医疗行业保驾护航，促进我国医药卫生事业的发展。
四、我国互联网医疗服务法律监管之完善建议
（一）完善互联网医疗服务监管法律体系
目前，我国尚未制定专门的法律来规制互联网医疗服务市场运作，监管规定散见于其他法律法规中。但互联网医疗领域不同于线下传统医疗服务，其受到互联网服务的即时性影响，如果对相关主体权利义务界定不明，会引发监管不充分等系列问题。简言之，完善互联网医疗相关立法，做到有法可依是当前的主要工作。
1.加强互联网药品监管立法
首先，应加强网络售药立法，制定网络售药高位阶法律，解决现行规定的内容缺失和条文冲突。笔者认为，可以通过修改现行药品管理规定，有针对性地增加互联网药品销售的相关条文，为互联网药品销售提供标准性规定，或者借鉴美国的《标准州药房法》中对药品监管的措施，制定符合我国国情的《药房法》，对社会药房和医院药房的建设、售药行为予以具体规定。其次，提高网上售药企业准入门槛，对售药企业进行积极引导和有效监管，加大对违法销售的打击力度，形成震慑。最后，定期开展互联网售药企业现场检查，对互聯网药品销售量和药品种类，以及消费者对药品的反馈、评价等进行调查，并对违法行为进行惩处。
2.构建互联网医疗广告规范与管理机制
在互联网广告监管上，对医疗广告进行统一监管，防止各个部门在监管中因职权重叠而浪费监管资源，避免执法力量削弱。随着互联网技术的发展，原有广告监管规定适应性不强，应当进行适时修改，及时补充互联网广告监管内容，建立事前提醒告诫、事中内容审查、事后违法查处的监管流程，形成各监管部门联动执法的良好局面。应从立法上增加对违法医疗广告发布的处罚金额，增加违法成本，减少不合规互联网医疗广告发布数量，同时，还应增加违法主体的信誉成本，对违法者行为在网络平台上进行通报批评和不良公示，建立黑名单制度，给予互联网医疗广告者警示，规范互联网医疗广告市场。推动互联网医疗广告监测技术发展，提高监管审查效率。结合互联网+政府监管思路，利用大数据、云计算技术，实现网络技术治理，共享监管信息。
3.形成系统性的互联网主体规范体系
（1）制定互联网医生诊疗规范
一个医生的诊疗是否恰当是以医生在为患者的医治过程中是否尽到了合理、规范的诊疗义务为判断标准，因此，诊疗义务是我们对医生进行法律监管的关键环节。互联网医疗环境下，仅仅依靠一般诊疗规范，是无法对互联网医疗进行全面监管的，国家有必要制定针对性的互联网诊疗规范。这种规范可以给互联网医生明确的诊疗指示，让医生在进行网上医疗服务时明确自身诊疗义务以及注意规定。简单来说，就是让医生明晰在互联网诊疗时“应该做什么，不能做什么，要注意什么”。同时，这种诊疗规范也给患者提供了医疗保障，患者可以通过诊疗过程判断医生是否尽到相应的互联网诊疗义务，如果出现医疗事故时可以此为依据，维护自身权益。
（2）严格互联网医生、医疗机构以及互联网企业的市场准入资格
虽然我国目前的医药资源、医学人才以及从事医疗行业的企业在数量上很多，但是医疗行业是与生命安全息息相关的行业，是需要精益求精的行业，因此，我们必须在准入门槛上予以高标准，才能保证医疗服务高质量。
从事互联网医疗服务的互联网医生应该是经验丰富和诊疗水平高的医护人员。与线下医患面对面就诊不同，互联网医生在线上诊疗时无法从病人的口述中完全了解病情，所以这种诊疗方式对医生的要求更高。因而，只有在线下有高超医术和丰富经验的医生才能面对互联网医疗过程中的复杂病例。笔者认为，为了保证线上诊疗质量，必須对互联网医生在准入上设立最低标准，除了必须满足《执业医师法》对一般医生的从业资格要求外，其在临床实践中的执业年限应不少于5年、资历不低于主治医师等。这样才能保证线上诊疗服务质量，引导患者上网接受诊治，缓解线下就医难的状况。
在医疗机构方面也应当明确准入资格限制。鉴于医疗本身的特殊性和疾病的复杂性，不是每一个医疗机构都适合开展互联网医疗服务，也不是每一家医院都能就某个疾病为患者进行互联网诊疗。比如说，基层医院对一些复杂疾病或者高于基层医院诊疗水平的疾病就无法进行互联网诊疗，癌症等重症疾病一般来说也不适合互联网诊疗。因此，我们要设立互联网医疗机构准入制度，按照现行医院的等级划分，就该类型医院的诊疗范围进行规定，让不同级别的医院在自己的医疗能力、医疗水平内发展互联网医疗。
互联网企业作为线上医疗服务的参与主体，虽不与患者发生直接诊疗关系，但是自患者通过互联网企业提供的平台和平台上的互联网医生对接进行诊疗时，就产生了法律义务。因此，为保证互联网企业能够妥善履行好自己的义务，就必须为互联网企业进驻互联网医疗服务市场设置准入规定，如互联网企业必须与线下公立医院开展医疗服务合作，必须有较强的互联网平台技术等基本条件。
（二）加强互联网医疗健康信息安全和隐私保护机制建设
在互联网医疗服务个人健康信息保护方面，应加快隐私保护机制建设，对互联网医生、患者、医疗机构等进行网络信息的安全审查和身份认证，确保互联网信息监管的安全。“在面对商业机构与政府对个人信息的屡屡侵犯时，人们期待保护个人信息的法律，能为个人提供稳定、透明、可预测的期待。”在互联网医疗中，由互联网企业和平台建立健康档案等基础数据库，规范患者网络就医的健康信息服务管理。
关于隐私权归责的相关规定，应结合侵权责任追责法条，根据互联网医疗的特殊性，综合线上诊疗中的隐私侵权行为与线下隐私侵权行为的不同，通过增设具体的互联网医疗信息保护相关法规，或者发布司法解释对现有条款进行充分解释，明令禁止医疗个人隐私的非法输出，加大侵害患者网络就医隐私权的责任处罚，对互联网医疗服务中的隐私权予以特殊保护。
互联网医疗服务不同于线下诊疗，病人的医疗数据从进行个人账户注册开始到诊疗结束，互联网上都有电子记录，事实上，在互联网上患者的个人信息是被互联网平台数据记录存储的，以供医患进行查询。因而，互联网医护人员和平台管理者应加强隐私保护意识，提高隐私保护手段。互联网企业不得擅自对患者的个人信息加以利用，不可以利用他人隐私进行医疗宣传。
（三）完善互联网医疗行业监管机制
完善互联网医疗服务法律监管，是一庞杂的工程，如果事无巨细都由上位法规定，则不符合立法体制。所以，在细化法律监管条文的同时，应当积极发挥行业协会等社会主体的作用。行业协会相对于立法机关，更具权威性和专业性，能准确发现监管漏洞并采取解决措施。而作为一种新型诊疗方式，互联网医生不能临床观察病情，只能根据患者在线上的自我疾病描述进行诊断和治疗，因此，对于疾病类型、诊疗措施等医疗问题，应当有具体规范。但是疾病的数量、种类极其繁多，仅仅依靠国家卫生监督部门完成是无法想象的。因此，应该将互联网医疗的具体诊疗规范交由专业性强的行业协会制定。
比如，在互联网药品监管方面，我国网络售药监管应进一步明确监管职责，严格行政监管，同时发展行业监管力量。行业监管在具体监管方面更为细化，更有灵活性。行业监管对于互联网领域各部门监管不明确的问题，能够在专业领域内进行分析，解决互联网管辖权冲突的问题。政府可以委托药学会等行业协会对网络售药实施监管，待条件成熟时，通过立法对协会的监管权予以规定，实现二者的有效结合，促进互联网药品销售健康发展。
（四）完善互联网医疗服务主体责任追究制度
完善互联网医疗服务的法律监管，重心是要明确各个环节参与者的权责。只有法律明确规定违法将承担的法律责任和对应的惩罚措施，才能从根本上规制不合法的行为，只有“责任这一达摩利克斯之剑高悬于互联网医疗服务主体的头上”，才能促使互联网医疗服务市场的健康可持续发展。
例如，从国外看，谷歌与美国司法部2011年就非法网络药店广告一事达成和解，谷歌为此支付当时企业最高额罚金5亿美元，自此后，谷歌的“不作恶”也体现在互联网医疗排名上。不同于一般信息的竞价排名，医疗信息的竞价排名与生命健康息息相关，更需规范和监管。在国内，继白血病贴吧事件、魏则西事件后，百度再度因为医疗广告被舆论冲击，暴露其在互联网医疗信息竞价排名上的弊端。此事过后，百度广告业务被监管，收入暴跌。因此，完善互联网医疗参与者的责任追究制度极其重要，只有强有力的责任监管和严厉的惩戒手段，方能保证互联网医疗安全。对于除了医生和患者之外的其他互联网医疗参与者，相应的法律追责机制也应完善，强化互联网信息服务提供者在互联网医疗服务信息发布前的审查义务和纠纷发生后的举证责任，从而通过责任倒逼制度实现净化互联网医疗服务市场环境。因此，我国必须完善对于互联网医疗服务参与者的责任追究，从互联网医生的诊疗规范、医疗机构的资格条件到互联网医疗服务参与者的责任义务等方面，明确互联网医疗服务过程中各个环节主体的侵权责任。
五、结语
互联网医疗服务的发展，使患者可以不用到医院排队就医、购药，只需利用互联网医疗平台就可以让医生为自己诊断，实现了诊疗的创新发展，缓解了看病难的现状。互联网医疗服务的发展对我国医疗卫生事业来说无疑是一项新变革，因而国家政策给予了导向性支持。国家通过颁布相关政策规定、法律法规来规范互联网医疗市场，使其发展得更为迅速。但是，互联网医疗在其发展过程中也暴露了很多问题，如互联网安全技术仍有缺漏，法律监管制度仍然无法有效监管互联网医疗的各个领域等，这都是我们急需解决的问题。完善互联网医疗服务法律监管体系，还有许多深层次的理论需要我们去研究和探讨。网络发展日新月异，随着互联网技术的变革和医疗市场的改革，互联网医疗服务领域也会呈现出新的形式，在此之下，如何避免因法律本身的滞后性带来的不利后果，进行法律监管创新，是日后研究的方向和重点。
（编辑：刘仲秋）
