多元化纠纷解决机制下调解队伍建设实务研究
黄夏伟 李钟
摘 要 在多元化纠纷解决机制改革的背景下，调解的多元建构不断深化。作为一种与调解者个人能力、经验乃至魅力密切相关的实践活动，多元调解的进一步建设需要一支高素质、专业化的调解队伍以提供人员保障。本文以武汉市汉阳区为切入点，以小见大，透视多元调解队伍建设的现状。调解队伍应用空间不足、整体素质有待提升、缺乏完善的调解人员管理办法成为调解队伍建设面临的困境。基于此必须要建立多重激励机制，引导各方选择参与非诉讼纠纷解决方式，并且要提升调解队伍整体素质，加强专业化培训，完善调解队伍管理办法，建立工作绩效评估机制。
关键词 多元调解 调解队伍 困境 建议
基金项目：本文系华中师范大学创新训练A类项目《特邀调解--制度建构与运行绩效评估》 阶段性成果之一。
作者简介：黃夏伟、李钟，华中师范大学法学院本科生。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.201
一、多元调解建构下的调解队伍建设
中国自传统文化始，有着厌恶诉讼偏好调解的习惯，讲求“和”为贵。相较于正式的诉讼审判致使当事人双方关系僵化，通过调解解决问题就显得平和很多。当前，我国关于多元调解机制的政策思路，在于调动和整合各类调解资源，构建人民调解、司法调解和行政调解相互协同的“大调解机制”。一些学者将“大调解”这个概念分为广义和狭义理解。本文偏向广义理解，即在党的领导下，由法院、司法局，调解中心等有关机构交互运作，整合资源对社会纠纷提供调解机制。
调解是一种与调解者个人经验、能力、知识乃至人格魅力密切相关的实践活动，调解是否成功，调解程序中当事人自治地位能否得到保障，很大程度上取决于调解员自身的素质。对调解员特质的要求除了一般意义上的文化背景、受教育程度、人格品行等外，更重要的是对其法律知识、调解技巧、纠纷解决能力等专业性素质的要求。引进社会力量参与诉调对接，将案件委托委派给专业人员或社会组织进行调解的核心问题即在于受委托、委派人员或组织的解纷能力。
正是基于此，本文以武汉市汉阳区多元调解机制下调解队伍的建设为例，针对调解队伍的建设展开探讨，并对建设出路提供参考意见。
二、多元调解队伍建设的现状与困境
汉阳区人民法院在全市率先引入建立特邀调解制度，截止2017年7月份，该区已有6类特邀调解组织和45名特邀调解员，其中18人属于街道社区人民调解人员，占比40.0%；14人为专业法律工作者，占比31.1%；13人涉及交通、医疗、保险、劳动等专业领域，占比28.9%。虽然汉阳区在多元调解建设方面取得了巨大成效，但是依然面临着困境与问题。
（一） 以法官调解为主，调解队伍应用空间不足
2017年上半年汉阳区法院调解团队共调解案件945件，向特邀调解员及特邀调解组织委派案件460件，占比48.6%，共调解成功550件，其中由审判员调解成功357件，占收案总数37.8%，委派委托调解成功193件，占收案总数20.4%。
同时，在分流案件中，法院进行委派委托的案件多为简单案件，即对双方当事人之间争议不大、事实清楚、案情简单的案件，法院委派委托给专业调解人员或者调解组织进行诉前、诉讼中调解。
多元调解的内涵即在于引进社会化专业化力量参与诉调对接，将案件委托委派给专业人员或社会组织进行调解，发挥专业优势，推动纠纷妥善顺利解决，基于此，应当充分发挥多元调解队伍的力量。
（二）调解队伍整体素质有待提升
调解队伍的多元化构成虽然从量上扩大了纠纷处理范围，但是却不可避免地存在质的弊端。虽然汉阳区法院开展过相应的业务专题培训，包括调解的基本原理、调解实用技巧及方法以及调解操作实务等，但是无论是从各区法院诉调对接业务负责人、对接法官等人员的评价还是从具体的工作实务中看，调解队伍的专业素质仍然是困扰诉调对接工作进一步开展的主要问题，调解员更像是一种法官助手的角色。
对于社区人民调解工作人员，其解纷能力受限于原有人民调解的民间性、地域性和群众性；对于从事专业领域的人员及社会组织，由于信息不对称难以获得当事人的信任，同时也存在着技巧与知识短板；对于专业法律工作者，受原工作、家庭以及专业领域知识的缺陷的影响难以全力投入到诉调对接实务处理中。
（三）未建立完善的调解人员管理办法，工作绩效评估机制单一
汉阳区人民法院《关于委派、委托调解工作规定》没有涉及委托委派调解人员的岗位职责、人员聘用标准、工作方式、考核标准等方面的规定，虽然委派委托调解人员已经就职上岗，但是为了能够最大程度发挥制度优势，必须要建立完善的调解人员管理办法，将岗位职责、聘用标准等内容细化形成规范性文件，为具体工作运行提供依据。
委托特邀调解人员的考核方面比较单一，主要侧重于受委托委派调解案件数、调解成功率以及调解的履行率，而忽视了当事人对纠纷解决过程、对调解人员调解技巧和调解方式的满意程度、通过调解所达到的社会影响和效果以及投入与产出之比等方面的考虑。为此必须通过建立完善的工作绩效考核标准，对调解队伍实现动态管理，及时淘汰不符合条件的人员，才能够最大程度保证整支队伍的活力和纠纷解决能力，同时对调解人员自身的工作也起到一种激励作用。
三、完善多元调解队伍建设的建议与思考
（一）建立多重激励机制，引导各方选择参与非诉讼纠纷解决方式
司法政策的贯彻落实往往要通过各种激励机制来实现。首先，以法官为主导将案件分流是诉调对接开展的第一步，由于部分调解案件未计入司法系统，案件诉前分流进行委托委派调解在一定程度上会影响法官的工作绩效，为此应改变以审理案件数以及诉讼结案率为主要指标的法官绩效评体系，将案件分流数以及分流案件结案率作为附加评估指数，鼓励法官在立案前以及立案后审理过程中对适宜调解的案件及时进行分流，充分发挥社会化调解的作用；其次，对于作为纠纷解决程序主体的当事人，除了对其进行理念宣导消除其认为分流调解是审判程序以外的额外附加程序从而增加诉累的误解外，还有必要建立一定的费用激励机制，对于选择立案调解的当事人除了工本费以外取消其他费用，对于选择调解但没有达成调解协议而重新进入诉讼程序的当事人给予一定程度的费用优惠，甚至对于那些没有选择调解程序的当事人，如果通过诉讼程序没有获得更有利的结果，可以让其承担对方当事人一定比例的诉讼费用，另外，还可以建立裁判风险评估预测机制，及时告知当事人选择诉讼的风险，形成心理压力；对于作为诉调对接解决纠纷的核心调解人员来说，必须要建立完善的资金保障机制，将其列入各级财政预算，专款专用，除了固定基础工资收入以外，还要将其收入与工作绩效挂钩，甚至可以取消固定基础工资，以业绩评估作为主要标准；除了物质激励以外，还要重视精神激励，多管齐下，最大程度激发调解人员的积极性。
（二）提升调解队伍整体素质，加强专业化培训
司法和行政机关要以加强调解队伍的制度化、专业化、规范化建设为宗旨，以切实提高调解员专业素质为目标，将培训情况纳入年终考核体系，通过对调解人员进行全面、实在、精深的培训，促使调解队伍更加规范，调解能力更加强化。法院要整合资源，以立案庭为主導，其他相关业务庭积极协助，制定培训计划，派出具有丰富法律知识和调解经验的审判人员定期开展对调解人员的培训，通过组织调解组织和专业调解人员旁听法庭审理、聘任其担任陪审员、进行典型案例分析指导、挑选素质较高的调解人员参与司法调解工作等方式，在专业知识、调解程序、调解技巧、调解文书的制作等方面积极开展培训工作，帮助调解人员进一步提高业务能力和调解水平。同时要注意针对不同的对象开展不同内容的培训，以专业领域人员为例，要针对性地开展调解规范程序培训，从而提高调解队伍的整体纠纷解决能力，打造高素质专业化的一流调解队伍。
（三）完善调解队伍管理办法，建立工作绩效评估机制
通过建立健全行之有效的调解队伍管理规章制度加强对委派委托特邀调解人员队伍的管理指导，是打造一支精干高素质队伍，发挥整支队伍的效能，激发其工作积极性的根本保证，同时也是各项工作高效运转的核心。为此必须要建立完善的调解人员管理办法，将岗位职责、聘用标准、工作方式、工作内容等细化形成规范性文件，为具体工作运行提供依据。要做到对调解队伍实现动态管理，拒绝大锅饭、铁饭碗，及时淘汰不符合条件的人员，最大程度保证整支队伍的活力和纠纷解决能力，使队伍的绩效与经费薪酬挂钩，也能对调解人员自身的工作也起到一种激励作用。
同时要建立完善的工作绩效评估机制，不仅仅要考虑委托委派调解案件数、调解成功率以及调解的履行率，除此之外还要涉及当事人的满意程度，包括当事人对纠纷解决结果和程序正当性的认同、对纠纷解决过程的理解和参与、对调解人员调解技巧的认可等；另外还要考虑纠纷解决所达到的社会效果和影响，包括维护社会秩序的和谐、人际关系的恢复、共同体的维系、道德教化的传播等，使纠纷解决成为巩固共同体凝聚力、宣扬社会规范和道德教育的过程；还有出于纠纷解决公共资源的有限性，不得不考虑效益与成本，以较小的耗费公共资源的代价换取纠纷的顺利解决自然是一种理想状态，但是还应结合案件的复杂程度、标大小、执行难度等因素综合考虑，杜绝唯数字化倾向而背离制度设计的本意。以工作绩效为依托，不仅可以实现调解队伍的动态化管理，还同时可以对整个调解活动进行评估，藉此体现多元化纠纷解决方式优势之所在。
参考文献：
[1]章武生.ADR与我国大调解的产生和发展.纠纷解决多元调解的方法与策略.中国法制出版社.2008.
[2]沈恒斌.多元化解纷解决机制原理与实务.厦门大学出版社.2005.
[3]齐树洁.纠纷解决与和谐社会.厦门大学出版社.2010.
摘 要 在多元化纠纷解决机制改革的背景下，调解的多元建构不断深化。作为一种与调解者个人能力、经验乃至魅力密切相关的实践活动，多元调解的进一步建设需要一支高素质、专业化的调解队伍以提供人员保障。本文以武汉市汉阳区为切入点，以小见大，透视多元调解队伍建设的现状。调解队伍应用空间不足、整体素质有待提升、缺乏完善的调解人员管理办法成为调解队伍建设面临的困境。基于此必须要建立多重激励机制，引导各方选择参与非诉讼纠纷解决方式，并且要提升调解队伍整体素质，加强专业化培训，完善调解队伍管理办法，建立工作绩效评估机制。
关键词 多元调解 调解队伍 困境 建议
基金项目：本文系华中师范大学创新训练A类项目《特邀调解--制度建构与运行绩效评估》 阶段性成果之一。
作者简介：黃夏伟、李钟，华中师范大学法学院本科生。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.201
一、多元调解建构下的调解队伍建设
中国自传统文化始，有着厌恶诉讼偏好调解的习惯，讲求“和”为贵。相较于正式的诉讼审判致使当事人双方关系僵化，通过调解解决问题就显得平和很多。当前，我国关于多元调解机制的政策思路，在于调动和整合各类调解资源，构建人民调解、司法调解和行政调解相互协同的“大调解机制”。一些学者将“大调解”这个概念分为广义和狭义理解。本文偏向广义理解，即在党的领导下，由法院、司法局，调解中心等有关机构交互运作，整合资源对社会纠纷提供调解机制。
调解是一种与调解者个人经验、能力、知识乃至人格魅力密切相关的实践活动，调解是否成功，调解程序中当事人自治地位能否得到保障，很大程度上取决于调解员自身的素质。对调解员特质的要求除了一般意义上的文化背景、受教育程度、人格品行等外，更重要的是对其法律知识、调解技巧、纠纷解决能力等专业性素质的要求。引进社会力量参与诉调对接，将案件委托委派给专业人员或社会组织进行调解的核心问题即在于受委托、委派人员或组织的解纷能力。
正是基于此，本文以武汉市汉阳区多元调解机制下调解队伍的建设为例，针对调解队伍的建设展开探讨，并对建设出路提供参考意见。
二、多元调解队伍建设的现状与困境
汉阳区人民法院在全市率先引入建立特邀调解制度，截止2017年7月份，该区已有6类特邀调解组织和45名特邀调解员，其中18人属于街道社区人民调解人员，占比40.0%；14人为专业法律工作者，占比31.1%；13人涉及交通、医疗、保险、劳动等专业领域，占比28.9%。虽然汉阳区在多元调解建设方面取得了巨大成效，但是依然面临着困境与问题。
（一） 以法官调解为主，调解队伍应用空间不足
2017年上半年汉阳区法院调解团队共调解案件945件，向特邀调解员及特邀调解组织委派案件460件，占比48.6%，共调解成功550件，其中由审判员调解成功357件，占收案总数37.8%，委派委托调解成功193件，占收案总数20.4%。
同时，在分流案件中，法院进行委派委托的案件多为简单案件，即对双方当事人之间争议不大、事实清楚、案情简单的案件，法院委派委托给专业调解人员或者调解组织进行诉前、诉讼中调解。
多元调解的内涵即在于引进社会化专业化力量参与诉调对接，将案件委托委派给专业人员或社会组织进行调解，发挥专业优势，推动纠纷妥善顺利解决，基于此，应当充分发挥多元调解队伍的力量。
（二）调解队伍整体素质有待提升
调解队伍的多元化构成虽然从量上扩大了纠纷处理范围，但是却不可避免地存在质的弊端。虽然汉阳区法院开展过相应的业务专题培训，包括调解的基本原理、调解实用技巧及方法以及调解操作实务等，但是无论是从各区法院诉调对接业务负责人、对接法官等人员的评价还是从具体的工作实务中看，调解队伍的专业素质仍然是困扰诉调对接工作进一步开展的主要问题，调解员更像是一种法官助手的角色。
对于社区人民调解工作人员，其解纷能力受限于原有人民调解的民间性、地域性和群众性；对于从事专业领域的人员及社会组织，由于信息不对称难以获得当事人的信任，同时也存在着技巧与知识短板；对于专业法律工作者，受原工作、家庭以及专业领域知识的缺陷的影响难以全力投入到诉调对接实务处理中。
（三）未建立完善的调解人员管理办法，工作绩效评估机制单一
汉阳区人民法院《关于委派、委托调解工作规定》没有涉及委托委派调解人员的岗位职责、人员聘用标准、工作方式、考核标准等方面的规定，虽然委派委托调解人员已经就职上岗，但是为了能够最大程度发挥制度优势，必须要建立完善的调解人员管理办法，将岗位职责、聘用标准等内容细化形成规范性文件，为具体工作运行提供依据。
委托特邀调解人员的考核方面比较单一，主要侧重于受委托委派调解案件数、调解成功率以及调解的履行率，而忽视了当事人对纠纷解决过程、对调解人员调解技巧和调解方式的满意程度、通过调解所达到的社会影响和效果以及投入与产出之比等方面的考虑。为此必须通过建立完善的工作绩效考核标准，对调解队伍实现动态管理，及时淘汰不符合条件的人员，才能够最大程度保证整支队伍的活力和纠纷解决能力，同时对调解人员自身的工作也起到一种激励作用。
三、完善多元调解队伍建设的建议与思考
（一）建立多重激励机制，引导各方选择参与非诉讼纠纷解决方式
司法政策的贯彻落实往往要通过各种激励机制来实现。首先，以法官为主导将案件分流是诉调对接开展的第一步，由于部分调解案件未计入司法系统，案件诉前分流进行委托委派调解在一定程度上会影响法官的工作绩效，为此应改变以审理案件数以及诉讼结案率为主要指标的法官绩效评体系，将案件分流数以及分流案件结案率作为附加评估指数，鼓励法官在立案前以及立案后审理过程中对适宜调解的案件及时进行分流，充分发挥社会化调解的作用；其次，对于作为纠纷解决程序主体的当事人，除了对其进行理念宣导消除其认为分流调解是审判程序以外的额外附加程序从而增加诉累的误解外，还有必要建立一定的费用激励机制，对于选择立案调解的当事人除了工本费以外取消其他费用，对于选择调解但没有达成调解协议而重新进入诉讼程序的当事人给予一定程度的费用优惠，甚至对于那些没有选择调解程序的当事人，如果通过诉讼程序没有获得更有利的结果，可以让其承担对方当事人一定比例的诉讼费用，另外，还可以建立裁判风险评估预测机制，及时告知当事人选择诉讼的风险，形成心理压力；对于作为诉调对接解决纠纷的核心调解人员来说，必须要建立完善的资金保障机制，将其列入各级财政预算，专款专用，除了固定基础工资收入以外，还要将其收入与工作绩效挂钩，甚至可以取消固定基础工资，以业绩评估作为主要标准；除了物质激励以外，还要重视精神激励，多管齐下，最大程度激发调解人员的积极性。
（二）提升调解队伍整体素质，加强专业化培训
司法和行政机关要以加强调解队伍的制度化、专业化、规范化建设为宗旨，以切实提高调解员专业素质为目标，将培训情况纳入年终考核体系，通过对调解人员进行全面、实在、精深的培训，促使调解队伍更加规范，调解能力更加强化。法院要整合资源，以立案庭为主導，其他相关业务庭积极协助，制定培训计划，派出具有丰富法律知识和调解经验的审判人员定期开展对调解人员的培训，通过组织调解组织和专业调解人员旁听法庭审理、聘任其担任陪审员、进行典型案例分析指导、挑选素质较高的调解人员参与司法调解工作等方式，在专业知识、调解程序、调解技巧、调解文书的制作等方面积极开展培训工作，帮助调解人员进一步提高业务能力和调解水平。同时要注意针对不同的对象开展不同内容的培训，以专业领域人员为例，要针对性地开展调解规范程序培训，从而提高调解队伍的整体纠纷解决能力，打造高素质专业化的一流调解队伍。
（三）完善调解队伍管理办法，建立工作绩效评估机制
通过建立健全行之有效的调解队伍管理规章制度加强对委派委托特邀调解人员队伍的管理指导，是打造一支精干高素质队伍，发挥整支队伍的效能，激发其工作积极性的根本保证，同时也是各项工作高效运转的核心。为此必须要建立完善的调解人员管理办法，将岗位职责、聘用标准、工作方式、工作内容等细化形成规范性文件，为具体工作运行提供依据。要做到对调解队伍实现动态管理，拒绝大锅饭、铁饭碗，及时淘汰不符合条件的人员，最大程度保证整支队伍的活力和纠纷解决能力，使队伍的绩效与经费薪酬挂钩，也能对调解人员自身的工作也起到一种激励作用。
同时要建立完善的工作绩效评估机制，不仅仅要考虑委托委派调解案件数、调解成功率以及调解的履行率，除此之外还要涉及当事人的满意程度，包括当事人对纠纷解决结果和程序正当性的认同、对纠纷解决过程的理解和参与、对调解人员调解技巧的认可等；另外还要考虑纠纷解决所达到的社会效果和影响，包括维护社会秩序的和谐、人际关系的恢复、共同体的维系、道德教化的传播等，使纠纷解决成为巩固共同体凝聚力、宣扬社会规范和道德教育的过程；还有出于纠纷解决公共资源的有限性，不得不考虑效益与成本，以较小的耗费公共资源的代价换取纠纷的顺利解决自然是一种理想状态，但是还应结合案件的复杂程度、标大小、执行难度等因素综合考虑，杜绝唯数字化倾向而背离制度设计的本意。以工作绩效为依托，不仅可以实现调解队伍的动态化管理，还同时可以对整个调解活动进行评估，藉此体现多元化纠纷解决方式优势之所在。
参考文献：
[1]章武生.ADR与我国大调解的产生和发展.纠纷解决多元调解的方法与策略.中国法制出版社.2008.
[2]沈恒斌.多元化解纷解决机制原理与实务.厦门大学出版社.2005.
[3]齐树洁.纠纷解决与和谐社会.厦门大学出版社.2010.
