公安监所精细化管理的实践与思考
摘 要 随着公安改革的不断深入，公安监所精细化管理已经成为顺应时代发展的需要。本文通过实践总结出公安监所精细化管理实施的必备条件即市局党委及上级主管部门的重视是推进精细化管理的关键，建立信息共享、多警联动的机制是推进精细化管理的基础。
关键词 公安监所 精细化 管理 实践 思考
作者简介：白雪，内蒙古乌海市看守所，云南警官学院研究生，研究方向：禁毒。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.198
2014年，针对全国看守所存在的由于警力不足、思想滞后等原因，导致看守所勤务模式设置不合理，岗位职责不明确，运行机制不协调等问题，公安部开展了以“勤务模式科学化、执法行为规范化、管理方式精细化、监管手段信息化、设施保障标准化”，即“五化建设”为内容的监所管理体制改革，其中，公安监所精细化管理是改革的重要内容之一。
一、乌海市看守所精细化管理的实施路径
位于内蒙古自治区西部的乌海市看守所，是全市唯一的刑事羁押场所，年平均羁押量450人左右，现有在编在岗民警26名，警务辅助人员及工勤人员34名，包括所长1名，教导员1名，副所长3名，设有管教大队、巡视监控大队、收押提审大队及勤务保障四个大队。2013年，乌海市公安局以问题为导向进行公安体制改革，将精细化管理纳入体制改革的顶层设计中，乌海市看守所以市公安局精细化管理为模板，根据看守所在管理体制中的特殊属性，探索创新了一系列有自身特色的符合现代监所管理理念的精细化管理措施。
（一） 以扁平化管理为核心，实现责任分解
扁平化管理源自于传统的“金字塔”式企业转型的重要管理方式。传统企业绝大多数采取的是职能型组织结构形式，其最大特点是内部采取了“分工”与“协作”的管理方式。公安机关在社会管理角度来看，也属于职能型组织结构形式。随着社会发展，公安机关内部组织分工越来越细、管理层级越分越多，导致指挥环节多头繁杂，部门之间协同效率低下，突发事件情况处置反应迟缓。因此，扁平化管理体系实现了精简指挥环节，灵活运用警力，对社会治安的动态管控和重大事件应急处置的有效调度。当然，简单的拿掉中间层，使管理幅度增大，势必会使指挥层不堪重负。
利用“阿米巴模式”进行责任分解。简单的讲就是把一个组织分成若干个小的单元，把权力下放给每个单元的负责人，从而达到全体成员共同参与管理荣辱与共的良性体制。乌海市看守所将队伍管理与监所管理合并后以三至五人为一个单元分解为两个维度，横向维度以监区为中心，主要体现为巡视监控、勤务保障、档案管理、安全检查、权利维护、申诉检举等常规管理；纵向维度以监所业务为中心，主要体现为过渡管理、风险评估、配合侦查、医疗卫生、心理干预、信息研判、应急处置等职能管理。将顶层领导责任进一步分解到每个单元的负责人及成员中，全警参与，定岗定责，从而进一步整合警务资源、盘活警力存量。
（二）以信息化战略为依托，实现流程控制
精细化管理最基本的特征就是“精”和“细”。“精”是高要求，可以理解为更好；“细”是具体化，可以解释为细节。精细化管理方法的重要意义体现在：复杂的事情简单化，简单的事情流程化，流程化的事情定量化，定量化的事情信息化。2013年，乌海市公安局开始全面部署精细化管理措施，从战略地图的部署，到平衡记分卡、KPI绩效指标库的设计，再到岗责说明书及标准作业指导手册的制定，每一个环节的推进都体现着公安管理体制改革过程中栉风沐雨的艰辛与壮士断腕的决心。看守所在市公安局的全力支持下，抽调各岗位经验丰富的基层民警共十余人组成精细化项目小组，率先完成了各项工作任务，制定了科学的具有可操作性的精细化管理《标准作业指导手册》，通过规范的操作标准，使看守所精细化管理落地生根。
乌海市看守所《标准作业指导手册》共有五个大流程十四个子流程组成，每个流程中又有若干个控制节点，每个控制节点都反映出各环节量化、细化、标准化的工作任务。通过“日事日毕，周清月结”的方式，明确分工，细化责任，提高效率，如下图。当然，在实施过程中，最直接有效的手段之一就是依托信息化建设加强精细化管理。乌海市看守所在市公安局精细化管理平台构建的同时，以所内在押人员信息管理系统为基础，实现全程工作网上流转，对控制节点的数据资源进行整合、评估、研判，从而找准监所安全规律，及时发布预警信息，实施监所动态管控。
（三）以领导责任制为抓手，实现问题清理
由于公安工作的突发性、即时性及不确定性，一些工作无法严格的进行过程管理控制，如在检察院侦办的职务犯罪案件中，虽然规定了在提审、谈话、就医等日常管理工作必须由两名以上民警在场方可接触在押人员，但在管理过程中，由于建筑设计及勤务模式的局限性，不可避免的会出现单独接触在押人员的情况，从而引起不必要的争议和麻烦。为了解决此类问题，乌海市看守所以问题为导向，以领导承包责任制为核心，将日常管理中的疑难杂症以类型、属性、程度等方式划分出四不同区域，每个区域由一个所领导负责，面对面、一对一的解决问题，细化领导责任，更好的落实问题清理。如，将全所重大安全风险在押人员按照风险等级分类，一个所领导承包一个等级，负责该等级在押人员从入所到出所的所有管理方案的制定、实施及监督，不仅使问题得到及时有效的解决，同时分散基层民警的风险负担，使民警将更多的精力投入到日常管理中。
二、公安监所精细化管理的必要性
（一）监所执法的规范性要求
2009年，云南省晋宁县看守所发生牢头狱霸殴打致死在押人员事件，暴露出看守所执法管理方面仍存在很多弊病。一是执法意识仍停留在以经验为中心的管理观念上，以“看的住、管的牢、送的走”为原则，不出大事，不拘小节，往往会造成如蝴蝶效应一般无法挽回的严重后果。二是在执法制度方面缺乏细化的执法标准和指引，特別是公安监所管理相关法律法规不具有可操作性，导致民警随意执法、粗放执法普遍存在。三是警力不足、信息不畅、资源分布不均等问题长期困扰着公安监管部门，导致执法主体的资格、履职能力及责任承担等方面形成隐患。精细化管理与规范化管理是相辅相成的，把强化细节管理作为监所规范化建设的突破口和主要任务，更有利于解决监管中存在的管理粗放、执法随意等问题。保障执法质量和执法公信力，实现执法行为标准化、规范化。
（二）监所管理的人权保障性要求
我国《刑事诉讼法》明确规定“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪以及犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护、保障诉讼参与人的诉讼权利”，这就要求看守所管理必须以保障在押人员的合法权益作为工作的出发点和落脚点。“躲猫猫”事件的热炒，全国看守所被置于社会的聚光灯下，被推到舆论的风口浪尖，由此引发了学术界对看守所在保障人权方面难有作为，是否应当从公安分离出去的争议不断。2012年6月，在国家颁布的《国家人权行动计划（2012-2015年）》中，进一步明确了人权保障在监所管理的重要地位。
对看守所管理而言，“尊重和保障人权”从来就不是抽象的口号。公安部要求在全国看守所管理中要牢固树立人权保障意识，每一个看守所都要明确被监管人员应享有的权益有哪些，哪些权益在保障上还存在问题，积极主动创造和改善条件保障被监管人员权益的实现，其实质是尊重被监管人员的主体地位，承认其是合法权益的主体和依法受保护的对象，努力使看守所管理体现出我国的人文关怀和法治文明进步。公安部结合看守所管理实践，先后制定出台了若干在押人员人权保障制度措施，如：女性及未成年在押人员集中关押制度、预防在押人员自杀措施制度、讯问不得影响在押人员饮食和必要休息制度及辩护律师会见和办案机关讯问预约制度等。
三、公安监所推进精细化管理的思考
（一） 市局党委及上级主管部门的重视是推进监所精细化管理的关键
在市公安局的坚强支持推动下，乌海市看守所积极推进监所管理体制创新，使看守所精细化管理《标准作业指导手册》得以完成，精细化管理模式得以实践，使每个民警特别是领导干部深刻理解精细化管理的内涵和本质，认识到实施精细化管理既是对传统粗放型管理的一大变革，更是对公安工作提出的新要求新挑战。
当然，任何一种管理措施如果达不到预期的效果，就无法为司法实践服务。为了使公安监所精细化管理发挥最大优势，市局党委及上级主管部门的高度重视是监所精细化管理工作顺利推进、有序发展的关键，例如，在管理有自伤自残倾向的在押人员的过程中，如果可以将精细化管理收集到的违规数据制作成在押人员羁押期间行为表现鉴定表的衡量指标，以此作为法院量刑标准之一，不仅可以从量刑结果规范在押人员的行为，同时发挥了精细化管理的信息研判优势，最大限度确保监所安全。因此，这就要求领导高度重视，积极协调，齐抓共管，共推进公安监所精细化管理工作。
（二）建立信息共享、多警联动的机制是推进监所精细化管理的基础
精细化管理的最终目标即信息化，公安机关在精细化管理过程中，依托信息科技的支撑进行维护国家安全和公众安全的能力，加速推进公安工作的现代化，因此，建立信息共享、多警联动机制是建设智慧监所的重要技术支撑。监所精细化管理的推进需要大量的基础数据进行细化分类，分析研判，仅从看守所采集的在押人员信息已无法满足管理需求。例如，在管理涉嫌故意杀人的重点在押人员中，这类人员由于案件重大心情压抑，一般向看守所提供的基本信息极少，但嫌疑人已向同监室全面了解了看守所民警的管理模式，由于信息不对等导致的管理难度增加，安全风险增大，不仅浪费警力资源，同时还无法达到精细化管理效果，使精细化管理工作流于形式。因此，在信息资源方面，看守所亟需突破监所警种与信息壁垒，与全局建立完善的信息共享及合成作战的警务运行模式，集成各警种的大数据资源，实现信息的无缝隙共享。
随着我国法治进程的推进，看守所在确保刑事诉讼顺利进行的过程中，从过去的管理职能逐渐向服务职能转变，本着理性执法、文明执法的原则，为了突出看守所的居中管理理念，其管理权力大大削弱，从而使看守所作为刑事羁押场所的威慑力逐渐减弱，导致一部分可能被法院判决较小徒刑或判决拘役留所服刑的在押人员，特别是涉毒人员利用自伤自残、煽动其他在押人员哄监闹监等行为对抗管理，挑衅、逃避法律打击。因此，看守所需利用其他警种的资源优势让此类人员了解即使释放出所，也会受到羁押期间表现的极大影响，如涉毒人员在到期释放的同时，看守所将通过精细化管理采集的该人员数据推送至禁毒部门及各基层派出所，每日都通过社区民警上门监督的方式迫使其遵守法律法规，使其时刻处在大众视野的监督下。因此，只有信息共享，多警联动，协同配合，才能真正有效的预防犯罪、打击犯罪。
參考文献：
[1]李燕宇.公安机关精细化管理探索与研究.湖北警官学院.2012.
[2]刘微.精细化管理措施在巡逻勤务中的运用.中国人民公安大学.2013.
[3]赵春光.中国特色社会主义看守所管理之创新发展.公安研究.2013.
关键词 公安监所 精细化 管理 实践 思考
作者简介：白雪，内蒙古乌海市看守所，云南警官学院研究生，研究方向：禁毒。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.198
2014年，针对全国看守所存在的由于警力不足、思想滞后等原因，导致看守所勤务模式设置不合理，岗位职责不明确，运行机制不协调等问题，公安部开展了以“勤务模式科学化、执法行为规范化、管理方式精细化、监管手段信息化、设施保障标准化”，即“五化建设”为内容的监所管理体制改革，其中，公安监所精细化管理是改革的重要内容之一。
一、乌海市看守所精细化管理的实施路径
位于内蒙古自治区西部的乌海市看守所，是全市唯一的刑事羁押场所，年平均羁押量450人左右，现有在编在岗民警26名，警务辅助人员及工勤人员34名，包括所长1名，教导员1名，副所长3名，设有管教大队、巡视监控大队、收押提审大队及勤务保障四个大队。2013年，乌海市公安局以问题为导向进行公安体制改革，将精细化管理纳入体制改革的顶层设计中，乌海市看守所以市公安局精细化管理为模板，根据看守所在管理体制中的特殊属性，探索创新了一系列有自身特色的符合现代监所管理理念的精细化管理措施。
（一） 以扁平化管理为核心，实现责任分解
扁平化管理源自于传统的“金字塔”式企业转型的重要管理方式。传统企业绝大多数采取的是职能型组织结构形式，其最大特点是内部采取了“分工”与“协作”的管理方式。公安机关在社会管理角度来看，也属于职能型组织结构形式。随着社会发展，公安机关内部组织分工越来越细、管理层级越分越多，导致指挥环节多头繁杂，部门之间协同效率低下，突发事件情况处置反应迟缓。因此，扁平化管理体系实现了精简指挥环节，灵活运用警力，对社会治安的动态管控和重大事件应急处置的有效调度。当然，简单的拿掉中间层，使管理幅度增大，势必会使指挥层不堪重负。
利用“阿米巴模式”进行责任分解。简单的讲就是把一个组织分成若干个小的单元，把权力下放给每个单元的负责人，从而达到全体成员共同参与管理荣辱与共的良性体制。乌海市看守所将队伍管理与监所管理合并后以三至五人为一个单元分解为两个维度，横向维度以监区为中心，主要体现为巡视监控、勤务保障、档案管理、安全检查、权利维护、申诉检举等常规管理；纵向维度以监所业务为中心，主要体现为过渡管理、风险评估、配合侦查、医疗卫生、心理干预、信息研判、应急处置等职能管理。将顶层领导责任进一步分解到每个单元的负责人及成员中，全警参与，定岗定责，从而进一步整合警务资源、盘活警力存量。
（二）以信息化战略为依托，实现流程控制
精细化管理最基本的特征就是“精”和“细”。“精”是高要求，可以理解为更好；“细”是具体化，可以解释为细节。精细化管理方法的重要意义体现在：复杂的事情简单化，简单的事情流程化，流程化的事情定量化，定量化的事情信息化。2013年，乌海市公安局开始全面部署精细化管理措施，从战略地图的部署，到平衡记分卡、KPI绩效指标库的设计，再到岗责说明书及标准作业指导手册的制定，每一个环节的推进都体现着公安管理体制改革过程中栉风沐雨的艰辛与壮士断腕的决心。看守所在市公安局的全力支持下，抽调各岗位经验丰富的基层民警共十余人组成精细化项目小组，率先完成了各项工作任务，制定了科学的具有可操作性的精细化管理《标准作业指导手册》，通过规范的操作标准，使看守所精细化管理落地生根。
乌海市看守所《标准作业指导手册》共有五个大流程十四个子流程组成，每个流程中又有若干个控制节点，每个控制节点都反映出各环节量化、细化、标准化的工作任务。通过“日事日毕，周清月结”的方式，明确分工，细化责任，提高效率，如下图。当然，在实施过程中，最直接有效的手段之一就是依托信息化建设加强精细化管理。乌海市看守所在市公安局精细化管理平台构建的同时，以所内在押人员信息管理系统为基础，实现全程工作网上流转，对控制节点的数据资源进行整合、评估、研判，从而找准监所安全规律，及时发布预警信息，实施监所动态管控。
（三）以领导责任制为抓手，实现问题清理
由于公安工作的突发性、即时性及不确定性，一些工作无法严格的进行过程管理控制，如在检察院侦办的职务犯罪案件中，虽然规定了在提审、谈话、就医等日常管理工作必须由两名以上民警在场方可接触在押人员，但在管理过程中，由于建筑设计及勤务模式的局限性，不可避免的会出现单独接触在押人员的情况，从而引起不必要的争议和麻烦。为了解决此类问题，乌海市看守所以问题为导向，以领导承包责任制为核心，将日常管理中的疑难杂症以类型、属性、程度等方式划分出四不同区域，每个区域由一个所领导负责，面对面、一对一的解决问题，细化领导责任，更好的落实问题清理。如，将全所重大安全风险在押人员按照风险等级分类，一个所领导承包一个等级，负责该等级在押人员从入所到出所的所有管理方案的制定、实施及监督，不仅使问题得到及时有效的解决，同时分散基层民警的风险负担，使民警将更多的精力投入到日常管理中。
二、公安监所精细化管理的必要性
（一）监所执法的规范性要求
2009年，云南省晋宁县看守所发生牢头狱霸殴打致死在押人员事件，暴露出看守所执法管理方面仍存在很多弊病。一是执法意识仍停留在以经验为中心的管理观念上，以“看的住、管的牢、送的走”为原则，不出大事，不拘小节，往往会造成如蝴蝶效应一般无法挽回的严重后果。二是在执法制度方面缺乏细化的执法标准和指引，特別是公安监所管理相关法律法规不具有可操作性，导致民警随意执法、粗放执法普遍存在。三是警力不足、信息不畅、资源分布不均等问题长期困扰着公安监管部门，导致执法主体的资格、履职能力及责任承担等方面形成隐患。精细化管理与规范化管理是相辅相成的，把强化细节管理作为监所规范化建设的突破口和主要任务，更有利于解决监管中存在的管理粗放、执法随意等问题。保障执法质量和执法公信力，实现执法行为标准化、规范化。
（二）监所管理的人权保障性要求
我国《刑事诉讼法》明确规定“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪以及犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护、保障诉讼参与人的诉讼权利”，这就要求看守所管理必须以保障在押人员的合法权益作为工作的出发点和落脚点。“躲猫猫”事件的热炒，全国看守所被置于社会的聚光灯下，被推到舆论的风口浪尖，由此引发了学术界对看守所在保障人权方面难有作为，是否应当从公安分离出去的争议不断。2012年6月，在国家颁布的《国家人权行动计划（2012-2015年）》中，进一步明确了人权保障在监所管理的重要地位。
对看守所管理而言，“尊重和保障人权”从来就不是抽象的口号。公安部要求在全国看守所管理中要牢固树立人权保障意识，每一个看守所都要明确被监管人员应享有的权益有哪些，哪些权益在保障上还存在问题，积极主动创造和改善条件保障被监管人员权益的实现，其实质是尊重被监管人员的主体地位，承认其是合法权益的主体和依法受保护的对象，努力使看守所管理体现出我国的人文关怀和法治文明进步。公安部结合看守所管理实践，先后制定出台了若干在押人员人权保障制度措施，如：女性及未成年在押人员集中关押制度、预防在押人员自杀措施制度、讯问不得影响在押人员饮食和必要休息制度及辩护律师会见和办案机关讯问预约制度等。
三、公安监所推进精细化管理的思考
（一） 市局党委及上级主管部门的重视是推进监所精细化管理的关键
在市公安局的坚强支持推动下，乌海市看守所积极推进监所管理体制创新，使看守所精细化管理《标准作业指导手册》得以完成，精细化管理模式得以实践，使每个民警特别是领导干部深刻理解精细化管理的内涵和本质，认识到实施精细化管理既是对传统粗放型管理的一大变革，更是对公安工作提出的新要求新挑战。
当然，任何一种管理措施如果达不到预期的效果，就无法为司法实践服务。为了使公安监所精细化管理发挥最大优势，市局党委及上级主管部门的高度重视是监所精细化管理工作顺利推进、有序发展的关键，例如，在管理有自伤自残倾向的在押人员的过程中，如果可以将精细化管理收集到的违规数据制作成在押人员羁押期间行为表现鉴定表的衡量指标，以此作为法院量刑标准之一，不仅可以从量刑结果规范在押人员的行为，同时发挥了精细化管理的信息研判优势，最大限度确保监所安全。因此，这就要求领导高度重视，积极协调，齐抓共管，共推进公安监所精细化管理工作。
（二）建立信息共享、多警联动的机制是推进监所精细化管理的基础
精细化管理的最终目标即信息化，公安机关在精细化管理过程中，依托信息科技的支撑进行维护国家安全和公众安全的能力，加速推进公安工作的现代化，因此，建立信息共享、多警联动机制是建设智慧监所的重要技术支撑。监所精细化管理的推进需要大量的基础数据进行细化分类，分析研判，仅从看守所采集的在押人员信息已无法满足管理需求。例如，在管理涉嫌故意杀人的重点在押人员中，这类人员由于案件重大心情压抑，一般向看守所提供的基本信息极少，但嫌疑人已向同监室全面了解了看守所民警的管理模式，由于信息不对等导致的管理难度增加，安全风险增大，不仅浪费警力资源，同时还无法达到精细化管理效果，使精细化管理工作流于形式。因此，在信息资源方面，看守所亟需突破监所警种与信息壁垒，与全局建立完善的信息共享及合成作战的警务运行模式，集成各警种的大数据资源，实现信息的无缝隙共享。
随着我国法治进程的推进，看守所在确保刑事诉讼顺利进行的过程中，从过去的管理职能逐渐向服务职能转变，本着理性执法、文明执法的原则，为了突出看守所的居中管理理念，其管理权力大大削弱，从而使看守所作为刑事羁押场所的威慑力逐渐减弱，导致一部分可能被法院判决较小徒刑或判决拘役留所服刑的在押人员，特别是涉毒人员利用自伤自残、煽动其他在押人员哄监闹监等行为对抗管理，挑衅、逃避法律打击。因此，看守所需利用其他警种的资源优势让此类人员了解即使释放出所，也会受到羁押期间表现的极大影响，如涉毒人员在到期释放的同时，看守所将通过精细化管理采集的该人员数据推送至禁毒部门及各基层派出所，每日都通过社区民警上门监督的方式迫使其遵守法律法规，使其时刻处在大众视野的监督下。因此，只有信息共享，多警联动，协同配合，才能真正有效的预防犯罪、打击犯罪。
參考文献：
[1]李燕宇.公安机关精细化管理探索与研究.湖北警官学院.2012.
[2]刘微.精细化管理措施在巡逻勤务中的运用.中国人民公安大学.2013.
[3]赵春光.中国特色社会主义看守所管理之创新发展.公安研究.2013.
