浅析当前基层法律援助工作的实践与思考
摘 要 法律援助是一种司法救济制度，也是一项维护困难弱势群体感受司法公平正义的民生事业，更是推进依法治国方略的重要举措。本文结合具体区域法律援助工作的开展，阐述了我国基层法律援助工作取得的长足发展，更重要的是分析指出当前基层法律援助工作中存在的主要问题，在研究探索的基础上，提出了推进法律援助工作有效实施的具体措施。
关键词 法律援助 实践成效 基层
作者简介：李舴玉，西南民族大学法学院，本科生，研究方向：法学。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.203
法律援助是国家建立的为经济困难公民和特殊案件当事人提供无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律保障制度，同时也是推进依法治国基本方略，全面建设小康社会的重要举措。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。而法律援助的本质属性正好决定了其维护特定群体在司法案件中感受到公平正义所发挥的重要作用。当前我国正处在经济转轨、社会转型的重要时期，中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要对法律公平的需求日益增加，这就要求我们各级政府依法履行工作职责，扎实推进法律援助工作，使符合条件的公民都能获得法律援助，平等享受法律保护，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。
一、法律援助的持续有效推进为保护困难群众利益，维护司法公正和社会稳定发挥了积极的作用
法律援助是一项社会公益事业，更是一项重要的民生工程，备受党和政府的关注。党的十八届三中、四中全会明确提出“完善法律援助制度，扩大援助范围”。繼国务院发布施行《法律援助条例》以来，中办、国办又印发了《关于完善法律援助制度的意见》。近年来，各地认真贯彻条例及意见，采取了一系列行之有效的措施，不断提升法律援助的实施和保障能力，为改善民生、促进社会公平正义发挥了积极作用。法律援助的重点在基层，以山东省青岛市城阳区为例，该区致力于打造“阳光援助秉公维权”的法援品牌，先后制定了《关于进一步加强全区法律援助工作站、联络点规范化建设的通知》、《关于建立“涉农民工法律援助案件、快速执行机制”实施意见》、《城阳区法律援助案件质量监督办法》等系列规范性文件，不断加大落实力度，推动法律援助工作向纵深发展。一是夯实基础，积极构筑法律援助服务三级网络体系。积极整合资源，完善网点布局，在区一级建设了法律援助中心，各街道建立了法律援助工作站，各社区建立了法律援助工作联系点，受援群众可就近直接到所在街道、社区的站、点进行援助申请。进一步加强各中心、站、点规范化建设，做到机构健全、制度完善、管理规范、运行顺畅，为困难群众提供优质高效的法律援助服务。二是创新法律援助服务方式。开展法律援助贴心化服务，在服务大厅建立首问负责、一次告知、限时办结等制度，积极推行一站式办理、上门办理等服务，同时为老年人、未成年人、残疾人、农民工、军人家属等特殊群体开通绿色通道，提供优先接待、优先受理、优先指派的“三优先”服务，实行“一免一简四当日”制度（即免除经济困难审查，简化程序，当日受理、当日审批、当日指派、律师当日介入），切实提高便民服务水平。仅2017年上半年，中心共受理各类法律援助案件535件，同比增长60.2%，结案384件，同比增长82.9%；其中受理集团讨薪诉讼类案件127件，办结84件，挽回经济损失105万元；来电及当面咨询2610人次，同比增长32.1%。三是着力推进刑事法律援助工作。完善看守所值班律师工作，方便在押犯罪嫌疑人及时获得法律帮助。积极开展刑事速裁法律援助工作，充分发挥法律援助维护司法公正的职能作用。四是加强法律援助质量管理。完善法律援助案件质量管理机制，推行援助案件质量管理标准化、规范化建设。建立城阳区法律援助案件质量同行评议委员会，让专业的人干专业的事，在全区范围内选拔15名经验丰富的律师负责质量管理体系中的同行评估部分，逐步完善由律师评估法律援助案件的评审制度。依据质量管理评价结果，将法律援助案件质量分为优秀、合格、不合格三个等级。对评价为合格以上等级的，确认法律服务人员履行法律援助义务，发放办案补贴，并将其作为区司法行政机关对法律服务机构及法律服务人员表彰奖励时的重要依据。法律援助案件质量评价为不合格等级的，视为法律服务人员没有履行法律援助义务，不予发放办案补贴；在社会上造成恶劣影响的，由区司法行政机关和基层法律服务工作者协会依照相关法律规定给予处罚，从而确保案件办理质量。五是提高保障支持能力。重视抓好法律援助工作队伍的管理和培训，不断提高其综合素质，更好地适应工作需要。制定了《青岛市城阳区法律援助案件办案补贴发放办法（试行）》，以规范性文件明确将法律援助经费列入财政年度预算，实现了经费保障的制度化和规范化。《办法》大幅提高了法律援助案件补贴标准，将律师办理一、二审刑事、民事、行政案件和劳动仲裁案件由1000元/件调整为1890元/件。将办理侦查阶段案件由400元/件调整为800元/件。将审查起诉阶段案件由400元/件调整为1200元/件。跨市办案补贴由1500元/件调整为2520元/件。并加强与财政部门沟通协调，确保法律援助经费全额保障。2017年上半年，发放法律援助办案补贴43万元，同比增长87%，律师办案积极性及办案质量进一步提升。
二、当前基层法律援助工作中存在的主要问题
虽然近年来我国基层尤其是经济较为发达地区的法律援助工作机制逐步完善，并取得了一定的成就，推动了基层民主法制建设的进步。但与人民群众特别是困难群体日益增长的法律援助需求相比，发展不平衡、不充分等一些亟待解决的问题仍然较为普遍的存在，具体表现为：
（一）援助案件逐年增加，法律援助压力较大
当前我国正处在转方式、调结构、稳增长、惠民生的关键时期，智能化应用在提高生产效率的同时带来富余劳动力的退出与转移，发展与矛盾并存，导致劳资纠纷案件增多；新型城镇化建设提速，由旧村改造、拆迁安置补偿引发的利益冲突、邻里亲戚纠纷案件层出不穷；劳动力流动性加大，偏远落后地区农村青壮年劳动力外出打工带来的留守人群权益保护问题不容视；我国已进入人口老龄化社会，老龄人口呈现出规模大、增长速度快等特点，涉及老年人的赡养和财产继承纠纷等援助案件数量也呈逐年增加趋势；随着司法体制改革逐步深入，法院立案数量不断上升，使得法律援助诉讼类案件也必将有较大幅度的增长。所有这些，都对法律援助便民服务提出了更高需求，带来一定的压力。
（二）法律援助覆盖面窄，宣传不到位，民众知晓率低
这固然有上面所述案件增多造成的原因，但更重要的是与有关部门对法律援助的宣传普及不到位有关。尤其在一些经济欠发达地区，在一些困难弱势群体中，他们获取各类信息的渠道本来就比较闭塞，遇事往往茫然无知，诉求难以通过申请法律援助途径进行表达。现实生活中，好多地方民众知道政务热线而不知道12348法律援助热线。宣传不力、宣传普及面窄、热线作用发挥不强是一个重要的原因。
（三）法律援助保障得不到很好的落实，制约了工作开展
法律援助经费短缺依然是一个较为突出的问题。有的地方仍然没有将法律援助经费纳入到同级财政预算；有的地方虽然列入了财政预算，但财政拨款偏少，法律援助经费得不到合理保障影响了办案质量与效率。另外，法律援助的工作团队和律师团队人力不足，水平不高，也是一项重要因素。
（四）一些法律援助案件的办案水准不够高
一方面由于受经费不足的影响，案件补贴过少，导致律师办案热情低，或将援助案件转交经验不足的年輕律师和实习律师办理，缺乏资深律师必要的指导，直接影响案件质量。另一方面由于司法行政部门把关不严，使得部分思想觉悟不高，业务素质不强，一心只为赚钱的律师进入法律援助队伍。还有就是在援助工作中，法律援助工作部门对律师一派了事，后期缺乏有效监管和科学评价，使得其在办理援助案件中准备不认真细致，工作中走过场，造成服务质量低劣，使得贫弱群体丧失对法律援助的好感和信心。
三、推进基层法律援助工作的几点对策
法律援助作为一项系统性、保障性的司法救助工程，在统筹保护困弱群体合法利益诉求中发挥着十分重要的作用。因此，各地尤其是基层法律援助工作必须在实践中不断坚持、不断完善，不断创新，不断适应新时代的发展和群众的需求。
（一）要加大宣传力度，提高民众知晓率和参与度
要充分利用多种形式、多种媒介、多种工具，面向社会大众尤其是重点人群，做好法律援助工作的宣传普及；要充分发挥“123 48”法律服务热线的职能作用，或在条件具备的情况下同时推行“掌上12348”公众服务平台，广泛开展公共法律服务和法制教育，不断提高广大人民群众的知晓率和参与度，做到家喻户晓，引导群众自觉守法，遇事找法，解决问题靠法，通过正当途径表达合理诉求，依法维权。
（二）进一步扩大法律援助惠及范围
要健全法律援助制度，创新法律援助形式，加大困难群众、特殊人群法律援助力度，对残疾人、未成年人、农民工等弱势群体的法律援助申请，简化手续，做到法律咨询、申请审批、案件指派等流程一站完成，确保当事人遇到法律问题或权利受到侵害时获得及时有效的法律援助。要积极探索法律援助经济困难审查前移机制，授权法律服务机构代理申请老年人、农村留守儿童等重点人群专项维权活动，实现“能援尽援，应援优援”，帮助困难群众依法维护合法权益。
（三）不断提高法律援助保障水平
《法律援助条例》第三条规定，“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”因此，各级政府要切实履行好法律援助第一责任人的主体责任，将法律援助经费列入同级财政预算，提供有效地资金保障。建设与服务困难群众工作需要相适应的中心、站、点等基础设施，让人民群众有地可去。配备擅长办理法律援助案件的责任心强的工作人员，让人民群众有人可找。要加大政府购买服务力度，结合各地实际制定援助案件补贴标准，足额落实办案补贴。可积极吸纳社会力量、志愿行动、爱心捐助等参与法律援助，做到法律援助人才不拘一格，五湖四海，人尽其才，支撑有力。
（四）强化法律援助办案日常监管，提高案件质量
要实施关口前移，从援助律师的选派开始就严格把关，选取那些政治素质高、职业道德好、办案能力强的律师组建一支法律援助专业化队伍，并实行动态化管理，对违规违纪办案的，及时清退除名，对符合条件的律师，及时吸纳到队伍中来。原则上应每年调整一次，确保为受援人提供高质量、专业化服务。要建立考核评价制度，每季度组织专业人员对援助案件卷宗进行评查，做到法律援助案件评查全覆盖，根据评查情况对照补贴标准发放案件补贴。评查合格予以发放；不合格予以退回整改，确保用好政府购买法律服务的每一分钱。要完善权力义务告知书制度和旁听制度，强化案件监督力度，安排旁听了解援助律师现场表现进行实时监督。对已办结的案件，要开展认真的“法律援助回头看”活动，重点跟踪回访受援人，记录承办律师在办案程序、办案态度、廉洁自律等方面的表现，促使参援律师和法律工作者认真对待指派案件，提升法律援助办案质量，对当事人负责。对社会力量参与的法律援助，既要积极鼓励，保护其积极性；又要加强指导和规范，维护良好的法律援助秩序。
参考文献：
[1]党的十九大报告.
[2]《中华人民共和国法律援助条例》.
[3]《关于完善法律援助制度的意见》.
关键词 法律援助 实践成效 基层
作者简介：李舴玉，西南民族大学法学院，本科生，研究方向：法学。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.203
法律援助是国家建立的为经济困难公民和特殊案件当事人提供无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律保障制度，同时也是推进依法治国基本方略，全面建设小康社会的重要举措。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。而法律援助的本质属性正好决定了其维护特定群体在司法案件中感受到公平正义所发挥的重要作用。当前我国正处在经济转轨、社会转型的重要时期，中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要对法律公平的需求日益增加，这就要求我们各级政府依法履行工作职责，扎实推进法律援助工作，使符合条件的公民都能获得法律援助，平等享受法律保护，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。
一、法律援助的持续有效推进为保护困难群众利益，维护司法公正和社会稳定发挥了积极的作用
法律援助是一项社会公益事业，更是一项重要的民生工程，备受党和政府的关注。党的十八届三中、四中全会明确提出“完善法律援助制度，扩大援助范围”。繼国务院发布施行《法律援助条例》以来，中办、国办又印发了《关于完善法律援助制度的意见》。近年来，各地认真贯彻条例及意见，采取了一系列行之有效的措施，不断提升法律援助的实施和保障能力，为改善民生、促进社会公平正义发挥了积极作用。法律援助的重点在基层，以山东省青岛市城阳区为例，该区致力于打造“阳光援助秉公维权”的法援品牌，先后制定了《关于进一步加强全区法律援助工作站、联络点规范化建设的通知》、《关于建立“涉农民工法律援助案件、快速执行机制”实施意见》、《城阳区法律援助案件质量监督办法》等系列规范性文件，不断加大落实力度，推动法律援助工作向纵深发展。一是夯实基础，积极构筑法律援助服务三级网络体系。积极整合资源，完善网点布局，在区一级建设了法律援助中心，各街道建立了法律援助工作站，各社区建立了法律援助工作联系点，受援群众可就近直接到所在街道、社区的站、点进行援助申请。进一步加强各中心、站、点规范化建设，做到机构健全、制度完善、管理规范、运行顺畅，为困难群众提供优质高效的法律援助服务。二是创新法律援助服务方式。开展法律援助贴心化服务，在服务大厅建立首问负责、一次告知、限时办结等制度，积极推行一站式办理、上门办理等服务，同时为老年人、未成年人、残疾人、农民工、军人家属等特殊群体开通绿色通道，提供优先接待、优先受理、优先指派的“三优先”服务，实行“一免一简四当日”制度（即免除经济困难审查，简化程序，当日受理、当日审批、当日指派、律师当日介入），切实提高便民服务水平。仅2017年上半年，中心共受理各类法律援助案件535件，同比增长60.2%，结案384件，同比增长82.9%；其中受理集团讨薪诉讼类案件127件，办结84件，挽回经济损失105万元；来电及当面咨询2610人次，同比增长32.1%。三是着力推进刑事法律援助工作。完善看守所值班律师工作，方便在押犯罪嫌疑人及时获得法律帮助。积极开展刑事速裁法律援助工作，充分发挥法律援助维护司法公正的职能作用。四是加强法律援助质量管理。完善法律援助案件质量管理机制，推行援助案件质量管理标准化、规范化建设。建立城阳区法律援助案件质量同行评议委员会，让专业的人干专业的事，在全区范围内选拔15名经验丰富的律师负责质量管理体系中的同行评估部分，逐步完善由律师评估法律援助案件的评审制度。依据质量管理评价结果，将法律援助案件质量分为优秀、合格、不合格三个等级。对评价为合格以上等级的，确认法律服务人员履行法律援助义务，发放办案补贴，并将其作为区司法行政机关对法律服务机构及法律服务人员表彰奖励时的重要依据。法律援助案件质量评价为不合格等级的，视为法律服务人员没有履行法律援助义务，不予发放办案补贴；在社会上造成恶劣影响的，由区司法行政机关和基层法律服务工作者协会依照相关法律规定给予处罚，从而确保案件办理质量。五是提高保障支持能力。重视抓好法律援助工作队伍的管理和培训，不断提高其综合素质，更好地适应工作需要。制定了《青岛市城阳区法律援助案件办案补贴发放办法（试行）》，以规范性文件明确将法律援助经费列入财政年度预算，实现了经费保障的制度化和规范化。《办法》大幅提高了法律援助案件补贴标准，将律师办理一、二审刑事、民事、行政案件和劳动仲裁案件由1000元/件调整为1890元/件。将办理侦查阶段案件由400元/件调整为800元/件。将审查起诉阶段案件由400元/件调整为1200元/件。跨市办案补贴由1500元/件调整为2520元/件。并加强与财政部门沟通协调，确保法律援助经费全额保障。2017年上半年，发放法律援助办案补贴43万元，同比增长87%，律师办案积极性及办案质量进一步提升。
二、当前基层法律援助工作中存在的主要问题
虽然近年来我国基层尤其是经济较为发达地区的法律援助工作机制逐步完善，并取得了一定的成就，推动了基层民主法制建设的进步。但与人民群众特别是困难群体日益增长的法律援助需求相比，发展不平衡、不充分等一些亟待解决的问题仍然较为普遍的存在，具体表现为：
（一）援助案件逐年增加，法律援助压力较大
当前我国正处在转方式、调结构、稳增长、惠民生的关键时期，智能化应用在提高生产效率的同时带来富余劳动力的退出与转移，发展与矛盾并存，导致劳资纠纷案件增多；新型城镇化建设提速，由旧村改造、拆迁安置补偿引发的利益冲突、邻里亲戚纠纷案件层出不穷；劳动力流动性加大，偏远落后地区农村青壮年劳动力外出打工带来的留守人群权益保护问题不容视；我国已进入人口老龄化社会，老龄人口呈现出规模大、增长速度快等特点，涉及老年人的赡养和财产继承纠纷等援助案件数量也呈逐年增加趋势；随着司法体制改革逐步深入，法院立案数量不断上升，使得法律援助诉讼类案件也必将有较大幅度的增长。所有这些，都对法律援助便民服务提出了更高需求，带来一定的压力。
（二）法律援助覆盖面窄，宣传不到位，民众知晓率低
这固然有上面所述案件增多造成的原因，但更重要的是与有关部门对法律援助的宣传普及不到位有关。尤其在一些经济欠发达地区，在一些困难弱势群体中，他们获取各类信息的渠道本来就比较闭塞，遇事往往茫然无知，诉求难以通过申请法律援助途径进行表达。现实生活中，好多地方民众知道政务热线而不知道12348法律援助热线。宣传不力、宣传普及面窄、热线作用发挥不强是一个重要的原因。
（三）法律援助保障得不到很好的落实，制约了工作开展
法律援助经费短缺依然是一个较为突出的问题。有的地方仍然没有将法律援助经费纳入到同级财政预算；有的地方虽然列入了财政预算，但财政拨款偏少，法律援助经费得不到合理保障影响了办案质量与效率。另外，法律援助的工作团队和律师团队人力不足，水平不高，也是一项重要因素。
（四）一些法律援助案件的办案水准不够高
一方面由于受经费不足的影响，案件补贴过少，导致律师办案热情低，或将援助案件转交经验不足的年輕律师和实习律师办理，缺乏资深律师必要的指导，直接影响案件质量。另一方面由于司法行政部门把关不严，使得部分思想觉悟不高，业务素质不强，一心只为赚钱的律师进入法律援助队伍。还有就是在援助工作中，法律援助工作部门对律师一派了事，后期缺乏有效监管和科学评价，使得其在办理援助案件中准备不认真细致，工作中走过场，造成服务质量低劣，使得贫弱群体丧失对法律援助的好感和信心。
三、推进基层法律援助工作的几点对策
法律援助作为一项系统性、保障性的司法救助工程，在统筹保护困弱群体合法利益诉求中发挥着十分重要的作用。因此，各地尤其是基层法律援助工作必须在实践中不断坚持、不断完善，不断创新，不断适应新时代的发展和群众的需求。
（一）要加大宣传力度，提高民众知晓率和参与度
要充分利用多种形式、多种媒介、多种工具，面向社会大众尤其是重点人群，做好法律援助工作的宣传普及；要充分发挥“123 48”法律服务热线的职能作用，或在条件具备的情况下同时推行“掌上12348”公众服务平台，广泛开展公共法律服务和法制教育，不断提高广大人民群众的知晓率和参与度，做到家喻户晓，引导群众自觉守法，遇事找法，解决问题靠法，通过正当途径表达合理诉求，依法维权。
（二）进一步扩大法律援助惠及范围
要健全法律援助制度，创新法律援助形式，加大困难群众、特殊人群法律援助力度，对残疾人、未成年人、农民工等弱势群体的法律援助申请，简化手续，做到法律咨询、申请审批、案件指派等流程一站完成，确保当事人遇到法律问题或权利受到侵害时获得及时有效的法律援助。要积极探索法律援助经济困难审查前移机制，授权法律服务机构代理申请老年人、农村留守儿童等重点人群专项维权活动，实现“能援尽援，应援优援”，帮助困难群众依法维护合法权益。
（三）不断提高法律援助保障水平
《法律援助条例》第三条规定，“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”因此，各级政府要切实履行好法律援助第一责任人的主体责任，将法律援助经费列入同级财政预算，提供有效地资金保障。建设与服务困难群众工作需要相适应的中心、站、点等基础设施，让人民群众有地可去。配备擅长办理法律援助案件的责任心强的工作人员，让人民群众有人可找。要加大政府购买服务力度，结合各地实际制定援助案件补贴标准，足额落实办案补贴。可积极吸纳社会力量、志愿行动、爱心捐助等参与法律援助，做到法律援助人才不拘一格，五湖四海，人尽其才，支撑有力。
（四）强化法律援助办案日常监管，提高案件质量
要实施关口前移，从援助律师的选派开始就严格把关，选取那些政治素质高、职业道德好、办案能力强的律师组建一支法律援助专业化队伍，并实行动态化管理，对违规违纪办案的，及时清退除名，对符合条件的律师，及时吸纳到队伍中来。原则上应每年调整一次，确保为受援人提供高质量、专业化服务。要建立考核评价制度，每季度组织专业人员对援助案件卷宗进行评查，做到法律援助案件评查全覆盖，根据评查情况对照补贴标准发放案件补贴。评查合格予以发放；不合格予以退回整改，确保用好政府购买法律服务的每一分钱。要完善权力义务告知书制度和旁听制度，强化案件监督力度，安排旁听了解援助律师现场表现进行实时监督。对已办结的案件，要开展认真的“法律援助回头看”活动，重点跟踪回访受援人，记录承办律师在办案程序、办案态度、廉洁自律等方面的表现，促使参援律师和法律工作者认真对待指派案件，提升法律援助办案质量，对当事人负责。对社会力量参与的法律援助，既要积极鼓励，保护其积极性；又要加强指导和规范，维护良好的法律援助秩序。
参考文献：
[1]党的十九大报告.
[2]《中华人民共和国法律援助条例》.
[3]《关于完善法律援助制度的意见》.
