论新时代宪法中党的领导与依宪治国依宪执政的实现

    翟凯

    

    摘要：宪法修正案将党的领导从序言加入到宪法正文中体现了党的领导在全面依法治国中的地位、作用和功能的再上台阶。就重要性来说，在宪法规范意义上具有确认性法律意义和保障性法律意义。就实践指向来看，需从复合型宪治架构的确立和双法一体的制度体系的建构来形塑新时代“党的领导”的宪法解释框架。当前党领导下依宪治国和依宪执政的具体实现有必要在党规的定位与适用问题和在宪法中对党的领导进行进一步的细化与完善中进行努力。

    关键词：党的领导;宪法;依宪治国;依宪执政

    中图分类号：D25;D921

    DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.04.002

    2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会通过了现行宪法第五次修正案，在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后新增“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”通过修改，党的领导从仅在宪法序言中规定进入宪法具体条文中。[1]此次修宪中党的领导入宪意义重大，需结合宪法规范意义的探讨以及党的领导在宪法中的整体规定，才能从更深层次上加以认识。

    一、新时代党的领导入宪的宪法意义

    虽然党的领导以前在我国历次的宪法内容中都有体现，但是仅在序言中历史论证中述及，并没有突出党的领导的实际地位，也不利于党的领导的具体实现。此次宪法修正案把党的领导直接写入了宪法正文，有如下两个方面的宪法意义。

    一是确认性宪法规范意义。大量的历史叙事是我国宪法规范的一大特征，首先，任何一国的宪法都需要展示其所处的历史背景。这种或从历史的或从结构的视角进行阐释宪法的解释和理解也被称为一种“看不见的宪法”。所以即使不采取历史叙说的方式，任何一国的宪法也还是需要一定的历史结构说明。其次，历史事实不但总结过去，更连接现实并指向未来。如果宪法述说中的历史事实就史论史，与现在和未来缺少关联，那这样的历史陈述就缺乏宪法的法律适用性。因此，历史事实的宪法陈述目的在于一方面体现对现实合理性论证，另一方面对今后正确道路的选择指明方向。“中国人民在中国共产党的领导下”这样的宪法历史叙述直接体现了中国现行宪法以及政治生活中的基本政治事实。[2]这一基本事实是从历史引申到现实的政治事实。此前我国宪法仅在序言中规定党的领导主要意在确定执政合法性，这是在特定历史缘由下依历史根基而指向现实的法律确认。从法律意义上来说也仅是证明宪法应具超稳定性。但是，用革命的历史事实说明执政的合法性，说服力隨着时间的流逝可能会逐步减弱。不过改革开放40年实践所赋予的新的历史成就使得党的执政成功的现实事实完全不输于曾经的革命伟业。在这样的背景下，宪法中党的领导作为中国特色社会主义本质特征的论断变为从实践中推导出来的对执政合法性的法律确认。所以，此次修宪后加入的党的领导从法律性质上来看主要是以一种确认性规范进行法律宣示。不过确认性规范的效力除了基于历史解释的确认还体现在经过效力解释的扩大和位阶判断后，在此明确了党的领导作为根本制度本质特征和最高地位的宪法确认。[3]（P122-127）

    二是保障性宪法规范意义。基于政治系统和法律系统的本质符码化运作的不同，在功能分化视阈下需要恰当地思考中国当代政治宪法学的规范化意义。“宪制”不能完全等同于“宪法”，因而实践形成的、经验的“政治秩序”不能自动转换为具有正当性的宪法规则。英语中“Constitution”（宪法）一词的本义是“制度”，而作为法律的“宪法”更多的像德语“Verfassung”（宪法）一词所体现的既是“法律”也是“状态”。即宪法从规范意义上来说既是一国政治关系的状态，也是保障一国政治生活的根本法。因此，宪法研究中不能只把应受宪法约束的政治本身当作“宪法”，否则就悖离了宪法与政治的关系。所以宪法必须以载明某种政治基本结构的法律文件来从功能上将政治共同体整合、发展、保障为一体。故而，此次修宪将党的领导直接写入宪法在此具有保障性的宪法规范意义，即通过宪法的思想指引和行动协调确保党的领导核心地位。[4]（P30）其间，把中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法，是以积极地保护和促进对历史和现实的实践进行确认和保障，确保党的领导在中国特色社会主义建设的思想基础、经济基础、政治基础和文化基础等各方面得以稳固实现。

    二、新时代“党的领导”的宪法解释框架的建构

    新时代如何在宪法中有效贯彻此次修宪后被更加明确化的党的领导，需要在我国目前的宪法解释框架内进行制度解说和制度定位上的厘定与设置。

    一是复合型宪治架构的确立。我国目前的宪治模式是一种基于人民主权基础上的一党领导，由宪法与党规并存所构成的复合型宪治。通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权结合在一起。其中坚持人民主权是宪治的基石，这种复合型宪治模式肯定了代表全民利益的先锋党在政治上的领导权，与滥觞于域外的基于社会契约的社会立宪主义和依靠国家公权力机关推动的国家立宪主义不同，我国的宪治架构不是一党主导制宪，而是一党领导制宪。[5]（P43-44）这种复合型宪治架构是基于中国的现实的考量：在此架构下一方面有适用于全国人民的法律，另一方面有适用于党员和党组织的党规，国法党规统一在宪法之中。另外，这种复合型宪治架构是人民主权和党的领导的有机结合，人民主权意味着中国共产党行使领导权，并且是在宪法规范下受人民监督而行使。这也意味着这种宪治架构要求通过党内法规对党进行规范，将党员和党组织关进党规的笼子里，从而实现民主和“专制”、集权和分权的优劣界分。[6]（P831-834）此外，这种复合型宪治架构也代表一种双层民主：即人民民主和党内民主的统一，民主集中制等相关选举表决制度将两者连接起来，此时这种复合型宪治架构下的法治通过党的领导将党内法规体系和国家法律体系连接起来，形成双法一体的规范结构，达到一国法治体系的统一化。这种将集权与分权相结合的复合型宪治架构有利于打造符合我国国情发展的政治运行体制，更有利于真正推行全面依法治国的基本国策。

    二是双法一体的制度体系的建构。党对法治事业的领导和全面依法治国所要求的制度选择必然是要体现党的领导下的一种制度集成体系。当前，我国的法治建设需要从全面从严治党和全面依法治国两手共同发力实现由党的领导来统筹发展，这就形成了包含党内法制系统和国家法制系统相统一的一种双法一体的制度体系，这两套制度体系通过党的领导进行衔接。党领导下的法治建设首先要求在党的治理层面设立与现行国家治理体系较相同的法治制度机制，因此党内有必要设立一整套类似于国家司法、监察机构体制的申诉、监督、裁判体制，这些机构和机制的确立有利于将党内法规的规制现实化、实效化。为了起到先锋与模范作用，甚至还可以授权规定公民和友党都参与对个别党员或者党组织的违纪违规的申诉、监督、裁判。当然，这类党内规治系统与国家法治系统一样需要在程序正义的框架内运行，促使申诉、监督、裁判之间实现相互独立与相互配合，使得以党内的公平正义带动全社会的公平正义。其次，这一双法一体的制度体系必须建立起党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，也就是从党规到国法的制度衔接体系。由双法一体的法治体系所体现的党法之治导向国家法治的这种双重法治进路中必须解决如何有效将党法良治和国法善治的双层法治体系进行统一的问题，这个统一必须通过党领导下的制度衔接体系实现，这一衔接系统是为实现规治与法治的磨合与协调。在此尤其需要特别区分党内法规和一些以“党政”命名的既关涉党自身又关涉国家机关的法规。前者仅仅适用于党内，后者却常常涉及更多其他政府和公民的问题，能够尤其体现着中国共产党通过从规治影响法治的领导规则。当前社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来，因此通过这样的衔接系统能有效保障社会主义法治体系内的党内法规体系和国家法律体系间的协调与整合。

    另外，依法治国首先需要依宪治国，党领导下的法治建设首要在于党要实现依宪执政。这种党领导下的依宪执政即是前述宪法与党章并行的我国复合型宪治机构的核心，有必要专设一类复合型宪治机构来实现前述的复合型宪治的发展。[7]（P92）同时，为了巩固这样的复合型宪治，有必要在宪法中专设一章规范中国共产党的具体领导和执政方式，使党领导的依宪执政和依宪治国有宪法依据。这其中，基于由党内民主和人民民主相结合的双层民主模式，为了体现党领导下的依宪执政和依宪治国，党内法规的制定中有必要扩大党外普通群众参与监督的范围和力度，因为在我国党法之治的效果是关涉全国人民的福祉的。此外，全面从严治党和全面依法治国并举下从严治党应是核心。中国共产党通过党内规治来保持自身的先进性和纯洁性是作为执政党的必然要求。但是，与国家法治体系相比，党内规治体系目前总的来看还较粗疏。如何在宪法和法律的规范之内制定党内法规也还没有具体的程序性规定。更为重要的是，现有的党内法规制定条例和规划没有区分前述的党内法规系统和党法国法衔接系统。因此，建立明晰的“党法——国法”衔接体系无疑是改善与加强党的法治国家建设领导的有效路径，也必将是中国特色社会主义政治制度的重大创新。

    三、当前党领导下依宪治国和依宪执政的具体实现

    当前党领导下依宪治国和依宪执政的具体实现是一个全面而复杂的问题，需要长期和逐步的研究与推进。

    一是关于党规的定位与适用问题。新时代中国特色社会主义政党治理和全面依法治国进程中的重要问题之一就是要区分党法与国法的关系，为党规“正名”是当前的紧迫问题。不能单纯就法治谈法治，政治相对于法律和法律秩序更具有优先性和本质性。[8]党的十九大以来全面从严治党、依规治党的实践已经为理论变革提供了素材：党领导下依宪治国和依宪执政是建立在人民主权的基础上，以中国共产党的领导权为现实基础，在宪法中确立和规范党的领导权，并以党内法规、党法国法衔接制度来约束领导权的行使，最终将保障党始终代表民意并与人民形成命运共同体。因此，在具体制度设计中根据规范对象的不同，对党规需要进行清理、规整和重构等“正名”活动。具体可将党规明确分为党内法规和党定法规两类。党内法规是有权主体依据一定的权限和程序制定的调整党的内部关系的规范性文件。而党定法规具体包括三种形式：第一种是中国共产党制定通过的，对中国共产党和国家事务有重大影响的全局性、统领性规范性文件，例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等;第二种是以“工作条例”命名，规范对外行使领导权的党组织的党规，如《中国共产党党组工作条例（试行）》等;第三种是以“党政”命名的既关涉党自身又关涉国家机关的规定，像《党政领导干部选拔任用工作条例》等。前述党内法规依靠党法国法衔接制度将党规与国法之间进行协同，在法理上、逻辑上实现社会主义法制体系下的党规和国法的统一，才能统筹推进、一体建设社会主义法治体系，防止全面从严治党和全面依法治国在制度层面的割裂。其未来发展需要从党规的性质和研究对象，党规的内涵，党规与国家权力、道德的關系，党规规范、渊源、效力、运行、适用以及重要的党内法规的实践运作等方面进行深入而全面的研究，阐释党规的“法”性与“法”力。

    二是关于宪法中对党的领导的细化与完善。笔者建议，第一，在我国宪法法律体系内引入软法概念，将《中国共产党章程》作为软法加入到《宪法》《立法法》等宪法法律体系中，这样有利于确立宪法和党章并存的复合型宪治架构，并在双法一体的制度体系下展现党规党纪与宪法法律之间的包含与被包含关系，既昭示了地位也明晰了法律位阶。第二，在现行宪法的“国家机构”该章之后专设“中国共产党的组织、领导”专章。结合国家机构的权力配置表述，从中国共产党的基本组织架构、领导机构、领导内容、与各个国家机关间的领导关系等方面对党的领导权的确立、领导权的执行、领导权的保障等进行具体明确的规范，使得中国共产党全国代表大会所形成的决议与全国人民代表大会的国家权力安排，从曾经的以宪法惯例的形式未来往实在宪法规定的形式转换。第三，在现行宪法中将民主集中结合制规范化和具体化，并且贯穿于整部宪法之中。建构中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议的三大会议体制，具体化每个会议的权力及与其他两个会议的权力衔接。将已经退休的愿意继续发挥作用的党的优秀领导干部充实到政治协商会议中，部分恢复曾经的中央顾问委员会功能，保证政治的连续性和稳定性。第四，规定中国共产党总书记同时是国家主席和军事委员会主席，使得党的领导层的“核心”功能更加凝聚。现在的军事委员会分为中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会，中国人民解放军由中国共产党领导，通过宪法过渡到向全国人大及其常务委员会负责，如果在宪法中明确规定党政军一体化就没有必要做形式上的转换，而是中国共产党总书记同时接任中央军事委员会主席和国家主席职务，对外的身份是国家主席，代表中华人民共和国，统帅武装力量，使执政党的领导力的身份职能更加彰显。[9]第五，中国共产党按照执政党的要求派遣干部到各级立法、司法和行政各部门，级别可以到县级，其他社会组织中也可以派驻一定的干部。通过在省、市和县三级政治体制中加强党委领导制的贯彻，实现党的归党、政治的归政治、行政的归行政、社会的归社会，但始终能够以党领导下依宪治国和依宪执政的各种渗透来保证中国共产党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时也使社会更加充满活力。

    参考文献

    [1]韩大元.论党必须在宪法和法律范围内活动原则[J].法学评论，2018，（5）.

    [2]王秀哲.党的领导入宪及党依宪执政的实现[J].理论探讨，2019，（1）.

    [3]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016.

    [4]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

    [5]陈端洪.制宪权与根本法[M].北京：中国法制出版社，2010.

    [6]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2003.

    [7]王旭.“法治中国”命题的理论逻辑及其展开[J].中国法学，2016，（1）.

    [8]陈云良，蒋清华.中国共产党领导权法理分析论纲[J].法制与社会发展，2015，（3）.

    [9]柯华庆.立宪党导制及其合理性[J]治理研究，2018，（3） .