普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择
魏聪 王海英 林榕 陈红敏
[摘 要] 通过对全国11个省2687位民办幼儿园举办者的问卷调查、对全国23个省（区、市）40位民办幼儿园举办者的正式访谈，本研究发现普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园究竟是何关系成为困扰办园者的核心议题，且各级地方政府对二者关系的认识和定位也不尽相同。随着普惠政策、分类改革的深入推进，厘清二者内涵、辨析二者关系由此成为十分紧迫且具有重要现实价值的研究问题。通过追溯造字之源、查阅法律文本可知，从学理、法理层面而言，二者都传承公益理念，内含仁爱精神，但不属同一范畴；从情理、事理层面分析，二者在政策组合及路径选择时应考虑家长需求，权衡园所资本，立足我国国情。基于对公益普惠价值的追求和坚守、对世界发展潮流的反思和借鉴，在普惠与否和“选营选非”的组合中，普惠与非营利的融合是初心之选，但任重道远；普惠与营利的联姻虽名利双收，但几无可能；其余两种方式可以实践，但也各有优劣。鼓励和支持民办幼儿园加入普惠行列，选择成为非营利性质幼儿园是我国构建学前教育公共服务体系的最佳路径，也是政府应承担的重要主导责任。
[关键词] 分类管理改革；普惠性民办幼儿园；非营利性民办幼儿园
一、研究背景：普惠政策深入推进，“营非”分类势在必行
党的十一届三中全会以来，随着我国改革开放的不断推进和市场经济的蓬勃发展，我国民办教育事业取得了长足发展，已成为我国教育事业的重要组成部分。[1]我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在学前教育领域，出现的“入园难”“入园贵”现象也反映出公众日益增长的对幼有所育、幼有优育需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而民办学前教育则在提供学位服务、缓解入园矛盾等方面作出了重要贡献。自2010年以来，随着政府对学前教育的重视程度越来越高，中央层面陆续出台、实施了多项与民办学前教育相关的改革政策。从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等文件和连续三期学前教育行动计划和“坚持公益普惠价值导向，坚持大力扶持普惠性民办幼儿园发展的基本原则和主要目标”以及民办教育分类管理改革中所涉及民办幼儿园的数量和规模，《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等法律法规修订过程中所引发的讨论之热烈、征求意见之广泛中不难看出，2010年提出的普惠性民办幼儿园政策以及2016年推行的民办教育分类管理改革新政对学前教育尤其是民办幼儿园的影响范围之广、程度之深。
（一）民办学前教育规模庞大
通过对教育部相关统计数据计算可得，从外部结构而言，2003～2017年民办幼儿园（以下简称民办园）数量占据我国各级各类民办学校总量的比例从79%增长至90%，且近四年一直高居九成之多；从内部结构来说，2003～2017年我国民办园数量占据幼儿园总量的比例除2003年低于50%（具体比例为48%）外，连续14年间民办园始终占据学前教育园所总量的半壁江山还多，从2007年开始到2017年的11年间，民办园数量占据我国园所总量比例高达60%以上，甚至一度攀升至69%。且近20年來，民办园承担的幼儿保教人数更是连年上升，具体数据如图1所示。因此，民办学前教育的规模之大和分量之重不言而喻。
（二）普惠政策持续深入推进
2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布，首次明确提出“普惠性民办幼儿园”（以下简称普惠性民办园）的概念，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。随后，在学前教育公共服务体系构建过程中“普惠”这一理念被不断推广、深化。如2012年发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》中继续坚持“引导和支持民办园提供普惠性服务”；2017年出台的《国家教育事业发展“十三五”规划》中再次强调：继续扩大普惠性学前教育资源，基本解决“入园难”问题。学前教育多期行动计划，尤其是2017年教育部等四部门出台的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，为贯彻落实党的十八届五中全会“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展”的要求，更是提出普惠发展的具体指标。2018年7月6日中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》将我国学前教育的发展定位于“普及普惠安全优质”。2018年8月17日发布的《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》再次强调积极支持扩大普惠性学前教育资源。综上，如果说2010年学前教育普惠性概念的提出带有一定的“试水”[2]性质，那么经过八年多的实践，普惠观念已经越来越具体且逐步深入人心，普惠性民办园也已成为实现学前教育公益普惠理念的重要途径。
与此同时，政府通过多项政策措施鼓励并支持民办园选择成为普惠性民办园。且第三期学前教育行动计划中明确提出“到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右”。普惠性幼儿园既包括公办性质幼儿园也包括民办性质幼儿园，但基于我国实际国情和八年实践经验不难发现，对于普惠性民办园的建设是提高普惠性幼儿园覆盖率的重难点所在。主要原因在于：第一，公办幼儿园充分体现公益普惠的价值理念，但覆盖比例仍需不断提升。由于公办性质的幼儿园可以获得政府的财政性经费支持，建设经费、办公经费、人员经费等均由财政拨付，因此相对而言不仅质优而且价廉。但2017年公办幼儿园在园幼儿占我国在园儿童总数的比例还未达到一半，仅为44.08%。第二，根据图1所呈现的目前我国学前教育领域公少民多、国退民进的发展格局来看，提高民办园提供普惠服务的比例必然是提升普惠覆盖率的重要途径之一。以教育部2018年最新发布的《2017年全国教育事业发展统计公报》计算可知，2017年民办园在园幼儿占全国在园幼儿总数的55.92%。即使不考虑后续民办园的增量，只以目前“民多公少”的存量计算，欲达到普惠覆盖率80%左右的目标，至少需要64%①以上就读于民办园的幼儿其所在园所加入到普惠行列当中。
（三）分类管理改革大幕拉开
关乎民办学前教育发展方向、关涉学前教育事业健康稳定的另一项政策则是民办教育分类管理改革新政。2016年11月7日《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）修订通过，并于2017年9月1日正式生效，这标志着中国民办教育正式进入营利性和非营利性分类管理时代。[3]其中明确规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。随后中央政府出台的3个配套文件更是将民办教育分类管理改革推向了高潮。地方政府也陆续出台省级配套文件，从目前已颁布《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）省级配套文件的24个省（区、市）来看，有18个省（区、市）明确提出了民办学校清产确权、重新登记的过渡期限，[4]从1年到5年不等。从中央政策的陆续发布到地方过渡期限的细化不难看出，民办教育分类管理改革政策的落地实施势在必行。其旨在从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，同时也确立了民办学校“营非二分”的选择路径和话语结构。具体到学前教育领域便意味着，我国现存的16.04万所民办园，其中包括5.7万所普惠性民办园，需要在一定时期内进行自主选择，并重新登记成为非营利性民办幼儿园（以下简称非营利性民办园）或营利性民办幼儿园（以下简称营利性民办园）。这项全面涉及民办园所的政策不仅对学前教育影响深远而且意义重大。
至此，近年来在我国学前教育政策领域出现了两个极具中国特色和时代特性的概念：普惠性民办园、非营利性民办园。当下，在两项政策并行推进的过程中，二者究竟是相互独立的两套政策体系，还是存在张力但需要衔接？课题组通过实证调研进行了相关研究。
二、为何辨析：优化政策制定者的设计，减轻园所举办者的疑虑
通过对全国11个省份2687位民办园举办者的问卷调查，对我国东、中、西、东北部23个省（区、市）民办园举办者②和部分省市相关行政人员的正式访谈，以及对地方各省级政府相关政策的梳理，课题组发现两项政策的推行实施并非如看起来那般毫无瓜葛、互不相关。地方政府对二者的关系定位说法不一因此出台的相关政策迥然不同，民办园举办者对二者的关系心存疑虑故而在办园决策中犹疑观望，政府和公众关注的焦点和讨论的热点皆指向了同一个核心问题：普惠性民办园与非营利性民办园究竟是何关系？
（一）地方政府的配套政策：定位不同因此说法不一
各地在深入贯彻落实中央文件精神的同时，相关规定存在的地区性差异使得普惠性民办园与非营利性民办园二者关系变得更加错综复杂。通过对2016年11月7日新《民促法》正式颁布后各省级政府颁布的相关文件进行比较可以发现，当前地方政府对二者关系的处理呈现出三种不同的倾向：合二为一型、双轨并置型以及闭口不提型。
有些省市直接将普惠性民办园认定为非营利性民办园，即合二为一型。例如，2017年5月27日颁布的《辽宁省学前教育条例》中明确指出，本条例所称普惠性民办幼儿园，是指取得办学许可，面向社会招生，达到省教育主管部门规定的定级标准，收费实行政府定价或者接受政府指导价，多种形式接受政府扶持的非营利性民办幼儿园。天津市、陕西省、河南省同样也规定普惠性民办园就是非营利性民办园。有些地方将普惠性民办园与非营利性民办园当成并行的两套体系，即双轨并置型。例如，2018年2月11日出台的《浙江省学前教育条例》中涉及普惠性民办园和非营利性民办园的表述如下：本條例所称提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园，是指接受县级以上人民政府财政扶持，按照规定标准收费并向一定区域的居民提供普遍学前教育服务的民办幼儿园。教育行政部门、审计部门应当加强对公办幼儿园、非营利性民办幼儿园、提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园财政资金使用情况的审计监督，依法向社会公布审计结果。从并列的语法结构不难看出，浙江省将普惠性民办园与非营利性民办园当作两种不同的类型逐步推进。还有的地方并不谈及普惠性民办园与非营利性民办园的关系，即闭口不提型。如2017年1月10日发布的《江西省普惠性民办幼儿园认定及扶持办法（试行）》中只字未提非营利，指出“普惠性民办幼儿园是指由社会力量举办的具有办园资质、面向大众、办园规范、收费合理、质量较高的民办幼儿园”。福建省《关于加强普惠性民办幼儿园认定与管理工作的指导意见》中同样只字未提非营利。
课题组通过对其他省（区、市）官网的检索发现，新《民促法》出台后，除上述几个省市外其他省级行政单位的相关规定并未涉及普惠性民办园与非营利性民办园的关系认定。课题组的统计还发现，截至目前公开《意见》配套措施的省级行政单位已达24个，其数量之多不仅反映出民办教育分类管理改革的推进力度之大，而且其与明确表明对普惠性民办园与非营利性民办园二者关系认定的省份数量较少形成了鲜明的对比，这也侧面反映了地方政府对普惠性民办园与非营利性民办园的关系定位并未达成一致。因此，地方政府在对二者关系的态度倾向上或积极明朗，或保守不提，抑或犹疑观望。
（二）民办园举办者的态度：心存不解故而犹疑观望
对全国多省民办园举办者的问卷调查结果，访谈现场的强烈反响以及后续源源不断的咨询与提问，使得课题组更加深刻地认识到厘清二者关系的紧迫性及必要性。
民办园举办者对这两项政策究竟如何看待？问卷调查结果显示：前期是普惠性民办园的更倾向选非营利。[5]为何会出现这一结果？课题组在进行“分类管理改革中民办园举办者的办园倾向和政策期望”访谈中发现了其中的原因。由于涉及个人基本权益和园所未来发展，因此分类管理改革成为当下民办园举办者们最为关心的话题。但在访谈中办园者们却自然而然地引入了“普惠”话题，一部分举办者表示：“因为我们是普惠园，所以只能选择非营利啊”；还有一部分举办者心存疑惑：并不清楚普惠性民办园与非营利性民办园到底是什么关系，所以先按兵不动；一小部分举办者认为：普惠是普惠，非营利是非营利，它们是两码事，但分类改革政策还不够清晰明朗所以选择观望。由此，段首之问不仅有了答案，而且也在一定程度上说明了问卷结果：民办园举办者们会将两项政策进行关联，但对二者关系的认识非常不同，部分举办者将二者捆绑所以在一定程度上说明了为什么前期是普惠性民办园的更倾向选非营利。普惠政策实施已八年有余，办园者对其均有一定的了解和判断，但是分类管理改革新政刚刚落地不久，办园者并无相关经验及缺乏深入学习。正式访谈过后，办园者们关于二者关系的问题仍然层出不穷：“我们普惠性民办园是不是必须要成为非营利性质？”这是普惠性民办园举办者的必问之题。“如果我们选择非营利是不是也要执行普惠政策、保教收费受限？”这是民办园举办者的常见之问。因此，厘清二者关系便显得尤为紧迫。
由于办园者对二者关系的认识并不清晰，因此，在一定程度上可能会影响分类管理改革新政的推进：不了解新政规定、不知道如何抉择。课题组在明确政策背景、解释文本内容的情况下，请全国11个省1008位普惠性民办园举办者在面临不同情况时做出选择，发现无论在何种情况下选择观望的占比几乎一直居于最高，具体数据如图2所示（见下页）。而全国11个省2687位民办园举办者在面临八种情况时，选择观望的比例则一直处于榜首，均在50%左右浮动。观望的态度将举办者们的迷茫焦虑展示得淋漓尽致，不仅与明确的过渡期限之间形成了一定的张力：究竟如何决策才能在有限的过渡期内做出最为恰当的选择？而且与一些地方政府的相关规定之间存在一定的冲突：普惠性民办园到底有无选择成为营利性民办园的权利？更为关键的是，一半左右办园者持有观望的态度，必然在一定程度上影响分类管理改革新政推行的进程和效果。
简而言之，无论是地方政府还是办园者对于二者关系的认识并未达成一致，政府的反应不一、办园者的疑惑颇深：普惠性民辦园与非营利性民办园究竟是何关系、有何异同？是互为充要的等同衔接还是泾渭分明的两套体系？此外，二者究竟可以进行怎样的排列组合进行实践推行？是加入普惠就必须登记为非营利、选择非营利就必须执行普惠，还是加入普惠仍然有选择营利的权利、选择非营利依旧可以保持非普惠？由此，形成了目前停滞不前的局面：分类管理改革新政有明确的过渡期限，但因地方政策说法不一、办园者了解不深等多重因素，导致有一半左右的民办园举办者选择静观其变、犹疑不定。公众的困惑不仅是新政的陌生感和模糊感使然，实质上更是对学前教育公益普惠的价值理念是否可与“营利”兼容这一根本性问题的困惑。若不尽快厘清二者关系致使此种局面长期延续，势必会对“营非”分类造成一定的阻力，也会对普惠政策产生诸多影响。
由于面临地方政府说法不一、办园者犹疑观望的现实困境，加之二者是扩大我国学前教育资源供给、实现教育公益属性的重要保障，因此，对二者关系的辨析不仅可以从源头厘清教育的普惠性与营利性的关系，减少举办者的疑虑并为其办园决策提供借鉴，优化政府的治理并为新政落地建言献策，更是能够在构建我国学前教育公共服务体系、完善民办教育顶层设计过程中，更好地达成普惠目标，更快地推进分类改革。为解开公众疑窦，推进政策实施，课题组认为从政策文本、造字之源等维度对二者的内涵关系进行辨析十分必要。
三、如何辨析：学理层面之造字溯源，法理层面之政策梳理
无论是普惠性民办园的广泛建立还是非营利性民办园的明确提出，都是我国政府在学前教育顶层设计中的一次突破性创新。从字面上看，这两个概念分别集“普惠”与“民办”、“非营利”与“民办”于一体，看似简单明了，但二者究竟是何关系则需要通过追溯字义、梳理法律，以求获得更加准确、清晰的认识。在西方哲学史上，休谟首先把事实与价值加以区分，提出了著名的“是—应该”问题。[6]因此，课题组首先从应然层面进行了探源和比较，即分别从造字之源、法律文本进行整理分析。
我国目前使用的“普惠”与“非营利”更多的是源自对西方的学习和借鉴。因此，课题组首先查阅了英文中普惠与非营利的词源。正如我国翻译家许渊冲所言：翻译的艺术就是通过原文的形式（或表层），理解原文的内容（或深层），再用译文的形式，把原文的内容再现出来。[7]在翻译的三条标准中，忠实和通顺是翻译的必需条件。[8]故而，课题组又梳理了汉语中普惠与非营利的字意。
（一）造字之源：同求仁爱，形式不一
1. “普”“惠”之意。
普惠一词在我国学前教育领域中并无统一的英文翻译。课题组以篇名含“普惠”与中图类号“G61”为检索条件在“中国社会科学引文索引”数据库进行检索、整理后发现，“普惠”英文翻译出现频率位列前三的分别是universal、generalized、inclusive。Universal 来源于古法语“universel”（general， universal，普遍的）及拉丁语“universalis”（of or belonging to all，属于所有人）。其名词形式universe由unus（one，一个）以及versus（to turn，转向）组成。意在强调整个的、全部的成为一个整体，且发生在任何地方、到处都是、普遍都有。[9][10]Generalized其形容词及名词形式为general，来源于古法语“general”和拉丁语“generālis”（of the genus or type（as a whole），作为一个整体、一种类型，尤其与“特殊”相对），最终可追溯到史前印欧语系*gen-， *gon-， *gn-，表示“produce”。其名词形式表示一般的事物或人，一般分类，一般事实；其形容词形式含有广泛适用、影响或涉及所有的意思；其动词形式generalize还有使一般化，使推广、普及之意。其同源词汇包括kin，kind，king。[11][12]Inclusive来自于中世纪拉丁语inclusivus，其动词形式include是从拉丁语inclūdere引申而来，由前缀in-（向内）和claudere（to shut，关闭）组成，意为包括一切的、包容性的，其特点是包容很多东西。[13][14]若将普惠的三种英文翻译加以整合可知，普惠的本意在于包括、容纳所有的一般事物或人。其中从与general同源的kind一词中，还能够体现普惠含有一定的仁慈、友善之意。
汉语中，普，篆文，由（并，同时进行）和（日，太阳照射）两部分组成，表示太阳同时照射在不同物体上。《说文解字》中，普，日無色也。从日从並。徐鍇曰：“日無光則遠近皆同，故从並。”滂古切。[15]惠，金文，由（叀，纺纱的转轮）和（心，表示善良温柔）两部分组成，表示女子能纺纱织布、操持家务，且心地美好、与人为善。《说文解字》中，惠，仁也。从心从叀。徐鍇曰：“爲惠者，心專也。”胡桂切。古文惠从芔。[16]《汉语大词典》中并未收录“普惠”一词，与普惠相近的普及一词意为普遍传播，普遍推广。与普惠相关的惠民一词表示施恩惠于民，爱民的意思。从汉语的普惠字义可以得出四个要点：第一，普字表示普遍之意；第二，普字在原意“日无色”中可推出无差别之意；第三，普惠之惠的核心意涵在于仁爱、善良；第四，可以发现“普惠”一词出现的时间相对较晚。
2. “营”“利”之意。
营利的英文为profit一词，其名词形式来自古法语prufit，porfit（利润，收益）和拉丁语profectus （利润，提前，增加，成功，进步），可以追溯到拉丁语prōficere“先行，有利”。由pro-（forward，前进）和facere（do，make，做什么）组成，意为利益、收益，与“损失”相反。[17][18]从其英文词根词源可知，营利意在提前做好收益规划、始终带有获益目的。
汉语中，营，大篆，从荧从宫。以荧光外射、环宫而垒。《说文解字》中，营，市居也。从宮，熒省聲。余傾切。[19]利，甲骨文，由（禾，庄稼）和（刀）两部分组成，像是用刀收割庄稼，镰刀与庄稼之间的两点，表示振落的庄稼籽实。《说文解字》中，利，銛也。从刀。和然后利，从和省。《易》曰：“利者，義之和也。”力至切。古文利。[20]《汉语大词典》中对营利的解释有两种：一是谋求私利、謀求利润；二是赢利。[21]据学者考证，“营利”一词最早出现在《东观汉记·卷十三·杜林传》中之“邑里无营利之家，野泽无兼并之民”。[22]因此从营利的造字之源来看，其核心特征在于带有目的性地经营、谋取利润。作为对立面的非营利则意指不带有经营、谋取利润的目的性。
3. 二者异同。
无论从英文的词根词意还是汉语的造字之源都能够看出普惠的核心意涵在于普遍包容并且无差别的仁爱、善良，非营利的关键特征在于不带有目的性地谋取利润。因此，在这一层面来比较普惠性民办园与非营利性民办园，二者的精神内核和最终目的有一定的共同之处，即均有“仁爱”之意、追求“公益”价值。前者是普遍地、无差别地包容每一位幼儿，后者是不带有谋取利润的目的提供学前教育服务，因此，二者体现了助人、爱人之仁爱精神及公益精神。
二者均坚守并传承仁爱精神，但表现方式有所差异。普惠体现仁爱的重点在于范围和方式，具体到普惠性民办园是包容、接纳所有的幼儿而且需要以平等的、无差别的方式对待。非营利反映仁爱的重点则在于对目的的强调，具体到非营利性民办园是全程不带有谋取利润的目的。因此，从词根词源以及造字之源的学理层面比较可知，二者侧重点的不同也是二者的差异之处。换言之，普惠划定了仁爱的范围和对象是所有幼儿，但其并未强调是否可以谋取利润，因为谋取利润也不等于不善良、无仁爱。与此同时，非营利规定了仁爱的具体方式是不谋取利润，即在组织设立之初、运营过程、运营结果等各个环节都不可带有目的性地为个人谋取利润，但对提供服务的对象和范围并无规定，即尚未明确是否所有人都有权利和能力享受非营利服务。例如，非营利组织的类型之一——一般非营利组织（General Nonprofit Organization）中就包含专门只为内部会员或成员提供非营利服务的机构。
（二）政策流变：同属民办，各解其难
1. 普惠性民办园之中国特色。
相较于古代，现代意义上的普惠并未发生太大转变。“普惠”一词来源于经济学领域的“普惠制”（generalized system of preferences），即普遍优惠的意思。经济学中的普惠制是一个有利于发展中国家向发达国家出口的普遍的、非歧视性的、非互惠的关税优惠制度。[23]
由于中国的现实国情、公众需求使得普惠性民办园的提出具有强烈的中国特色，在2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中关于普惠性民办园内涵的表述涉及两点：面向大众、收费较低。地方政府在政策落实过程中也秉持上述精神，尤其对收费合理更是有着明确的规定。在学界讨论中，众多学者的界定较为统一，主要围绕三大基本特点：首先，普遍惠及；其次，收费合理；最后，质量可靠。[24]
因此，无论从政策文件精神还是学者们的相关讨论都可看出，普惠性民办园主要是通过合理收费的方式使公众可以平等地获得、接受有质量保障的学前教育服务。
2. 非营利性民办园之历史传承。
非营利组织（Nonprofit Organization）作为非营利性民办园的发展源头之一，经常与非政府组织、第三部门组织、志愿组织、独立组织、免税组织与公益组织等概念一并谈起。尽管这些概念内涵不尽相同，但它们都与非营利组织关系紧密且具有深厚的历史渊源。根据学者的考证，在西方古代社会，公益基金早在罗马法时期便已产生，表现为养育院、医院、孤儿院以及向教会和宗教活动遗赠或者捐赠的财产。[25]在我国古代，社邑作为非族性民间公益组织出现于秦汉法家吏治时期。[26]由此可见，带有公益性质的社会组织早已在古代东西方社会萌发。
在现代意义上，一般认为非营利组织发源于西方国家，最先兴起于美国，出现的时间在第二次世界大战前后。目前虽然学术界关于何谓非营利仍然存在一定的争议，但由美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的对非营利组织的界定获得了学术界的广泛认可。莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）等指出市场和国家以外大范围的社会机构都有一些共同的特征：组织性、私有性、非营利属性、自治性、自愿性、公益性。[27]目前各国政府在法律条文中对非营利组织也有相关规定。例如，美国《国内税收法典》（Internal Revenue Code，IRC）501（c）（3）规定，取得免税资格的非营利组织必须符合几个条件：①设立目的是为了公益；②盈余不得向任何个人分配；③财产清算时应转移给其他公益组织；④不得干涉司法活动等。[28]在我国，1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用。[29]我国2004年印发的《民间非营利组织会计制度》、2017年新修订的《中华人民共和国民法总则》、2018年新颁布的《财政部税务总局对非营利民办学校免税的规定》等中央文件均对非营利组织的资格认定做出了明确规定。
根据中西方公益组织的历史渊源以及各国对非营利组织的政策规定不难看出，非营利组织始终带有鲜明的公益属性、非营利属性等核心特质。非营利性民办园与其同宗同源，必然也内含这些本质属性。
3. 二者异同。
通过比较可以发现，普惠性民办园与非营利性民办园的共同之处在于核心精神和本质属性，即同属民办教育体系且兼具公益仁爱精神。但通过对比二者政策文本的具体规定可以发现，二者在校产性质、保教收费、收益分配、剩余财产处置等主要方面存在诸多差异。
第一，共同之处：公益精神的永恒追求。
单就概念本身来说，普惠性民办园出现的时间并不太长，而且大范围推广是由于我国政府独创性的制度设计；非营利性民办园虽与西方提供学前教育服务的非营利机构在命名上有一定的区别，但非营利的核心精神是一致的，且分类管理改革“二分法”的治理模式更多的是我国对西方的学习借鉴。通过政策规定及学者讨论不难看出，学理层面的仁爱精神在二者提供学前教育服务的公益行为上得到了具体展示。例如，我国各项相关法律法規一贯强调：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。二者以公益精神为根本追求便意味着其办园初衷都是在保护举办者基本权益的基础之上服务大众、维护公共利益。除此之外，从法理而言二者同属民办教育体系，必然具有民办学校的核心特征。例如，办学主体并非政府部门，资金来源不是国家财政性经费，[30]当然在政策文件的规定中，二者在享受政府补贴奖励、优惠扶持等很多方面也有许多相似之处。
第二，差异之处：目的不同故各有侧重。
课题组对两个概念提出的社会背景进行了整理，普惠性民办园的提出主要是为了解决我国当时爆发的“入园难”“入园贵”问题，而非营利性民办园的推行主要是为了解决法人属性不清、财产归属不明等问题。二者在不同的社会背景和民生难题下被催生，政策实施的直接目的各有侧重决定了具体法律规定必然存在诸多不同。
首先，设立伊始：何种校产性质？在法理层面，无论是历史传统还是国际共识，非营利组织“不带经营、获取利润的目的”是从公益基金诞生之初就亘古未变的。我国2017年修订的《中华人民共和国民法总则》第三章第八十七条指出，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。其中的“不分配利润”便决定了非营利性民办园一定不是投资办学。加之新《民促法》第八章第五十九条所规定的，非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，决定了新建的民办学校选择成为非营利后基本意味着接受捐资办学。这一判断在学界讨论和实践操作中也得以印证。例如，在《中华人民共和国民办教育促进法释义》中清晰地指出，对于非营利性民办学校，其举办者属于捐资办学。[31]而关于普惠性民办园，从学理来看，普惠性民办园是从价值理念层面要求“普”和“惠”，声明带有仁爱和善良的精神，但并未直接指出完全放弃经营、获取利润，即我们应该区分法律直接规定的“非营利”和道德间接推衍的“非营利”。因此，从学理分析无法直接推论出普惠性民办园举办者需在园所设立之时自愿捐赠校产，即放弃利润的取得。从法理而言，国家层面的政策文件、制度设计也从未明文规定加入普惠便属捐资。且正如李克强总理所强调的，我国一直在致力于追求市场“法无禁止即可为”、政府“法无授权不可为”理念的践行。故而，国家政策中并未明确规定加入普惠性民办园之时必须选择财产捐赠，也就意味着普惠性民办园的举办者既可以选择将校产捐赠，也可以选择投资办园。通过对八年普惠的实践经验总结以及课题组对普惠性民办园举办者的访谈，发现我国现实操作也确如法律规定：大部分普惠性民办园的校产性质属于投资办学。这一结论也与很多学者的判断一致，学者邬大光[32]认为我国民办教育的校产性质大都为投资；有学者引用全国人大教科文卫组织调研的结果：全国近90%以上的民办学校是投资办学，是有营利意图的。[33]关于民办园的资产性质，学者冯晓霞认为当前民办园的资金大多数是投资性的，带有营利的目的。[34]因此，从学者们的判断和课题组的基层调研均发现，我国大部分普惠性民办园的资产性质属于投资。需要说明的是，我国民办园包括普惠性民办园大都选择投资办园也是基于国情发展并合乎法律规定：一方面，国家提出“两条腿”走路的教育方针。改革开放以来，随着全国人民对教育的需求日益增加，现阶段我国教育事业的发展需要借助、吸引民间力量，因此，我国政府在积极鼓励、支持、引导社会力量办学，并借助政策杠杆撬动更多的社会资本进入教育领域。另一方面，当时适用的法律明确允许民办学校出资人可以取得合理回报。在2010年我国开始推行普惠政策之时，并未对《民促法》进行修订，要求“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。当时适用的法律是2002年颁布的《民促法》，其中规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。因为我国现存的普惠性民办园大都已经执行了一段时间的普惠政策，并非为新近加入的，在当时法律允许的范围内大部分举办者选择投资办园自然合情合理。因此，从校产性质来说，非营利性民办园基本属于捐资，而普惠性民办园既有捐资的自由也有投资的权利。
其次，运营过程：保教收费几何？普惠性民办园最为关键的特征之一便是“惠”，因此，推广普惠性民办园最主要的目的在于价格合理从而使幼儿有质优价廉的园所可上。而且全国各地对普惠性民办园的保教收费几乎都有相应的政策文件进行明确的限价规定，例如，有地方政府明确规定“保教费收费标准原则上城区不超过公办幼儿园财政拨款标准的150%、农村不超过公办幼儿园财政拨款标准的120%，且低于同类型、同等级非普惠性民办幼儿园收费标准”。这也得到了举办者们的证实，课题组在对办园者和行政人员的访谈中，他们均表示普惠性民办园最重要的一点是价格合理，普惠政策落实力度最大的一点也是在价格层面，因为地方政府是通过限制收费、补贴差价的方式来推行普惠政策的。但分类管理改革的重点并非如此，非营利性民办园的突出优势并非在价廉，而是明确了财产归属和法人属性。且法律法规包括地方政策中并未对其保教收费做出明确、严格的限定，这也意味着选择成为非营利性民办园可以根据物价水平、园所质量等综合因素进行定价，逐步实行市场调节价。换句话说，如果非营利性民办园高成本、高质量匹配了高收费也是合情合理而且可以实践的，只要取得的全部收益都归属学校法人所有，就不违反非营利性质和法律规定。因此，从保教收费来说，普惠性民办园受到一定的限制、收费应合理或较低，而非营利性民办园的收费则有一定的弹性空间，并无严格限价。
再次，运营结果：可否分配收益？由于校产性质的不同，故而会直接影响可否取得办学收益，即办园者是否可以进行分红从而取得合理回报。非营利性民办园的性质决定了办园者不应带有获利目的，也就不可进行收益分配，这也是学理直接传达的一贯精神追求，并且我国新《民促法》也明确进行了限制：非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益。当然需要说明的一点是，虽然从法律层面对收益的分配做出了明确的限制，但是并未禁止非营利性民办园获得盈余或收益，只不过所有收益不可对个人分配，应归学校法人所有。而在普惠性民办园中，其中的大多数园所为投资办学的性质，这便决定了此类举办者的目的之一是通过投资获利从而取得合理回报。显然，这些园所的出资人取得“合理回报”就是取得投资回报，而取得投资回报，就是取得利润分配，就是典型的营利。[35]对普惠的学理分析也无法直接推论出办园者在园所运营过程中不可获利，也就是说“仁爱善良”不等于丝毫不求回报。此外，课题组对普惠性民办园举办者进行的访谈也反映出我国政策规定与学理分析相契合，即普惠性民办园的举办者均表示没有任何一个文件和政策有所规定普惠性民办园不可以分红或限制普惠性民办园分红。因此，从收益分配来说，非营利性民办园受到严格禁止，而投资性质的普惠性民办园则可以合理取得。
最后，办园终止：如何处置校产？由于设立之初校产性质的不同，同样会直接影响园所终止之时剩余财产的处置。关于普惠性民办园，同样从学理层面和中央文件进行分析，由于并未要求办园者自愿捐赠财产，其性质可属投资办园，因此其在园所终止之时便可按国家相关规定收回有关投资财产，即民办学校的财产依法清偿后有剩余的，依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。而关于非营利性民办园，学理和法理将“不营利”的精神基本强化为捐资办学，也就是说，从决定选择成为非营利性民办园的那一刻起，园所的财产已经归属于学校法人，与出资的个人无关，办园终止之时收回校产一说（新《民促法》生效前已成立的园所，选择非营利后可以获得一定的补偿奖励）自然无从谈起。我国新《民促法》也明确指出：非营利性民办学校的办学结余全部用于办学。因此，从结余处置来看，投资性质的普惠性民办园有权收回，而非营利性民办园则无法收回。
因此，从学理层面和法律层面分析过后不难发现，普惠性民办园与非营利性民办园在设立、运营、终止等各环节存在诸多根本性的不同，除却都秉承公益精神、同属民办体系，可以说几乎是两套泾渭分明的逻辑体系。二者是从不同角度提出的概念，分属不同的话语体系，即“普惠性”与“非营利性”并非同一范畴的政策概念。事实上，营利性和非营利性的划分是法律规定和制度设计层面的问题，而普惠性与非普惠性则是发展的阶段性策略和手段。二者不应相互混淆，更不可强制捆绑。因此，各地政府对普惠性民办园与非营利性民办园的政策规定首先应合乎法理，而后可因地制宜。[36]民办园举办者尤其是普惠性民办园举办者在选择过程中，也应遵循法律文本，可以进行自主选择。
四、有何判断：情理层面保三方权益，事理层面守价值底线
基于上述分析不难发现，应然层面的造字之源和法律文本不仅将二者有所区分，甚至可以说二者关系近乎泾渭分明。那么在实然层面的政策运作过程中可否实现理论上普惠与否和选营选非的四种交叉组合呢？即普惠+非营利、普惠+营利、非普惠+非营利、非普惠+营利，在我国的现实国情、园情中究竟有多大的可能空间呢？课题组从实然层面的情理，即从家长需求、园所权益以及政府责任三方主体利益进行了权衡考量，并以公共产品理论、政府和市场失灵理论以及世界各国发展趋势为支撑从事理层面进行了分析展望。
（一）情理权衡：三方主体协作以求互利共赢
中国社会自古以来并非只讲法治，而是一个人情社会，众多的研究成果和文化比较研究已经证实了这一点。[37]有西方学者也如此评价，西方人是在一种不偏不倚的普适规则和法治传统中成长起来的，而华人则活动于缺乏或根本没有一般制度、没有法律和法庭系统的环境中，他们学会了依赖长期延续的个人关系，并以此作为保证履约的基本制度基础。[38]因此，课题组对二者路径选择的判断并不囿于学理研究和法律规定的应然层面，而是兼顾中国的现实国情。首先需要澄清的便是何谓情理？中国人具有不把正义的标的孤立起来看而将对立的双方——有时进而涉及周围的人们——的社会关系加以全面和总体考察的倾向；而且中国人还喜欢相对的思维方式，倾向于从对立双方的人和一侧都多少分配和承受一点损失或痛苦中找出均衡点来，等等。这些说法大概是可以成立的。因此，所谓“情理”正确说应该就是中国型的正义衡平感觉。[39]
从情理层面来审视二者关系，最为关键的当属权衡各方利益并使之最优。因此，无论是普惠性民办园还是非营利性民办园主要涉及的利益主体包括园所和政府。此外，幼儿也是不可忽视的重要主体之一，因为围绕教育所开展的一切活动其最终目的都是为了幼儿的健康发展，虽然从法律層面来讲幼儿并无民事行为能力，但作为监护人的家长可以判断利弊、做出选择、表达诉求。因此，从三方权益来看，首先，家长希望幼儿接受的是价格合理、质量可靠的保教服务。如果质量无法保证，则幼儿深受其害，如果保教收费悬殊，则起点公平堪忧。其次，园所在响应国家号召、提供学位服务的同时，需要维持基本的收支平衡。需要说明的一点是，园所普惠与否以及选营选非并非仅凭办园者的意愿，从普惠与否来说，如果办园者自愿，所有符合条件的民办园都可以加入普惠行列；从选营选非而言，即使办园者自愿，并非所有符合条件的民办园均可做到选择营利。因为选择营利不仅可能面临前期的税费补缴，而且需要面对后期的市场竞争，选择营利与否与园所的经济资本、文化资本、社会资本等密切相关。最后，政府在努力完善学前教育公共服务体系的同时，不仅需要接受我国民办教育大都为投资办学的历史选择，而且需要面对“穷国办大教育、大国办强教育”的挑战。同样需要注意的一点是，在中央政策层面，无论是对普惠性民办园还是对非营利性民办园，都明确提出了政府需要为其提供一定的补偿奖励、优惠扶持等。这在一定程度上会对各地政府的财政支出提出一定的要求、产生一定的压力。
故而，基于我国现实国情，兼顾三方权益进行考虑，四种组合的可能性分析整体如表1所示：
1. 普惠+非营利：初心之选，但任重道远。
对幼儿家长来说，既“价廉”又“质优”，自然对此种组合最为欢迎。
对政府而言，此种组合能够最大程度地实现教育的公益性，但同时需要政府承担的责任也最大。一方面，从现实的政策层面出发可以发现，无论是对普惠性民办园还是非营利性民办园政府都明确声明要加大财政投入、落实多种优惠，而营利和非普惠则更多依靠自收自支。因此，单从政策组合来说，政府对选择成为普惠+非营利的园所应承担的责任自然最大。另一方面，由于学前教育准公共产品的性质以及对社会的正外部性效益，使得政府成为提供质优价廉的学前教育公共服务体系中的责任主体。我国众多学者[40][41][42]都认为政府在促进学前教育健康有序发展过程中必须承担主导责任。因此，此种组合得以实践的重要因素之一便是政府对承诺的兑现、对责任的承担。与此同时，不可忽略的是政府的财政实力。正如卢梭所言，一切自由的行为，都是由两个原因相结合而产生的。这两个原因，一个是精神的，即决定这种行为的意志；另一个是物理的，即实施这种行为的力量。[43]因此，政府对该组合的倾向不仅在于其规划意愿，也在于其财政实力。
从园所来说，选择此种组合不仅意味着需要限价收费，而且类似捐资办园。课题组对全国11个省2687位民办园举办者的问卷调查结果显示，幼儿园档次③越高，越倾向选择营利性民办园；档次越低，越倾向选择非营利性民办园。[44]这一结果在访谈中也得到了印证。因此，选择此种组合的园所会存在两种可能的态度：一是积极自愿型，二是被动无奈型。关于第一种，随着个人空间的出现，公民参与社会公益事业，回报社会的意识增强，认识到社会效益的附加价值和无形回报，以及社会对教育的巨大需求，[45]因而必然会有一些充满教育情怀的人士主动选择捐资办园且保教收费合理。关于被动无奈型，主要是由于当前阶段我国民办园发展参差不齐，相较于高端民办园而言一些中低端民办园的主动权稍弱。高端民办园可能凭借自身的强劲实力可以自由选择。而对中低端民办园来说，需要考虑自身收费不高、生源不足、教师难聘，以及办园水平和设施设备不仅无法与高端民办园相媲美，更无法比肩公办幼儿园的现实状况，因此，综合权衡之下只能稍加被动地选择非营利和普惠。在访谈中，几乎所有普惠性民办园的举办者都表示，因为收费不高只能选择非营利。因此，基于问卷调查所呈现出的相关性结果，立足于对多地民办园举办者的访谈反馈，课题组认为中端园所的选择最为关键：其既有一定的条件和可能选择营利，又受到一定的限制和风险而倾向选择非营利。正如德国制度经济学学者柯武刚、史漫飞在其《制度经济学：社会秩序与公共政策》一书中所言，在选举制民主政体中，议会和政府大都要就中间选民的选票展开竞争，即争夺中间阶层的选票。[46]
此种类型之所以会任重道远，是因为充分达到教育的公益普惠目标是政府的不懈追求，但若想使此种组合高比例推广不仅需要政府的财力支持，而且更需要民间力量的教育情怀，尤其是对处于中间阶层并作为重要组成部分的中端民办园如何选择进行引导和支持尤为关键。
2. 非普惠+营利：多元之需，但受众有限。
“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费”。一句调侃的顺口溜尽管有些夸张，但道出了不少家长的无奈，幼儿园“入园难、入园贵”俨然成为群众反映强烈的民生难题。[47]目前我国大部分幼儿家长的需求仍然主要集中于“有园上”“上得起”，而该组合的出现更可能意味着营利而且价高。如此，一些来自社会中低收入家庭的幼儿很可能无缘此类园所。当然，此种类型可以提供多样化的服务，增加家长教育选择的机会，满足高端人群的需求。[48]但从幼儿家长现阶段的需求出发，此种组合一定不是主流趋势。
从政府出发，新《民促法》的修订就意味着为合理“营利”强势正名。由于种种原因，社会公众在审视营利性民办学校之时可能会在无意之中戴上有色眼镜。而此次新政则在法律层面上承认了营利性民办学校的合法身份，旨在营造更加多元、更加开放的民办教育体系。该组合对政府而言自然是财政压力最小的，因为园所选择非普惠则政府基本没有义务为其提供财政性经费支持，园所选择营利则政府更是没有责任给予捐资补偿奖励等。当然，政府在把此种组合交给市场这只无形的手来调控之时也并非完全置身事外，而是需要更好地优化对园所的治理、规范对园所的监管，以保证教育的公益性尤其是教育质量不受损害。
对园所而言，正如上文所述，要想维持园所运营且倾向选择营利则需要具备一定的综合资本实力以及风险抵御能力，比如生源是否充足、是否需要以及是否有能力补缴前期税费、是否有经济实力承受后续税收缴纳、是否有信心和资本赢得市场竞争等。因此，高端园所才有更多的实力和可能選择此种组合。此外，政府和公众接受“营利”和“非普惠”的同时，园所也应合法经营、合理获利。正所谓，君子爱财取之有道。办园者应该具备社会责任感和使命感，一定不能让资本来左右教育的初心，因此就要有教育情怀和定力。[49]
从幼儿家长的多元需求、政府对教育公益的引导、园所自身的综合实力来看，此种组合可以并且需要存在，但现阶段不会成为主流。
3. 非普惠+非营利：重要组成，但事倍功半。
对幼儿家长来说，如果园所是非营利且不普惠则很可能意味着保教收费水平比普惠性民办园要高。与上一组合类似，由于收费水平可能较高也使得能够进入该园的幼儿群体有限。但相较于上一组合，此种组合“质优”的保障性更高。基于“市场失灵”“合约失灵”等理论，非营利性组织被提出并逐步发展壮大。非营利组织这一特殊的机制设计就是出于防范机会主义行为的考虑——由于此类组织不分配盈余，组织的出资方就无法利用其优势来攫取利润，故需求方选择这样的供给方就可以免受机会主义行为的损害。[50]不可分红的核心特质在一定程度上意味着非营利性民办园的质量可以得到更高保障。
对政府而言，相较于类型1压力稍小。因为更多的是需要承担对“非营利”的奖励补偿和优惠扶持等，而无须承担普惠的差额补贴、税收减免等。但无论营利与否，我国公众所需要的和政府所鼓励的是大力发展普惠性幼儿园。因此，从政府的角度来说，此种组合不是最佳之选，而政府仍然需要做好顶层设计和宏观调控。
从园所来看，选择此种类型组合的原因大致与类型1相似。需要结合自身的办园宗旨和收支状况来进行权衡决策。但课题组之所以认为此种类型事倍功半，是因为在我国扩大普惠性学前教育资源的重要阶段，此种组合虽然合乎情法，但并非最优。80%的普惠覆盖率决定了加入普惠一定是主流趋势，且占据主导地位。退一步讲，相较而言加入普惠和选择非营利更能触及举办者核心利益的恰恰是非营利，既然举办者能够选择非营利，做到不分配收益、接受不收回校产，为何不响应普惠号召，接受政府差价补贴使得收费优惠呢？例如，访谈中有办园者明确表示：“我既然选非营利了，我一定愿意再加上这个普惠”。当然，在访谈中也有一部分中端园所的举办者反映：政府对普惠的限价应基于更加科学的成本核算。其中部分园所并未加入普惠的原因之一是生均成本较高，若执行政府的收费规定、即使接受政府的补贴之后也收不抵支。
因此，这一组合虽非现阶段的主流趋势，但多元需求中的每一种类型都应受到尊重，也应受到政府的支持和规范。
4. 普惠+营利：名利双收，但几无可能。
之所以说此种类型在现实操作中基本无法达成，主要原因不在幼儿家长，因为幼儿家长在这个场域的资本较量中并不占据优势地位，一种资本总是在既定的具体场域中灵验有效，既是斗争的武器，又是争夺的关键，使它的所有者能够在所考查的场域中对他人施加权力，运用影响。[51]无论从补偿奖励的政策规定还是保教收费的制定标准来说，幼儿背后的家长群体都不占据决策主导权。在此类型中，因为营利性质所以机会主义行为的可能性会增大，幼儿所接受的保教质量需要更加严格的监管。
普惠和营利无法兼顾的最主要原因在于园所和政府。一方面，民办园选择营利之后更多的是自收自支，也就是说维持园所运营的经费主要来源于保教收费。若其加入普惠又选择营利，则根据办园成本等因素核定收费与希望获得合理回报之间便存在一定的现实矛盾。根据《中华人民共和国企业所得税法（2017年修正本）》的规定，营利性幼儿园需要缴纳的所得税的税率为25%。收费较低、缴纳税费与办园者预期营利之间极有可能无法形成顺畅的循环通路。另一方面，政府为普惠性民办园的限价提供了弥补差价、税收减免等多种优惠，主要目的便是减少高收费的现象，换句话说普惠的目的在于使广大的幼儿获益，于情于理都不能将政府原本希望幼儿受惠的补贴变成园所营利的灰色地带。而且，目前我国政府对民办学校的财务监管体系并不健全、管理制度并不完善。从外部监督来看，会计师事务所对民办学校所做的审计多是根据民办学校提供的账目进行的，并不能真实、有效地反映民办学校资产与财务的实际状况；审批部门和其他经济监督部门由于监督职能的不明确，相互之间没有形成有效的配合，甚至很少将民办学校资产与财务纳入监督的范围，履行监督的职责。[52]因此，从现实情况出发，虽说普惠与营利既可得“普惠之名”又可获“营利之利”，但二者的“联姻”很可能变得畸形甚至走向破裂。
综上，从长远来看，普惠和非营利的结合应为最优之选，这需要政府和园所承担更多的责任和义务；非普惠和营利的组合可做多元补充，但对幼儿家庭的经济收入、园所的资本实力、政府的严格监督都有一定的要求；非普惠和非营利的搭配同样可作为路径之一，但就现阶段而言只能是在我国园所总量22.5%④的范围之内；普惠和营利的联姻则可能由于普惠的合理收费与营利的获取利润存在一定的现实矛盾而最终破裂。因为普惠所体现的公益和营利可以获利之间虽不冲突，⑤但现阶段普惠所提倡的合理收费与举办者所预期的营利空间几乎是无法共存的。
（二）事理层面：二者合理衔接通向公益普惠
事理同情理一脉相承，更多意指有机的社会联合体在长期的社会生活中形成各种复杂的关系，尽管如此，却仍有普遍的“公理”存在，这公理是被普遍认同的超乎法融入于情理之中的惯例、习俗。[53]事理更加强调事物存在、变化和发展的客观规律。因此，从我国现实发展和国际潮流来看，发展早期儿童保教、追求公益普惠是世界各国的永恒追求，培育公益文化、鼓励非营利办学是持续发展的动力所在。
1. 他国经验：公立和非营利占据主导地位，私立作为多元补充。
普惠性民办园是我国学前教育顶层设计中的一次创新，带有鲜明的中国特色；非营利性民办园是我国接轨世界潮流的一次突破，回应国际的主流趋势。普惠性民办园主要是通过价格优惠实现学前教育的公平和普及，非营利性民办园则通过捐资办学、不可分红来达到教育公益性的循环往复。前者是阶段性的长期过渡，后者是持久性的公益追求。通过文献梳理可知，无论是OECD发达国家还是金砖国家，对学前儿童保育与教育的认识程度都在不断提高。财政经费投入的提高、师资队伍建设的加强、园所环境创设的改善、课程实施理念的更新等多方成效便是最好的证明，其机构类型的分布更是最直接、最有力的證据。如表2所示，通过对欧洲14个国家公立、私立办园情况统计可知，绝大多数国家3～5岁学前教育机构中，主要由公办幼儿园和非营利机构组成，而真正的类似于我国自收自支的民办园比例极低。因为各国不仅意识到未来的世界竞争是高端人才的竞争，更认识到作为人生开端之初接受学前教育的重要性和回报率。在大多数社会主义民主国家，早期儿童保育与教育系统发展较为完善，且具有明确的目标，即减少收入的不平等以及促进社会的充分就业。[54]因此，各国都在致力于提升本国幼儿的受教育质量、降低幼儿家庭的成本分担比例，努力做到质优价廉，不断追求公益普惠。
2. 价值坚守：政府承担主导责任，鼓励践行公益普惠。
从国际发展潮流和我国政策走向来看，民办园选择成为非营利还是营利是一道必做之题，普惠性民办园也不例外。随着我国综合实力不断增强、学前教育普及基本完成，提供质优价廉服务的普惠性民办园在其法人属性的选择方面要么登记为非营利，要么登记为营利。结合上文的情理分析，课题组认为在我国实践操作之中，普惠性民办园与非营利性民办园进行联合，不仅有利于教育公益属性的实现，更是维护教育公平、保障教育主权、通往幼有所育的必由之路。
首先，学前教育的基本属性决定了其在发展过程中应以公益普惠作为永恒的价值追求。无论是詹姆斯·赫克曼（James J. Heckman）的学前教育投入与高回报率的研究发现，还是学前教育作为准公共产品对社会的外溢效应，以及世界各国对学前教育的持续性高投入都值得我国政府深思。这意味着政府需要通过多种形式提供准公共产品，从而更好地承担主导责任，更大地进行财政投入，更广地推行普惠，更多地支持非营利发展。其次，学前教育的特性也决定了不能将其大范围地抛入市场，而是需要政府主导调控、提供支持。由于学前教育的信任品属性及其信息的不完全与不对称和市场结构的层级分化等决定了单纯依靠市场不可能实现学前教育资源的最优分配，更不能保障学前教育公平的实现，政府干预由此必不可少。[56]最后，鼓励和发展非营利性学前教育机构是调节公、私矛盾的有效路径。非营利组织之所以能够兴起是因为很多经济学家发现，无论是政府还是市场都会存在一定的失灵或缺陷。非营利组织的灵活调配、不求回报等特点则恰好弥补了上述缺陷，还可降低机会主义、减少政府寻租等不良行为。其不仅可以寻找机会去改变，而且可以对更广泛的政治和经济进程做出转变。[57]因此，我国政府应该而且需要在学前教育领域大力推广普惠政策、鼓励选择非营利。
综上，基于学理、法理层面对二者内涵的辨析可知，普惠与非营利不属一个范畴，普惠与营利也并不对立冲突；但从情理、事理层面对二者关系的厘清可以发现，二者在实然层面并非如应然层面那般近乎泾渭分明，而是需要满足公众需求、维护园所权益、立足基本国情。因此，开篇之问便有了初步回答：从应然层面来讲，举办者可以自主加入普惠、选择营非；从实践层面考虑，办园者应权衡考量园所实力、家长需求、国家号召。课题组认为，在提供多元化学前教育公共服务的进程中，普惠与非营利的融合一定是最佳答案、主流趋势，当然任重道远仍需政府、园所共同努力。
注释：
①计算过程如下：假设按目前教育部公布的最新数据（《2017年全国教育事业发展统计公报》）进行计算，若想2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，则就读于普惠性幼儿园中的幼儿人数应为4600.14×80%≈3680.1万人。因所有的公办幼儿园基本都可以提供普惠性学前教育服务，故民办园应提供的普惠性学前教育服务学位数为3680.1-2027.8=1652.3万人。民办园应提供的普惠性学前教育学位数占民办园在园幼儿总人数的比例为1652.3÷2572.34×100%≈64.23%。
②问卷调查省份具体包括：东部的河北、江苏、浙江、山东4省；中部的安徽、河南、湖北、湖南4省；西部的四川、贵州2省；东北部的辽宁1省。
受访者所在地区具体包括东部的北京、河北、江苏、浙江、山东、广东、海南7个省市；中部的山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省；西部的重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、青海、新疆、内蒙古9个省（区、市）；以及东北地区辽宁1省。
③由于学界对高、中、低端园所的具体内涵并无完全统一的共识，因此本文对这一概念进行了操作性定义。本文中所提出的园所档次并非一个绝对概念，而是一个相对概念：在当地民办园群体中，所拥有的经济资本、社会资本、文化资本等综合实力处于较高水平的园所则是本文中所意指的高端园群体，同理可得中、低端园所的操作性定义。课题组通过分层随机抽样、办园者自评方式，了解到我国11个省2687所民办园的收费水平、生源情况、园所等级等具体情况，发现处于中低水平的中端园和低端园占据主体地位，高端园所的比例约为10%。
④假设按目前教育部公布的最新数据（《2017年全国教育事业发展统计公报》）进行计算。全国共有幼儿园25.50万所，在园儿童4600.14万人；民办幼儿园16.04万所，在园儿童2572.34万人，民办幼儿园平均园所规模约为160人/所；公办幼儿园9.46万所，在园儿童2027.8万人，公办幼儿园平均园所规模约为214人/所。若想2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，如注释①计算所得，民办园应提供的普惠性学前教育服务学位数为1652.3万人，则民办园中应提供普惠服务的园所数约为1652.3万人/160人/所≈10.3万所，民办园中不提供普惠服务的园所数约为16.04-10.3=5.74万所，民办园中不提供普惠服务的园所数占我国园所总量的比例为5.74÷25.5×100%≈22.5%。
按照上述思路，根据学界预测的2020年相关数据（杨顺光，李玲，张兵娟，等.“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于未来20年适龄人口的预测[J].学前教育研究，2016，（8）：3-13.）进行计算，结果同样为22.5%。
⑤关于教育的公益性与营利性的关系讨论，笔者赞同学者邬大光的观点。（邬大光.从民办教育看教育的公益性與营利性[N].光明日报，2016-12-06（014）.）具体到本文，普惠性与营利性同样既不是同一范畴也不是一对矛盾。但现阶段针对我国仍然存在的“入园难”“入园贵”问题，公众亟须普惠性学前教育资源，更具体地说是价格合理、质量可靠的保教服务。因此，二者目前几乎无法共存的原因在于：家长对合理收费的需求与举办者对营利空间的预期无法对接，而非二者本身存在对立。随着我国学前教育公共服务体系的不断完善，“入园难”“入园贵”问题逐步消除，对“普惠”概念的具体操作和理解会随着时代和国情不断更新、调整，到某个阶段，普惠与营利在现实操作中也将可以共存。
参考文献：
[1][31]袁曙宏，李晓红，许安标.中华人民共和国民办教育促进法释义[M].北京：中国民主法制出版社，2017：23，39.
[2]中国教育新闻网.两会故事：刘焱：让更多人听到我的声音[EB/OL].（2017-03-02）[2018-04-01].http：//www.jyb.cn/zcg/xwy/wzxw/201703/t20170302_466939.html.
[3]中华人民共和国民办教育促进法（2017年9月1日起施行）[EB/OL].（2017-09-01）[2018-04-01]. http：//www.huaibin.gov.cn/zcg/xwy/wzxw/201703/t20170302_466939.html.
[4][24][30]魏聪，王海英，胡晨曦，等.促进普惠性民办幼儿园的非营利转向更适合中国国情[J].中国教育学刊，2018（7）：12-16.
[5][44]胡晨曦，魏聪，胡辰方，等.分类管理背景下民办幼儿园办园意向研究：基于对全国11个省2687位民办园举办者的实证调查[J].教育发展研究，2018（8）：28-37.
[6]孙晓轲.儿童教育中“是”与“应该”的断裂与统一[J].学前教育研究，2010（6）：12-15.
[7][8]许渊冲.翻译的艺术[M].北京：中国对外翻译出版公司，1984：前言Ⅳ，16.
[9][11][13][17]Word Origins Dictionary[DB/OL].[2018-07-11].http：//www.youdict.com.
[10][12][14][18]Online Etymology Dictionary[DB/OL].[2018-07-11].https：//www.etymonline.com.
[15][16][19][20]（汉）许慎撰，（宋）徐铉校定.说文解字[M].北京：中华书局，1985：218，124，242，134.
[21]罗竹风.汉语大词典[M].上海：汉语大词典出版社，1997：4180.
[22]东观汉记·卷十三·杜林传.转引自李勇军.现代公司的本质：营利性、赢利性抑或盈利性：基于词义辨析与营利性内涵的分析[J].北方法学，2010（4）：31-37.
[23]王敬智.普惠制简介[M].北京：对外贸易出版社，1981：1.
[25][意]彼德罗·彭梵得.罗马法教科书[M].黄风，译.北京：中国政法大学出版社，1992：29.转引自金锦萍.非营利法人治理结构研究[M].北京：北京大学出版社，2005：9.
[26]秦晖.政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999：190-192.转引自金锦萍.非营利法人治理结构研究[M].北京：北京大学出版社，2005：9.
[27]LESTER M. SALAMON. Americas nonprofit sector：a primer[M].New York： Foundation Center，1999：10-11.
[28]Internal Revenue Service.charities-non-profits/charitable-organizations/exemption-requirements-section-501c3-organizations[EB/OL].（2017-08-08）[2018-04-02].https：//www.irs.gov/charities-non-profits/charitable-organizations/exemption-requirements-section-501c3-organizations.
[29]王名，贾西津.中国非营利组织：定义、发展与政策建议[C]//2006年度中国汽车摩托车配件用品行业年度报告.北京：中华全国工商业联合会汽车摩托车配件用品业商会，2006：516-527.
[32]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（1）：3-8.
[33][36]沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理[J].教育研究，2011（12）：37-40.
[34][48]冯晓霞.大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J].学前教育研究，2010（5）：4-6.
[35]魏建国.教育公益性、非营利性教育与营利性教育[J].教育经济评论，2016（2）：23-38.
[37][39]翟学伟.人情、面子与权力的再生产：情理社会中的社会交换方式[J].社会学研究，2004（5）：48-57.
[38][46][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000：443，392.
[40]刘占兰.发展学前教育是各级政府义不容辞的责任：《国家中长期教育改革与发展规划纲要》对政府责任的确定[J].学前教育研究，2010（11）：12-16.
[41]庞丽娟，孙美红，夏靖.世界主要国家和地区政府主导推进学前教育公平的政策及启示[J].学前教育研究，2014（1）：53-59.
[42]虞永平.建设益童、惠民、利国的学前教育公共服务体系[J].人民教育，2014（11）：33-35.
[43][法]卢梭.社会契约论[M].李平沤，译.北京：商务印书馆，2016：64.
[45]贾西津.对民办教育营利性与非营利性的思考[J].教育研究，2003（3）：47-53.
[47]张烁.立法解决“入园难、入园贵”[N]. 人民日报，2011-05-11（018）.
[49]贺春兰，甄晓燕.民办教育二代的使命和担当[N].人民政协报，2017-11-08（010）.
[50]郭磊.非营利性民办学前教育组织发展的机理、困境与对策[J].教育研究，2013（3）：35-40.
[51]布爾迪厄，华康德.反思社会学导引[M].李猛，李康，译.北京：商务印书馆，2015：124.
[52]閆彦斌.加强民办学校资产与财务监督的动因及对策[J].教育发展研究，2006（10）：31-33.
[53]樊丽明，祖伟.重情、事理、用法与和谐社会秩序：一个法律史分析的视角[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2007，35（6）：143-147.
[54]MARCIA K， MEYERS J C，GORNICK. Public or private responsibility？ Early childhood education and care，inequality，and the welfare state[J]. Journal of Comparative Family Studies，2003，34（3）：
379-411.
[55]HELEN P. The business of childcare in Europe[J].European Early Childhood Education Research Journal，2014，22（4）：432-456.
[56]丁秀棠.“普惠性”目标定位下民办学前教育的现状与发展[J].学前教育研究，2013（3）：16-21+32.
[57]DAVID L. Theorizing the organization and management of non-governmental development organizations[J].Public Management Review，2003，5（3）：325-344.
Abstract： In this study， a survey was conducted among 2，687 private kindergarten organizers in 11 provinces， and 40 private kindergarten organizers in 23 provinces， autonomous regions and municipalities of China were formally interviewed. The results revealed that the relationship between inclusive private kindergarten and non-profit private kindergarten has become the key issue confusing the organizers. In addition， the provincial governments have various understandings and interpretations about such a relationship. Therefore， with the continuous implementation of pre-school education inclusive policy and classification management reform， it is urgent and necessary for us to clarify the connotation and analyze the relationship of these two kinds of kindergartens. Through tracing the etymology and referring to the laws and official documents， we think that， from theoretical and legal aspects， the practice of inclusive private kindergarten and non-profit private kindergarten inherits the belief of public welfare and reflects the spirit of kindheartedness， but they are not in the same category. From the perspectives of sense and logic， we believe that any combination of policies as well as path selection should meet the needs of guardian， weigh the capital of the kindergarten and consider the national context. Based on the pursuit and adherence to the value of public welfare， and the reflection and reference of the world development trend， among the four kinds of policy combination， the combination of inclusive private kindergarten and non-profit private kindergarten is the best choice and mainstream， but it will take more efforts； the combination of the inclusive private kindergarten and profit private kindergarten can harvest fame and wealth， but it is almost impossible； and another two types are possible but have their own merits and demerits. Encouraging and supporting private kindergartens to implement the inclusive policy and register as a non-profit legal person is the best way as well as the main responsibility of the government to build a public service system of pre-school education.
Key words： classification management reform， inclusive private kindergarten， non-profit private
kindergarten
