改革开放40年我国民办学前教育的发展历程与展望
李辉
[摘 要] 改革开放40年来，我国民办学前教育伴随改革的春风和政府与市场关系的不断调整，历经了1978～1992年的恢复发展期、1993～2002年的快速增长期、2003～2009年的主体发展期、2010年至今的分类引导期，现已成为我国学前教育事业的主体力量。未来我国政府将对民办学前教育实施分类发展策略。政府在这四阶段及未来的作用表现出弱—渐强—较强—次强—强的发展趋势，市场的作用则相应地表现出弱—强—强—强—次强的特点。
[关键词] 学前教育;民办教育;政府作用;市场作用
自1978年国家实施改革开放以来，随着思想解放，计划多一点还是市场多一点不再是姓资姓社的问题，再加上社会主义市场经济体制的逐步建立，公民个人和社会组织的活力和創造性被激发出来，民办教育从小到大、从弱到强，从“拾遗补阙”到“不可或缺”，目前已成为我国“教育事业发展的重要增长点和教育改革的重要力量”。我国民办学前教育在由经济体制改革开启并波及社会各领域的改革浪潮中，伴随着政府与市场关系的不断调整而逐步壮大，自2004年尤其是2012年以来，①成为我国学前教育事业的主体力量。
政府与市场是现代经济社会资源配置的两种主要机制或制度安排。40年来，中国改革开放的核心逻辑是正确地处理政府和市场的关系，[1]表面上看是政府和市场作用范围的此消彼长的调整，实际上是以市场化为导向的政府和市场关系的改革和完善。[2]民办学前教育包括民办学前教育的重生、发展和繁荣，其原动力在于运用市场机制调配资源，在供求机制、价格机制、竞争机制发挥作用的过程中不断吸纳社会力量举办学前教育。当然，其发展也从未离开过政府的作用，不同时期因政府与市场关系不同、作用机理不同，民办学前教育呈现出不同的发展态势。
一、政府许可、市场引导：民办学前教育的恢复发展与公办补充阶段（1978～1992年）
在党的十一届三中和六中全会、十二大和十二届三中全会、十三大等的重大决策下，我国开始探索实施改革开放，价格机制的作用得到恢复，市场调节范围不断扩大。[3]1981年党的十一届六中全会提出“计划经济为主，市场调节为辅”、1984年党的十二届三中全会提出实行“有计划的商品经济”、1987年党的十三大指出建立“计划与市场内在统一的体制”，使市场在资源配置中的作用进一步强化。
学前教育领域的变革与经济体制改革交相呼应。在扩大市场作用、发展多种所有制经济的过程中，国有经济、集体经济、私人经济及其他非国有化经济形式并存的社会经济结构模式为教育成分的多元化提供了条件基础和实践的范例。[4]1982年《中华人民共和国宪法》提出，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。这个鼓励社会力量办学的条款是民办教育正式崛起的标志。实践层面，由于农村、城市经济社会改革，部分依托于集体经济组织、国家企事业单位的幼儿园与原有社会经济体脱离关系，这为社会力量办园开拓了空间。1983年，在人民公社解体、以户为单位的联产承包责任制高歌猛进的背景下，原来依托于人民公社的农村幼儿教育体系纷纷解体;为降低成本、减员增效，1984年城市开始进行国有企业改革、政府部门机构改革和事业单位改革，企事业单位逐渐剥离其社会职能，使福利式办园失去了赖以存在的基础，促进了民办学前教育的恢复发展。
虽然我国在认识层面、法律层面和实践层面逐步为多元制经济发展奠基铺路，在教育领域允许并积极调动社会力量办学，但此期整个教育领域、学前教育领域仍是以政府和其他非市场力量办学为主导。这与在“摸着石头过河”改革开放的探索期政府与市场的关系主要表现为强政府、弱市场，[5]具有一致性。1983年9月，原国家教委发布《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，提出“农村应以群众集体办园为主，充分调动社（乡）、队（村）的积极性;县镇则应大力提倡机关、厂矿企事业、街道办园，并支持群众个人办园”。[6]1987年国家教委颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》是我国第一个专门的民办教育规章，第三条款明确指出，“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。在整个教育服务供给中政府与市场的作用是“政府主导、市场为辅”，体现出政府强、市场弱的关系。
但民办学前教育的重生从一开始就打上了市场的烙印，举办者要自主经营、自负盈亏，不过由于受当时社会环境的影响和办学者价值观的主导，民办教育的举办者对获取经济回报表现得十分淡薄，所办学校基本都是非营利性的，更多地体现出对社会、对人民的无私奉献精神。[7]例如全国三八红旗手山西省霍县南城区乔板秀自筹资金创办康乐幼儿园，为了降低成本，她腾出一孔窑洞作教室，用自己准备做家具的木料做了黑板、桌凳，还购买教育书籍，按正规幼儿园的课程教孩子，学费低于公办幼儿园。[8]由此可见，在民办学前教育恢复发展的过程中，不仅市场机制的作用弱，而且整体来说市场主体办学力量单薄，所以体现出“弱市场”。同时，政府对民办学前教育的发展也仅仅是默许，并没有发挥其他作用，市场主体在法律制度的许可下自主摸索办学，因而，也体现出“弱政府”的局面。概言之，此期民办学前教育发展中政府与市场的作用是“政府许可、市场引导”，体现出“弱政府、弱市场”的格局。
二、政府引导、市场主导：民办学前教育的快速增长与共同发展阶段（1993～2002年）
1992年党的十四大正式提出经济体制改革的目标是“建立和完善社会主义市场经济体制”，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。1997年党的十五大指出，“要充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”，政府要运用“经济手段和法律手段”等进行宏观调控。此期，政府、市场“有形的手”和“无形的手”各展锋芒，促进经济社会快速发展。
为发挥市场在资源配置中的基础性作用，党的十四大以来大量的国有企业、集体企业纷纷改革，诸多由单位提供的福利被逐步削减，原有的计划经济体制下包办教育的体制被打破。体现在学前教育领域，半数以上的国家企业、事业单位、政府部门办园渐次开始转制，不少地方将之推向市场，实行自主经营、自负盈亏。1995年国家教委、建设部、全国妇联等多部委联合发布《关于企业办幼儿园的若干意见》，指出“坚持依靠社会力量发展幼儿教育的方针，有条件的企业应继续办好幼儿园”，“要深化改革，积极稳妥地推进学前教育逐步走向社会化”。总体来说，此期我国的办园体制呈现出“国退民进”的态势。
在大力依靠社会力量举办学前教育的过程中，政府也逐步引导、规范民办教育发展。1997年国务院颁布《社会力量办学条例》，指出“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”，这是第一个规范民办教育的行政法规，标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的阶段，并重申“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”民办教育的十六字方针。国家对民办教育地位的认识也进一步提升。1999年《中共中央、国务院关于深化教育体制改革，全面推进素质教育的决定》中提出，要“形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”，这是对前一阶段民办教育作为“国家办学的补充”地位的较大提升。概括来说，此期政府主要运用政策法规引导、鼓励、规范社会力量办园，举办者和投资者主要运用市场机制经营幼儿园，政府与市场在民办学前教育发展中的作用体现为“政府引导、市场主导”，呈现出“强市场、政府渐强”的格局。
民办学前教育在政府和市场的作用机制大幅增强的过程中，不断满足适龄学前儿童基本的就学需要和个性化需求，实现了快速发展。尤其是自1999年以来民办学前教育的发展态势迅猛，该年民办幼儿园②（以下简称“民办园”）数占全国幼儿园总数的比例为20.44%，到2000年、2001年、2002年该数据分别跃升为25.20%、39.86%、43.28%。③具体见图1。
三、政府激励、市场主导：民办学前教育的规范促进与主体发展阶段（2003～2009年）
21世纪初我国已初步建立社会主义市场经济体制，此期国家经济社会发展中要使市场在资源配置中的基础性作用进一步强化，并积极探索市场经济条件下政府职能的边界，以及发挥作用的方式。2002年党的十六大提出，“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2008年党的十七届二中全会更进一步指出，“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，并从改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、注重公共服务等方面对政府履职提出了具体要求。
在有为政府、积极市场的关系框架下，民办教育事业有了更明晰的发展定位与规范。政府通过一系列法律法规、政策，激励、约束民办教育发展。2003年9月1日《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）实施，明确了民办教育的性质和地位，指出“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，还对民办教育的设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、管理与监督、扶持与奖励等作出了明确规定，自此中国民办教育走上了规范发展的道路。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2004年）、《民办教育收费管理暂行办法》（2005年）、《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》（2007年）等法规政策的颁布，为规范民办学前教育发展提供了具体依据。
需进一步指出的是，《民促法》第五十一条规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金，以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报;第七章共计九条还专门对民办教育的“扶持和奖励”作出了规定，这对公民个人和私人部门办园发挥了较大的激励作用。尤其是“合理回报”政策极大地激发了市场主体的办园动力与活力，其实质是默许民办教育“营利”的合法性，这与我国民办教育投资办学而非捐资办学的事实相一致，符合投资举办者的心理期待。例如，20世纪末全国人大教科文卫委员会的调查发现，只有10%的投资办教育的机构或个人是出于公益性，90%是要有盈利回报的。[9]而学前教育领域的政策，尤其是2003年颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，明确了2003～2007年幼儿教育改革的总目标，“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体的发展格局”，则直接大大激发社会力量办园的热情。
在政府激励为主的政策导向下，在市场机制充分发挥作用、市场主体大幅进入学前教育领域的状况下，民办学前教育持续快速发展。概言之，政府和市场在民办学前教育中的作用体现为“政府激励、市场主导”，呈现出“强市场、较强政府”的格局。在政府与市场的作用框架下，2003～2009年，民办园数占全国幼儿园总数、民办园在园幼儿数占全国在园幼儿总数、民办园教职工数占全国幼儿园教职工总数都约以年均3%的比例增长。2004年，民办园数占全国幼儿园总数的比例超过50%，民办园教职工数、专任教师数占全国幼儿园教职工总数、专任教师总数的比例分别于2006年、2007年超过50%，民办学前教育成为我国学前教育事业的主体力量。④具体数据见图2。
四、政府大力支持、市场有限度主导：引导民办学前教育分类发展阶段（2010年至今）
黨的十八大以来，对政府与市场关系的认识发生了质的飞跃，达到了新高度。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。并对政府的职责和作用进行了清晰界定，“主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。概言之，就是“更强市场、更好政府”。
随着市场在经济社会中的作用不断提升，国家也进一步肯定民办教育的价值。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）颁布，提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，要“大力支持民办教育”，要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。随后，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》中确定浙江省为民办教育综合改革试点，上海市、浙江省、广东省深圳市等试点探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法，以清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，健全公共财政对民办教育的扶持政策。自此，民办教育进入分类管理、分类支持的探索时期。2011年浙江温州出台“1+9”⑤政策，率先试点民办学校分类管理。
国家对学前教育事业的重视程度在2010年也发生了飞跃式提升，《教育规划纲要》首次专章部署学前教育事业的发展任务，提出“基本普及学前教育”的战略目标，民办学前教育也得到了史无前例的关注和支持。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中指出，要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”，具体措施如保证合理用地、税收减免、政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等。这是政府首次在政策文本中提出普惠性民办幼儿园的概念，其实质是通过对民办园的分类扶持、分类管理，进一步扩大公益、普惠的学前教育公共服务的受益范围。国家随后出台《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，通过“综合奖补类”⑥项目积极扶持民办园发展。2011～2013年中央财政累计投入500亿元，其中“综合奖补类”项目资金91亿元，[10]地方政府也积极响应国家政策，大力支持普惠性民办园发展。
在大力支持民办学前教育尤其是普惠性民办园发展的同时，国家也加大了对普惠性民办园的管理力度，其中“限价”是最重要的手段之一。要求普惠性民办园的收费标准基本参照当地同级公办幼儿园或者上浮一定比例执行，或按政府定价执行，且不得随意增加收费项目、提升收费标准。价格机制是主流经济学市场原理的理论内核。[11]普惠性民办园在获得政府支持的同时失去了基于供求关系、服务质量自主确定价格的权利，但仍然自主经营、自负盈亏，拥有对幼儿园的财产所有权。由此可知，市场在民办学前教育尤其是普惠性民办园的发展中已不是绝对的主导地位，是基于一定限制的主导，而政府大力支持民办学前教育发展，体现了十八届三中全会提出的政府要“加强和优化公共服务”的职责。概言之，政府和市场在民办学前教育发展中的作用为“政府大力支持、市场有限度主导”，呈现出“强市场、次强政府”的格局。
总之，在国家和地方快速推进学前教育事业发展的浪潮中，近十年民办园得到了政策和财政的大力扶持，民办学前教育事业稳步前行。2010～2017年，民办园在园幼儿数占总比从47.01%上升到55.92%，2012年该数据首次超过50%，民办园完全撑起了学前教育事业的半壁江山。但与此同时，民办园数占总比从2012年开始逐年下降，到2017年降至62.90%，⑦这与政府加强学前教育公共服务供给有关。2012年是第一期学前教育行动计划（2011～2013年）初显成效的年份，在各地大力加強公办园建设的行动中，自此民办园数占总比逐年下滑。详见图3。
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图3 2010～2017年民办园数、教职工数、在园幼儿数占总比
五、政府主导、市场为辅：未来民办学前教育的发展展望
民办学前教育经过40年的发展，从弱到强，即使2011年后民办园数占总比逐年下降，但民办园数、在园幼儿数、教职工数占总比都超过50%，毫无疑问，未来一段时期其仍会稳居学前教育事业的半壁江山。当前学前教育仍然供不应求，2017年全国学前教育毛入园率虽然已经达到79.6%，[12]但仍有超过20%的适龄幼儿未入园或无园可入，再加上“全面二孩”政策的助推，学前教育市场将继续保持生机与活力，对公民个人和私人部门办学仍然有比较大的吸引力。
我国从2010年逐步探索民办教育分类管理、学前教育领域着力于引导、支持普惠性民办园发展以来，分类管理、分类发展成为未来民办学前教育的必由之路。2016年《民促法》完成修订，2017年9月1日实施，自此民办教育实行非营利性、营利性分类管理有了国家层面的法律依据。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等政策法规为支持民办教育发展、实施分类管理进一步明晰路径。2018年9月10日《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》征求意见结束，民办教育分类管理将有更具体的实施办法和依据。
但分类管理绝非“一蹴而就”，很可能踯躅前行。其一，政府组织行为特点决定了分类管理的缓慢性。民办教育政策的制定和落实往往要涉及多个政府部门，在科层体制下，教育部门难以单方面推进涉及多部门的教育政策的落实。同时，民办教育政策的制定具有“剧变”（而非“渐变”）和“理想导向型”（而非“问题导向型”）的特点，这容易使新政策与现实之间产生较大的差距，[13]而既有相关政策又难以及时调整，新政自然无法顺畅落地。其二，存在诸多法律政策等瓶颈。国家层面，《民办教育促进法实施条例》虽已完成修订，但尚未实施，《民促法》与《公司法》不衔接，营利性民办学校税收优惠未明确;地方政府层面，奖励或补偿的标准差异大、现有民办学校转为营利性的过渡政策不完善等。[14]其三，民办园举办者对分类管理的态度是“观望”“摇摆不定”。据研究者对全国2687位民办园举办者的调查发现，选择营利和非营利的整体意向基本是五五分成，稍偏营利;半数人的态度是“观望为先，按兵不动”。[15]基于“经济人”的直接动力，举办者不愿选择非营利性;基于“道德人”的社会压力，举办者不想选择营利性。[16]
因此，全国范围内民办教育及民办园的分类管理没有统一的时间表，大多数省设定了3～5年的过渡期。但2018年11月15号发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《学前深改意见》）中提出，“稳妥实施分类管理。2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策”。民办园分类管理何时完成，仍待各地进一步明确。需指出的是，即使2020年年底前未实施分类管理，《学前深改意见》中重申，“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占总比）达到80%”。为此，“2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策”。也即，要继续大力引导、支持民办园向普惠性方向发展，以完成学前教育的普惠指数。
在此基础上，应引导普惠性民办园转为非营利性质。政府要在原有基础上加大支持力度，尤其是通过制度性措施，如生均拨款和教师工资社保补贴等，通过出资补偿、办学奖励、基金奖励、土地划拨、税费减免等方式，强力支持、引导普惠性民办园转变为非营利性幼儿园;学位缺口较大区域的新建/改扩建园一律办成非营利性幼儿园。除此之外，政府要根据地方学前教育发展规划中的普惠指数，对已有的非普惠性民办园或新建/改扩建民办园因势利导。最后，当公益、普惠的学前教育公共服务体系基本建立，民办园可完全自主选择非营利性或营利性分类发展。此时民办学前教育的分类发展成为一种诱致性制度变迁，不同于前两阶段强制性与诱致性制度变迁并行的分类改革。
概言之，在民办教育分类管理的大趋势下，政府将通过强制性、诱致性制度变迁，并通过生均经费、土地、金融、税费等资金资源手段和政策工具，主导民办学前教育分类发展的路径。政府将引导大多数民办园办成普惠性或者非营利性幼儿园，此类民办园将与政府形成常态的合作关系，政府将之作为履行学前教育公共服务职能的重要载体，而市场机制则主要在非普惠性民办园或营利性民办园中发挥作用。未来民办学前教育发展中政府与市场的关系将发生根本变化，将呈现出“政府主导、市场为辅”“强政府、次强市场”的格局。
六、结语
在民办学前教育40年发展的画卷中，毫无疑问，政府和市场是浓墨重彩的两道风景线，政府和市场如影随形，在其不同的发展阶段扮演不同的角色，体现出不同的地位、作用及关系。总体来说，政府在其中的作用由弱到强，其路径为：弱—渐强—较强—次强—强，市场的作用则相应为：弱—强—强—强—次强。具体见下表。
表1 民办学前教育发展中政府与市场的关系
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政府与市场在民办学前教育发展中的关系并不是互相替代、此消彼长，而是在经济体制改革的浪潮中，随着政府对其在学前教育、民办教育中应承担职责认识的不断深入而呈现出不同的履职状况，进而呈现出不同的政府与市场关系。需指出的是，从经济学视角来看，民办教育市场不符合竞争市场条件，[17]民办教育准公共产品的属性决定了教育市场只能是一种有限市场或“准市场”，也即市场机制不可能是完全的自由市场，只能是市场选择与政府规制的统一。[18]所以，上述“强市场”并不代表民办学前教育市场发育成熟，同理，我国在政府主导由计划经济到市场经济的改革开放历程中，政府的行政效率和治理能力仍未达到很高水平，“强政府”也不代表政府发育成熟。本研究中所言政府与市场的关系，是从纵向视角审视二者在特定时间点的状态组合，[19]是根据政府和市场在民办学前教育实践中作用发挥的程度来判断二者的强弱。
注释：
①2004年民办园数占全国幼儿园总数的比例超过一半;2012年，民办园数、民办园在园幼儿数、民办园教职工数、民办园专任教师数占全国的相应数据比例均超过50%。据《中国教育统计年鉴》（1994～2017年）相關数据计算得出。
②民办学前教育的主体是民办幼儿园，本研究以民办幼儿园的发展数据、发展状况来说明民办学前教育的发展历程。
③据《中国教育统计年鉴》（1994～2002年）相关数据计算得出。全国民办学前教育发展的相关数据自1994年开始公布，本研究如无特别说明，相关数据都出自《中国教育统计年鉴》。需指出的是，2001～2004年统计的名目是“社会力量办”，其他年份表述为“民办”。
④据《中国教育统计年鉴》（2003～2009年）相关数据计算得出。需指出的是，民办园在园幼儿数占全国在园幼儿总数的比例到2012年超过50%。
⑤指《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》及9个配套实施办法。
⑥“综合奖补类”项目包括两类：一类是积极扶持民办园发展，另一类是鼓励城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园。
⑦据《中国教育统计年鉴》（2010～2017年）相关数据计算得出。
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