浅析《上海市海上搜寻救助管理办法》对专业救助队伍的影响和应对措施
韩凌峰+李鑫健
摘要：本文结合国内实际情况，对《上海市海上搜寻救助管理办法》的特点进行了阐述，同时围绕该办法对海上专业救助队伍的影响和要求进行了系统分析，在此基础上提出了专业救助队伍应采取的积极措施，对于促进上海地区的海上搜救工作更好发展具有积极的作用。
海上搜寻救助工作作为国家应急管理工作的重要组成部分，是避免和减少人民群众生命财产损失的最后一道海上屏障。海上搜救工作难度大、危险程度高，行动涉及面广，需要社会各方面力量的广泛参与，才能确保搜救整体成效。且其中各方权利义务、法律地位等一直未有规范文件来指导海上搜救工作。因此，坚持“依法搜救”的要求和呼声也越来越高。
为更好地做好上海地区的海上搜救工作，上海市政府公布了《上海市海上搜寻救助管理办法》（以下简称“上海搜救管理办法”），对上海水域搜救工作的组织协调、预案建设、搜救保障、信息发布、法律责任等予以了明确。本文结合工作实际，对“上海搜救管理办法”的特点进行了分析，对海上专业救助队伍带来的影响也进行了探讨，并提出了一些积极的响应措施和建议。
一、“上海搜救管理办法”出台的背景和意义
近年来，我国各级政府都高度重视海上搜救工作，同时也高度重视海上搜救立法工作，海上搜救立法工作不断取得突破，继2007年1月1日国内第一部搜救条例----《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》正式施行后，《天津市海上搜寻救助规定》、《江苏省水上搜寻救助条例》、《河北省海上搜寻救助规定》以及《山东省海上搜寻救助办法》相继颁布实施。2013年5月1日，广东省新修订的《广东省海上搜寻救助工作规定》也正式生效。其他沿海主要省市也正在积极推进该项工作，据了解国家层面的《中华人民共和国海上人命搜寻救助条例》也正在推进的过程中。
为更好地做好上海水域的搜救工作，进一步提高上海国际航运中心建设服务和保障能力，2013年7月15日，上海市以政府发文的形式发布了《上海市海上搜寻救助管理办法》（沪府发[2013]51号）。
作为上海市地方的搜救法规，“上海搜救管理办法”的正式出台，通过政府规范性文件的方式，对海上搜救的基本原则、组织机构和资源、搜救行动和保障以及法律责任等内容进行了明确，为建立健全海上搜寻救助体系和应急反应机制、加强海上搜救能力建设、及时实施奖励等提供了法律依据，极大地提高了社会公众参与海上搜救工作的积极性和防范海上风险的意识，也为专业救助队伍参与执行海上搜救任务提供了有效的法律依据。该办法的出台，对提高上海水域的搜救成效、促进国际航运中心保障能力建设具有重要的意义。
二、“上海搜救管理办法”的特点
（一）全面规范了搜救工作程序。“上海搜救管理办法”利用六章、共计49条对搜救办法的目的、依据、适用范围、管理部门、搜救原则、信息发布权限、专家咨询机构、权利义务、搜救资源、经费保障、志愿者建设、应急处置、信息发布、法律责任等方面进行了详细的阐述，为搜救工作参与各方提供了详细的指导，涉及海上搜救工作主要工作都有规范性的描述，几乎是面面俱到，可以说是目前为止地方搜救规定中最为全面和完善的，将对上海海上搜救工作起到很好规范作用。
（二）进一步规范志愿者建设工作。“上海搜救管理办法”与其他各省条例的相同之处是都明确了搜救中心作为搜救志愿者管理管理机构，明确规定了“搜救中心应当对搜救志愿者进行登记、注册，实行统一管理。搜救志愿者应当服从搜救中心的指挥，开展和参与海上搜救工作”。同时，为鼓励、支持社会力量参与海上搜救工作，还明确“搜救中心应当定期对积极参与上海海上搜救工作并作出突出贡献的社会力量进行表彰和奖励”。此外，还在经费保障部分，明确了由搜救中心负责“海上搜救志愿者搜救知识和技能培训等工作经费”;这些举措，对于提高社会力量和搜救支援者参与海上搜救工作的积极性有很好的促进作用，促使他们更好发挥海上搜救工作有益补充的作用。
（三）细化了搜救经费支出范围。
“上海搜救管理办法”在搜救经费来源上明确了“市政府安排专项资金，用于上海海上搜救工作，并列入市财政部门预算”，同时，在费用使用方面细化了支出范围，一是搜救中心日常办公开支;二是社会力量参与海上搜救行动的适当补助;三是市政府批准的海上搜救演习、演练和搜救经费和补助;四是奖励海上搜救先进单位和个人所需经费（由中央财政承担的，由中国海上搜救中心组织和指挥的重特大海上搜救行动的奖励经费除外）;五是社会救助力量和海上搜救志愿者搜救知识和技能培训等工作经费;六是重特大海上搜救行动后评估所需经费;七是提升、完善海上搜救管理手段，研究、推广海上搜救应用技术所需经费;八是专家咨询机构开展专业咨询活动必要的行动经费。上述专项资金由搜救中心进行管理，实行专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用、截留。详尽的规定，为后续经费的支出和使用提供全面的指导，也为资金的规范支出提供了保证。
（四）明确了条例的时效性。
与国内其他搜救条例、办法相比，“上海搜救管理办法”是国内相关条例之中唯一一个既明确了生效日期、又明确了有效期的地方条例，即“本办法自2013年9月1日起施行，有效期至2018年6月30日”，这也给后续的进一步调整完善留有了空间，确保了“上海搜救管理办法”的科学性和时效性。
三、“上海办法”对专业救助单位的影响及应对建议
（一）要进一步分析专业救助队伍在上海海上搜救工作中的地位和作用。
“上海搜救管理办法”明确“上海海上搜救中心是本市突发公共事件应急管理工作机构之一，负责本市海上搜救工作的组织、协调、指挥。上海海上搜救中心办公室设在上海海事局，负责搜救中心的日常运行管理工作;搜救中心在崇明设海上搜救分中心，搜救中心可根据实际需要，增设搜救分中心。建设交通、交通港口、气象、海洋、渔业、卫生计生、财政、公安、环保、民政等有关部门在各自职责范围内，协同实施本办法;医疗、通信、航运等有关企事业单位和个人应当协助做好相关工作”。这部分内容只对上海地方的有关部门职责进行了描述，未对作为国家海上专业救助队伍的具体工作进行相应阐述。在条例未出台情况下，海上专业救助队伍作为上海搜救中心成员单位之一，接受上海海上搜救中心的统一协调并按照职责开展海上搜救工作。
建议要与上海海上搜救中心进一步加强沟通，全面掌握海上专业救助队伍在“上海搜救管理办法”生效后角色、地位是否发生变化，在工作程序、配套措施上主动适应新形势、新要求，以便更好地开展海上搜救工作。
（二）要进一步规范专业救助队伍搜救信息发布工作
“上海搜救管理办法”中强调，“搜救中心应当及时、准确地向社会发布海上搜救信息。未经授权，其他单位和个人不得发布、提供相关信息”。同时还在“第五章 法律责任”的第四十一条（擅自发布搜救信息处罚）明确“违反本办法第五条规定，有关单位和个人擅自向社会发布或散布海上搜救信息造成不良影响的，由搜救中心责令消除影响，并建议其上级主管部门对责任人依法追究行政责任”。
建议相关部门和人员加强对“上海搜救管理办法”的学习和理解，在实际的救助宣传工作中，正确把握宣传角度和导向等，应本着“多说救助行动和成效、不盲目推测事故原因和责任”等原则开展救助宣传，避免对专业救助队伍救助工作的开展造成不利局面和对地方政府构成社会舆论上的压力。
（三）要进一步加强与搜救中心的沟通与交流。
“上海搜救管理办法”中在很多地方都要求要与搜救中心保持紧密沟通，诸如“承担海上搜救任务的单位和个人接到执行海上搜救任务的指令后，应当立即行动，并接受搜救中心（或现场指挥）的统一组织、协调、指挥。接受搜救任务指令的单位和个人有正当理由不能执行海上搜救任务的，应当及时报告搜救中心。参加海上搜救的船舶、设施、航空器未经搜救中心同意，不得擅自退出海上搜救行动;确需退出的，应当报经搜救中心批准”;“参加搜救行动的单位和个人在接到搜救中心搜救指令行动后，应当及时向搜救中心报告通信联系方式、抵达现场时间、现场气象海况及其他情况”等等。
在实际工作中，由于海上专业救助队伍作为国家、交通运输部的专业救助队伍，同时还承担着除上海海区之外其他海区的搜救工作和国家交办的各项应急保障任务，与搜救主管部门难免会出现救助力量调遣和使用方面的分歧，建议与搜救中心主动、及时、有效地沟通，主动通报其他任务执行情况，增进相互了解、理解和支持，营造良好的救助工作氛围，确保完成各项救助任务。
（四）要合理处置实战训练与救助值守的关系
在地方的搜救条例中，上海、江苏、山东、天津等地的条例都明确要求“参与搜救值班的船舶、航空器、人员应当处于待命状态，并保持通讯畅通，未经搜救中心同意，不得从事与人命救助无关的活动;承担海上搜救任务的单位和个人接到执行海上搜救任务的指令后，应当立即行动，并接受搜救中心（或现场指挥）的统一组织、协调、指挥”。并在法律责任方面明确：违反上述相关规定的，将“由搜救中心予以通报，并建议其上级主管部门依照有关规定追究行政责任;违反海事管理法律法规的，由海事管理机构依法给予行政处罚”。这些规定都要求参与搜救值班的力量不得从事与人命救助无关的活动，在实际工作中，海上实战训练是维持专业救助队伍专业技能非常重要措施，也是训练工作必不可少的主要组成部分，对于保证日常救助工作成效具有重要的促进作用。所以，在保证救助值班待命工作的同时，专业救助队伍肯定要开展一些实战训练工作。
建议进一步加强与搜救中心等部门的沟通，争取搜救主管部门对专业救助队伍实战训练工作的理解和支持，在保证救助值守的情况下，适时、适量开展一些必需的实战训练工作，尽量避免实战训练与救助值守工作的冲突。
（五）要进一步规范救助志愿者管理工作
“上海搜救管理办法”中第二章<海上搜救机构和资源>第九条（搜救中心职责）第十二款中提出：搜救中心负责组建、管理海上搜救志愿者队伍。本条明确由搜救中心负责组建并管理海上搜救志愿者队伍。在实际情况中，专业救助队伍也在开展救助志愿者建设相关工作，且因为起步早等原因，志愿者建设取得了一定成效，本条对专业救助队伍开展海上搜救志愿者工作可能会产生一定影响。
建议进一步研究专业救助志愿者组建和管理现状，分析与搜救中心组建、管理志愿者队伍的异同点，进一步明确专业救助志愿者队伍建设的指导思想和发展规划等，确保救助志愿者工作规范、健康、有序发展。
（六）要合理争取海上搜救相关经费
“上海搜救管理办法”在搜救经费来源上明确了“市政府安排专项资金，用于上海海上搜救工作，并列入市财政部门预算。”并细化使用范围。对照其中各条，没有一条对国家专业救助队伍参与地方的应急搜救行动的经费保障情况进行阐述，这也是对专业救助队伍当前经费缺少的不利之处。
建议在实际工作中加强与搜救中心在经费、预算编制方面的沟通，请地方政府酌情考虑国家专业队伍参与地方搜救演习经费补助、提升完善海上搜救管理手段、研究推广海上搜救应用技术等经费，希望上海市政府及相关部门在经费方面给予支持和补助，以促进专业救助队伍更好地服务地方经济发展。
（七）要进一步加强相关法律法规的学习
近年来，各级政府都对海上搜救工作给予了高度重视，各级政府也纷纷出台了各种地方的搜救条例，作为国家海上专业救助队伍，建议在开展海上救助工作、积极融入地方应急联动体系的同时，要加强搜救工作相关法律法规的学习，确保日常值班待命和救助工作的开展做到“有理、有据、有序”，促进救助工作健康、有序发展。
海上搜救工作是一项综合、复杂的系统工程，需要参与搜救各方的共同努力，更需要社会各界关心与支持，“上海搜救管理办法”的出台为上海地区海上搜救工作的规范、有序开展奠定的坚实的基础，营造了良好的舆论环境，也为依法搜救提供明确的指导，将为上海国际航运中心建设和地方经济的发展提供强有力的保障。
摘要：本文结合国内实际情况，对《上海市海上搜寻救助管理办法》的特点进行了阐述，同时围绕该办法对海上专业救助队伍的影响和要求进行了系统分析，在此基础上提出了专业救助队伍应采取的积极措施，对于促进上海地区的海上搜救工作更好发展具有积极的作用。
海上搜寻救助工作作为国家应急管理工作的重要组成部分，是避免和减少人民群众生命财产损失的最后一道海上屏障。海上搜救工作难度大、危险程度高，行动涉及面广，需要社会各方面力量的广泛参与，才能确保搜救整体成效。且其中各方权利义务、法律地位等一直未有规范文件来指导海上搜救工作。因此，坚持“依法搜救”的要求和呼声也越来越高。
为更好地做好上海地区的海上搜救工作，上海市政府公布了《上海市海上搜寻救助管理办法》（以下简称“上海搜救管理办法”），对上海水域搜救工作的组织协调、预案建设、搜救保障、信息发布、法律责任等予以了明确。本文结合工作实际，对“上海搜救管理办法”的特点进行了分析，对海上专业救助队伍带来的影响也进行了探讨，并提出了一些积极的响应措施和建议。
一、“上海搜救管理办法”出台的背景和意义
近年来，我国各级政府都高度重视海上搜救工作，同时也高度重视海上搜救立法工作，海上搜救立法工作不断取得突破，继2007年1月1日国内第一部搜救条例----《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》正式施行后，《天津市海上搜寻救助规定》、《江苏省水上搜寻救助条例》、《河北省海上搜寻救助规定》以及《山东省海上搜寻救助办法》相继颁布实施。2013年5月1日，广东省新修订的《广东省海上搜寻救助工作规定》也正式生效。其他沿海主要省市也正在积极推进该项工作，据了解国家层面的《中华人民共和国海上人命搜寻救助条例》也正在推进的过程中。
为更好地做好上海水域的搜救工作，进一步提高上海国际航运中心建设服务和保障能力，2013年7月15日，上海市以政府发文的形式发布了《上海市海上搜寻救助管理办法》（沪府发[2013]51号）。
作为上海市地方的搜救法规，“上海搜救管理办法”的正式出台，通过政府规范性文件的方式，对海上搜救的基本原则、组织机构和资源、搜救行动和保障以及法律责任等内容进行了明确，为建立健全海上搜寻救助体系和应急反应机制、加强海上搜救能力建设、及时实施奖励等提供了法律依据，极大地提高了社会公众参与海上搜救工作的积极性和防范海上风险的意识，也为专业救助队伍参与执行海上搜救任务提供了有效的法律依据。该办法的出台，对提高上海水域的搜救成效、促进国际航运中心保障能力建设具有重要的意义。
二、“上海搜救管理办法”的特点
（一）全面规范了搜救工作程序。“上海搜救管理办法”利用六章、共计49条对搜救办法的目的、依据、适用范围、管理部门、搜救原则、信息发布权限、专家咨询机构、权利义务、搜救资源、经费保障、志愿者建设、应急处置、信息发布、法律责任等方面进行了详细的阐述，为搜救工作参与各方提供了详细的指导，涉及海上搜救工作主要工作都有规范性的描述，几乎是面面俱到，可以说是目前为止地方搜救规定中最为全面和完善的，将对上海海上搜救工作起到很好规范作用。
（二）进一步规范志愿者建设工作。“上海搜救管理办法”与其他各省条例的相同之处是都明确了搜救中心作为搜救志愿者管理管理机构，明确规定了“搜救中心应当对搜救志愿者进行登记、注册，实行统一管理。搜救志愿者应当服从搜救中心的指挥，开展和参与海上搜救工作”。同时，为鼓励、支持社会力量参与海上搜救工作，还明确“搜救中心应当定期对积极参与上海海上搜救工作并作出突出贡献的社会力量进行表彰和奖励”。此外，还在经费保障部分，明确了由搜救中心负责“海上搜救志愿者搜救知识和技能培训等工作经费”;这些举措，对于提高社会力量和搜救支援者参与海上搜救工作的积极性有很好的促进作用，促使他们更好发挥海上搜救工作有益补充的作用。
（三）细化了搜救经费支出范围。
“上海搜救管理办法”在搜救经费来源上明确了“市政府安排专项资金，用于上海海上搜救工作，并列入市财政部门预算”，同时，在费用使用方面细化了支出范围，一是搜救中心日常办公开支;二是社会力量参与海上搜救行动的适当补助;三是市政府批准的海上搜救演习、演练和搜救经费和补助;四是奖励海上搜救先进单位和个人所需经费（由中央财政承担的，由中国海上搜救中心组织和指挥的重特大海上搜救行动的奖励经费除外）;五是社会救助力量和海上搜救志愿者搜救知识和技能培训等工作经费;六是重特大海上搜救行动后评估所需经费;七是提升、完善海上搜救管理手段，研究、推广海上搜救应用技术所需经费;八是专家咨询机构开展专业咨询活动必要的行动经费。上述专项资金由搜救中心进行管理，实行专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用、截留。详尽的规定，为后续经费的支出和使用提供全面的指导，也为资金的规范支出提供了保证。
（四）明确了条例的时效性。
与国内其他搜救条例、办法相比，“上海搜救管理办法”是国内相关条例之中唯一一个既明确了生效日期、又明确了有效期的地方条例，即“本办法自2013年9月1日起施行，有效期至2018年6月30日”，这也给后续的进一步调整完善留有了空间，确保了“上海搜救管理办法”的科学性和时效性。
三、“上海办法”对专业救助单位的影响及应对建议
（一）要进一步分析专业救助队伍在上海海上搜救工作中的地位和作用。
“上海搜救管理办法”明确“上海海上搜救中心是本市突发公共事件应急管理工作机构之一，负责本市海上搜救工作的组织、协调、指挥。上海海上搜救中心办公室设在上海海事局，负责搜救中心的日常运行管理工作;搜救中心在崇明设海上搜救分中心，搜救中心可根据实际需要，增设搜救分中心。建设交通、交通港口、气象、海洋、渔业、卫生计生、财政、公安、环保、民政等有关部门在各自职责范围内，协同实施本办法;医疗、通信、航运等有关企事业单位和个人应当协助做好相关工作”。这部分内容只对上海地方的有关部门职责进行了描述，未对作为国家海上专业救助队伍的具体工作进行相应阐述。在条例未出台情况下，海上专业救助队伍作为上海搜救中心成员单位之一，接受上海海上搜救中心的统一协调并按照职责开展海上搜救工作。
建议要与上海海上搜救中心进一步加强沟通，全面掌握海上专业救助队伍在“上海搜救管理办法”生效后角色、地位是否发生变化，在工作程序、配套措施上主动适应新形势、新要求，以便更好地开展海上搜救工作。
（二）要进一步规范专业救助队伍搜救信息发布工作
“上海搜救管理办法”中强调，“搜救中心应当及时、准确地向社会发布海上搜救信息。未经授权，其他单位和个人不得发布、提供相关信息”。同时还在“第五章 法律责任”的第四十一条（擅自发布搜救信息处罚）明确“违反本办法第五条规定，有关单位和个人擅自向社会发布或散布海上搜救信息造成不良影响的，由搜救中心责令消除影响，并建议其上级主管部门对责任人依法追究行政责任”。
建议相关部门和人员加强对“上海搜救管理办法”的学习和理解，在实际的救助宣传工作中，正确把握宣传角度和导向等，应本着“多说救助行动和成效、不盲目推测事故原因和责任”等原则开展救助宣传，避免对专业救助队伍救助工作的开展造成不利局面和对地方政府构成社会舆论上的压力。
（三）要进一步加强与搜救中心的沟通与交流。
“上海搜救管理办法”中在很多地方都要求要与搜救中心保持紧密沟通，诸如“承担海上搜救任务的单位和个人接到执行海上搜救任务的指令后，应当立即行动，并接受搜救中心（或现场指挥）的统一组织、协调、指挥。接受搜救任务指令的单位和个人有正当理由不能执行海上搜救任务的，应当及时报告搜救中心。参加海上搜救的船舶、设施、航空器未经搜救中心同意，不得擅自退出海上搜救行动;确需退出的，应当报经搜救中心批准”;“参加搜救行动的单位和个人在接到搜救中心搜救指令行动后，应当及时向搜救中心报告通信联系方式、抵达现场时间、现场气象海况及其他情况”等等。
在实际工作中，由于海上专业救助队伍作为国家、交通运输部的专业救助队伍，同时还承担着除上海海区之外其他海区的搜救工作和国家交办的各项应急保障任务，与搜救主管部门难免会出现救助力量调遣和使用方面的分歧，建议与搜救中心主动、及时、有效地沟通，主动通报其他任务执行情况，增进相互了解、理解和支持，营造良好的救助工作氛围，确保完成各项救助任务。
（四）要合理处置实战训练与救助值守的关系
在地方的搜救条例中，上海、江苏、山东、天津等地的条例都明确要求“参与搜救值班的船舶、航空器、人员应当处于待命状态，并保持通讯畅通，未经搜救中心同意，不得从事与人命救助无关的活动;承担海上搜救任务的单位和个人接到执行海上搜救任务的指令后，应当立即行动，并接受搜救中心（或现场指挥）的统一组织、协调、指挥”。并在法律责任方面明确：违反上述相关规定的，将“由搜救中心予以通报，并建议其上级主管部门依照有关规定追究行政责任;违反海事管理法律法规的，由海事管理机构依法给予行政处罚”。这些规定都要求参与搜救值班的力量不得从事与人命救助无关的活动，在实际工作中，海上实战训练是维持专业救助队伍专业技能非常重要措施，也是训练工作必不可少的主要组成部分，对于保证日常救助工作成效具有重要的促进作用。所以，在保证救助值班待命工作的同时，专业救助队伍肯定要开展一些实战训练工作。
建议进一步加强与搜救中心等部门的沟通，争取搜救主管部门对专业救助队伍实战训练工作的理解和支持，在保证救助值守的情况下，适时、适量开展一些必需的实战训练工作，尽量避免实战训练与救助值守工作的冲突。
（五）要进一步规范救助志愿者管理工作
“上海搜救管理办法”中第二章<海上搜救机构和资源>第九条（搜救中心职责）第十二款中提出：搜救中心负责组建、管理海上搜救志愿者队伍。本条明确由搜救中心负责组建并管理海上搜救志愿者队伍。在实际情况中，专业救助队伍也在开展救助志愿者建设相关工作，且因为起步早等原因，志愿者建设取得了一定成效，本条对专业救助队伍开展海上搜救志愿者工作可能会产生一定影响。
建议进一步研究专业救助志愿者组建和管理现状，分析与搜救中心组建、管理志愿者队伍的异同点，进一步明确专业救助志愿者队伍建设的指导思想和发展规划等，确保救助志愿者工作规范、健康、有序发展。
（六）要合理争取海上搜救相关经费
“上海搜救管理办法”在搜救经费来源上明确了“市政府安排专项资金，用于上海海上搜救工作，并列入市财政部门预算。”并细化使用范围。对照其中各条，没有一条对国家专业救助队伍参与地方的应急搜救行动的经费保障情况进行阐述，这也是对专业救助队伍当前经费缺少的不利之处。
建议在实际工作中加强与搜救中心在经费、预算编制方面的沟通，请地方政府酌情考虑国家专业队伍参与地方搜救演习经费补助、提升完善海上搜救管理手段、研究推广海上搜救应用技术等经费，希望上海市政府及相关部门在经费方面给予支持和补助，以促进专业救助队伍更好地服务地方经济发展。
（七）要进一步加强相关法律法规的学习
近年来，各级政府都对海上搜救工作给予了高度重视，各级政府也纷纷出台了各种地方的搜救条例，作为国家海上专业救助队伍，建议在开展海上救助工作、积极融入地方应急联动体系的同时，要加强搜救工作相关法律法规的学习，确保日常值班待命和救助工作的开展做到“有理、有据、有序”，促进救助工作健康、有序发展。
海上搜救工作是一项综合、复杂的系统工程，需要参与搜救各方的共同努力，更需要社会各界关心与支持，“上海搜救管理办法”的出台为上海地区海上搜救工作的规范、有序开展奠定的坚实的基础，营造了良好的舆论环境，也为依法搜救提供明确的指导，将为上海国际航运中心建设和地方经济的发展提供强有力的保障。
