改革开放40年我国0～3岁早期教育服务的政策与实践

    洪秀敏 陶鑫萌

    [摘 要] 改革开放40年来，我国0～3岁早期教育服务经历了国家重视、托幼事业恢复振兴（改革开放至20世纪80年代中期），托儿所逐渐萎缩、儿童照顾责任回归家庭（20世纪80年代末至2010年），强调公益普惠、努力构建婴幼儿照护和早期教育服务体系（2010年至今）三个主要发展阶段。当前我国0～3岁早期教育服务仍然存在主管和监管部门不明、供需矛盾严重、缺乏规范和监管等问题。为更好实现“幼有所育”，需明确主管部门，加快发展0～3岁早期教育服务，以补足民生短板；尽快确立0～3岁早期教育服务规范，确保起点的教育质量与公平；加快多元化早期教育服务供给侧改革，满足家庭日益增长的婴幼儿照护与托育需求。

    [关键词] 0～3岁；早期教育；婴幼儿照护；托育

    脑科学和发展心理学研究表明，儿童生命的最初几年是一生中大脑发育最为迅速的阶段，确保儿童在这一关键时期的发展成果至关重要。意大利幼儿教育家玛利亚·蒙台梭利（Maria Montessori）认为，“人出生后头3年的发展，在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段……如果从生命的变化、生命的适应和对外界的征服，以及所取得的成就來看，人的功能在0至3岁这一阶段实际上比3岁以后直到死亡的各个阶段的总和还要大，从这一点上来讲，我们可以把这3年看作是人的一生。儿童是人生的另一极”。[1]我国著名儿童教育家陈鹤琴也提出，“幼稚期是人生最重要的一个时期，什么习惯、言语、技能、思想、态度、情绪都要在此时期打一个基础，若基础打得不稳固，那健全的人格就不容易形成了”。[2]随着社会和科学的不断发展，从0岁开始的早期教育的重要意义正逐渐为人们所重视。

    改革开放以来，我国0～3岁婴幼儿托幼事业经历了国家重视恢复振兴（改革开放至20世纪80年代中期），托儿所逐渐萎缩、儿童照顾责任回归家庭（20世纪80年代末至2010年），公益普惠性领航、推动早期教育发展（2010年至今）三个重要阶段。近几年0～3岁婴幼儿早期教育问题逐渐成为社会热点，相关政策不断出台，儿童早期发展工作迎来难得的战略机遇期。但由于我国0～3岁托幼公共服务发展基础薄弱，目前0～3岁早期教育仍存在数量短缺、结构失衡、质量良莠不齐的问题。如何加快构建0～3岁婴幼儿早期教育服务体系，满足人们日益增长的多元化服务需求，是新时代学前教育改革发展面临的现实命题，也是补齐民生短板、实现“幼有所育”的重要议题。

    一、改革开放以来我国0～3岁早期教育政策与实践的发展脉络

    （一）改革开放至20世纪80年代中期：国家重视，托幼事业复兴并快速发展

    十一届三中全会召开后，在邓小平教育理论、“三个面向”、科教兴国战略方针指引下，随着经济和社会的发展，广大城乡人民对发展学前教育提出了新的要求，“优生优育”观念兴起，托幼事业重新得到发展。这一阶段我国托育服务仍为集体福利形式，以工作组织和生产组织为提供主体，政府提供作为补充。

    1979年6月，五届人大二次会议通过的《政府工作报告》中指出，要十分重视发展托儿所。[3]同年7月，国务院联合教育部、卫生部、国家计委等13个部门召开全国托幼工作会议，会议作出了由国务院设立“托幼工作领导小组”的决定，设立专职部门以此加强对托幼工作的领导。同年10月，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》[4]的通知并指出“加强对婴幼儿的保健和教育工作”是关系到国家和民族前途的根本大计，“各级党委和各级政府应关怀和重视托幼事业，积极抓好这项工作”。同时，明确了“坚持公办和民办并举的‘两条腿走路的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织”。会议强调托幼事业是一项社会性的事业，需要全党全社会的重视和关心。1980年1月，国务院托幼工作领导小组成立，国务院副总理陈慕华任组长，并由13个部门组成领导小组成员，由教育部牵头，办事机构设在全国妇联。这是我国有史以来最高层次和级别的学前教育领导机构。从1979年7月全国托幼工作会议至1980年年底，全国29个省、市、自治区一级建立了托幼工作领导机构和办事机构。[5]与此同时，仅一年时间全国入托儿童由1979年的3027000人增加到3348000人，[6]我国托幼事业有了较大发展。

    1981年6月，卫生部、妇幼卫生局颁布《三岁前小儿教养大纲（草案）》，这是新中国成立后首次就0～3岁儿童的教育工作作出明确规范，具体提出了托儿所教养工作的教养目标、原则、内容和要求。1982年5月，全国妇联四届四次执委会扩大会议上，习仲勋再次指出全国妇联应把抓好幼托工作作为自己工作的重点，主动配合相关职能部门解决好入托难问题。1987年，国务院办公厅转发国家教委、国家计委、卫生部等《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》，并提出“托儿工作对提高我国人口素质有重要意义，对此也要予以重视和加强”。由此可见，改革开放至20世纪80年代中期，国家高度重视婴幼儿照护和托育服务，从各级党委和国家领导人到各级政府及相关部门都对0～3岁婴幼儿的早期教育服务的重要性问题给予了积极关注和有力推进，强调托幼工作是“国事”，是一项社会性的事业。在这一阶段，国家承担了0～3岁早期教育服务的绝大部分成本费用，政府不仅利用财政资金举办公办托幼机构，同时为企事业单位举办的托幼机构提供多种间接投入以扶持其发展。[7]

    （二）20世纪80年代末至2010年：托儿所逐渐萎缩，0～3岁早期教育服务走向市场化，儿童照顾责任回归家庭

    这一时期0～3岁早期教育服务走向市场化，福利性降低，受经济体制改革的社会转型大背景影响，企业办或机关办的托儿所萎缩消失，托幼服务不再是单位提供的福利形式。国家政策话语中儿童照顾责任逐渐回归家庭，家庭的早期教育指导逐渐受到关注。

    20世纪80年代末，中国进入了以“市场化”为主要特征的改革时期，托幼事业不免也深受影响。在计划经济年代，单位不仅是国家对资源进行调配和控制的经济组织和具备政治动员功能的政治组织，它同时还是代表国家为职工及其家庭提供多功能社会生活服务的社会组织，兼具社会福利保障功能，从职工的生老病死到婚丧嫁娶无所不管。[8]根据人民日报报道，当时我国22个省、市、自治区的各类托儿所、幼儿园共有98.8万多个，入托率达到28.2%，全国共有入托儿童3400万。[9]这一时期托儿所分属不同部门管理，种类多样。而受社会转型影响，20世纪80年代末，单位职能开始发生转变，福利保障功能弱化。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》[10]中提出将“增进企业活力”作为经济体制改革的中心环节，社会主义市场经济确立，单位制福利保障的功能消失，因此由单位提供的各种福利项目逐渐转为由其他社会组织承担，托幼服务便是其中之一。在这一时期，大量企业办的托儿所、幼儿园倒闭或收归市场。

    1988年，国家教委等8部门联合制定的《关于加强幼儿教育工作的意见》[11]明确指出，“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务，幼儿教育不属于义务教育，家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用”。至此，0～3岁早期教育服务由原先的福利性质服务转变为家长付费的购买服务，儿童照顾责任再次回归家庭。与此同时，社会力量办园方针逐步确立，1992年国务院颁布实行《九十年代中国儿童发展规划纲要》，重点提出社会力量办园方向。2001年国务院发布的《关于基础教育改革和发展的决议》[12]中强调“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和多种儿童早期教育服务”。然而伴随着我国0～3岁早期教育服务社会化、市场化倾向突出，托儿所逐渐萎缩，入托难问题也随之显现。据教育部2005年第二期《教育统计报告》[13]数据，相比于2000年，短短五年间我国集体性托幼机构锐减70%，56668所集体性托幼机构停办或消失。在这其中，托儿所的消失比重远大于幼儿园。以上海为例，在0～3岁4个年龄组80万左右的婴幼儿总数中，能上托儿所的只占0.65%。[14]根据2010年第三期中国妇女地位调查全国主要数据报告中“最后一个/这个孩子3岁以前白天主要由谁照顾”的题项结果，显示城镇90年代上半期90%以上孩子在3岁以前是由家庭成员照顾的，90年代下半期这一数字更是增到95%以上；在农村，家庭更是为3岁以下儿童提供了几乎全部的照顾，其他类型机构及托儿所为婴幼儿家庭提供的照顾服务占比不足0.2%。

    同时，政府职责不断收缩还体现在对托幼事业的财政经费支持严重不足。据教育部2000年全国教育经费统计资料，[15]国拨经费仅占学前教育经费总数的1.3%左右，而仅有的经费多数用于了幼儿园教育，0～3岁早期教育费用主要依靠家长来承担，家庭育儿责任不断增大。在这一时期，家庭早期教育指导逐渐成了政策话语中的重点。如1999年国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，[16]提出“重视婴幼儿的身体发育和智力开发，普及婴幼儿早期教育的科学知识和方法”。2007年国务院发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》[17]中再次强调“大力普及婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识，开展婴幼儿早期教育”。

    （三）2010年至今：强调社会公益性和普惠性，积极探索构建0～3岁早期教育服务体系

    2010年是我国托幼政策与事业发展的重要转折点。学前教育整体大环境中“入园难”“入园贵”现象引起党和国家的重视，胡锦涛总书记指示，“学前教育是重要的民生工程，把发展学前教育作为落实规划纲要的重要突破口，解决入园难问题成为首要任务”。[18]温家宝总理要求，“制定切实可行的规划和措施，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的一项紧迫任务”。[19]随着国家和政府对学前教育事业的关注，学前教育的公益性和普惠性得到了改革开放以来从未有过的强调，托幼事业也因此获得前所未有的发展。以国务院提出的《关于当前发展学前教育的若干意见》为起点，0～3岁早期教育服务作为公共服务的属性再次凸显。不同于第一阶段给予企业单位间接投入抑或是在农村举办集体的人民公社、生产队，国家以直接举办或资助私人市场形式推动托幼事业发展，并对0～3岁公共服务体系构建进行了初步设想。

    自此，我国0～3岁早期教育服务社会公益性属性逐步凸显，儿童早期教育是公共责任的理念开始浮现。2010年7月，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》，将学前教育单列一章，提出“要重视0～3岁婴幼儿教育”。同年11月发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》[20]中再次强调“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性……提供‘广覆盖、保基本的学前教育公共服务”。“学前教育公共服务”概念的出现，代表着国家理念的转变。2011年《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》[21]全面实施，在儿童与教育的目标中明确指出，“促进0～3岁儿童早期综合发展；积极开展0～3岁儿童科学育儿指导；积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0～3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导；加快培养0～3岁儿童早期教育专业化人才”，强调了学前教育的公益性和普惠性，同时明确了政府在发展0～3岁早期儿童教育上的责任。2001年6月《北京市学前教育条例》在北京市十一届人大常务委员会第二十七次会议上通过，2016年11月该条例再次修正实施，作为全国首个学前教育地方法规，该条例将0～3岁婴幼儿教养纳入法规实施，明确提出倡导和支持开展3周岁以下婴幼儿的早期教育。发展0～3岁早期儿童教育，为家庭提供公益性、普惠性的早期教育服务成为新时期努力的方向。

    与此同时，政府及相关部门尝试探索构建0～3岁婴幼儿早期发展服务体系。2012年教育部发布《国家教育事业发展第十二个五年规划》[22]，提出“加强对学前教育机构、早期教育指导机构的监管和教育教学的指导。加强学前教育科学研究，推动学前教育和家庭教育相结合，依托幼儿园，利用多种渠道，积极开展公益性的0～3岁婴幼儿早期教育指导服务”。2013年，教育部专门下发了关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点的通知，决定在上海、北京、青岛、大连、宜宾、福州等14个地区开展0～3岁婴幼儿早期教育试点。试点工作要坚持普惠性、公益性的基本方向，充分整合社区资源，借助幼儿园和妇幼保健机构的专业资源优势，努力构建以社区为依托、服务家庭的0～3岁婴幼儿早期教育服务体系。

    服务体系的建立，首先是明确管理体制，建立起各职能部门统筹合力的工作机制。在这一方面，上海市率先明确了由教育部门牵头管理本市0～3岁早期教育服务工作，牵头研制托幼机构设置标准和管理办法等，制定0～3岁早期教育服务发展规划和工作实施计划。同时，成立0～3岁婴幼儿早期教育领导小组，制定相关决策，解决工作中存在问题。[23]各部门职责权限上，青岛市、[24]泰州市、[25]无锡市[26]已出台政策文件对各部门的具体职责进行了明确说明，规定了教育部门、卫生部门、市妇联等各部门的具体职责，这些部门各司其职，共同促进早期教育事业的发展。服务体系的建设，其次是满足不同家庭多种类型的0～3岁早期教育服务需求，缓解当前供需矛盾，同时为婴幼儿家庭提供早期教育家庭指导的公共服务平台。在这一方面，各城市因地适宜，积极探索灵活多样、多元化的0～3岁婴幼儿早期教育服务模式。公共0～3岁婴幼儿早期教育服务上，试点城市中部分省市尝试以公办园附设托班的形式扩大服务供给，如天津、苏州、福州、成都等城市部分条件好的幼儿园在招生工作计划中将2～3岁或2.5～3岁的婴幼儿纳入了幼儿园招生范围。托幼一体化正逐步成为幼教改革的热点问题。[27]私立0～3岁早期儿童服务上，在国家整体大力提倡扩大普惠性学前教育资源的背景下，试点城市积极响应国家政策，鼓励社会力量按照规范要求举办普惠性托幼机构，以此尝试解决目前“入托贵”的问题。例如试点城市长春市政府表示，在民办资源发展上，鼓励社会力量幼儿园举办早教班，对面向大众、收费较低的普惠性民办早教机构进行重点扶持。[28]以社区为依托，为社区居民提供便利的早期教育服务上，部分试点城市通过建立社区早期教育活动中心、社区托管服务点以更好满足居民的0～3岁早期教育需求。如天津市教育部门与卫生部门密切合作，依托社区在本市建立了10个早期教育活动中心，早期教育教师和妇幼保健人员定期深入社区为家长做多种形式的育儿指导。上海市每个区县均设立早教指导服务中心，兼具早期工作管理、研究、培训和指导四项功能，每个家庭每年可免费接受六次育儿指导。与此同时率先探索建立2～3歲幼儿公共托管点，为家庭提供就近、小规模（1～2个班）、“喘息式”（包括日托和临时托管）幼儿照看服务。[29]

    近几年，国家高层领导也已经开始意识到民众对托育服务的强烈需求。2016年4月，李克强总理在国务院常务会议上提出“支持普惠性托儿所和幼儿园尤其是民办托幼机构发展”；2017年6月，国务院副总理刘延东强调“要着眼全面两孩政策实施后的新需求，扎实推进托育服务和普惠性学前教育发展”，“扩大托儿所、幼儿园等公共资源供给，提高群众满意度和获得感”；同年10月，十九大报告提出必须取得“新进展”的7项民生要求，“幼有所育”排在首位；2017年12月，中央经济会议上强调“针对人民群众关心的问题精准施策”“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”；2018年3月，李克强总理在十三届全国人大一次会议上所作的《政府工作报告》[30]中再次提出“要多渠道增加学前教育资源供给，运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育全过程监管，一定要让家长放心安心”；2018年5月，李克强总理在国务院常务会议上又一次强调“引导社会力量按照规范要求举办普惠性幼儿园和托幼机构”，“除发展幼儿园外，也要因地制宜创办形式多样的托儿所，满足群众的多样化需求”，并且就“运用互联网等信息化手段对儿童托育中育儿过程加强监管”进行说明，“针对儿童托育中育儿过程，用好录像监控等手段，这既是对孩子的保护，也是对老师的保护”。国家理念的转变，以及一系列配套政策的实施，为新时期托幼事业发展奠定了良好基础，在国家重视、各地积极探索下，我国托幼事业迎来了发展的新机遇。

    二、当前我国0～3岁早期教育服务存在的主要问题

    随着社会和科学不断向前发展，早期教育的意义及作用逐渐为人们所重视，家长对早期教育服务的需求日益多元化，年轻父母对于托幼机构的需求已经不仅仅是有人“托”，还涉及质量、地点、时间、配置、性价比等，目前种种因素导致我国0～3岁早期教育服务发展面临着主管和监管部门不明、供需矛盾严重、质量与公平缺失等诸多问题。

    （一）主管部门不明确，直接制约0～3岁早期教育服务的发展

    1979年的全国托幼工作会议决定，在国务院设立托幼工作领导小组及其办事机构，负责研究和贯彻有关托幼工作的方针、指示，制订事业发展规划，并提出由“卫生部门负责托儿所业务领导及幼儿园卫生保健业务指导”。然而1982年国务院等各级机构改革中，全国托幼领导小组及其办事机构被撤销，教育、卫生计生、民政等部门各自按照法定职责分别负责一部分托幼服务工作，由于托儿所数量不断萎缩，卫生计生部门也逐渐只负责幼儿园卫生保健指导工作。虽然在2002年“幼儿教育和青少年营养问题”座谈会上，李岚清副总理作出将0～3岁婴幼儿早期教育划归教育部门管理的指示，但到目前为止，国家颁布的所有与儿童发展相关的法律法规中没有专门的关于开展0～3岁婴幼儿公共托育和保教服务的条款，对于3岁以下婴幼儿的早期教育服务问题，我国政府部门中尚无明确的主管部门，这直接影响和制约了0～3岁早期教育服务的健康有序发展。

    自80年代中期开始，我国机关、企事业单位开办的托儿所逐渐萎缩甚至不复存在，各地公办幼儿园也普遍不再招收3岁以下婴幼儿，3岁以下儿童入托机会急剧缩减。数据显示，2004年3岁以下幼儿在园人数为119.5万人，直至2010年仅升至206.5万人。[31]根据国家统计局公布的第六次人口普查数据，[32]我国0岁人口为1378万人，1～4岁人口达6174万人，而当前0～3岁婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4.1%，[33]托育服务呈现严重供给不足的状况。早在2007年专项调查中，北京市有55.3%的人认为未满3岁儿童已适宜入托，九成家长认为“托儿所有必要发展”；上海市这一比例更高达95.3%。然而截止到2017年，妇联的调查数据显示，上海市公办系统和民办系统2017年招收3岁以下婴幼儿数仅为1.4万名，仍仅占需求量的10%。[34]

    （二）供需矛盾日益凸现，直接影响家庭的二孩生育意愿

    与0～3岁早期教育服务市场稀缺供给相对的是，家庭对婴幼儿早期教育需求日益增强。从我国面临的现实情况来看，随着经济社会快速发展和工业化、城镇化水平显著提高，家庭结构小型化、女性普遍进入劳动力市场，加之单位制解体后对生育和家庭照料的支持大幅減少，原有的城市托幼服务体系基本瓦解，婴幼儿的临时看护或长期照顾已成为许多双职工家庭面临的现实问题，在工作与育儿之间寻求平衡越来越难。不少家长无奈之下不惜花费重金将孩子送进早教机构。

    “全面二孩”政策是适应我国发展新趋向、推动人口和经济可持续发展的重大举措，是否生二孩成为社会热议话题，家庭的生育行为受诸多因素影响。根据2016年国家卫计委委托中国人口与发展研究中心在上海、北京、南京、沈阳等10大城市就3岁以下婴幼儿托育服务情况开展专项调研，结果显示已育一孩而不打算生育二孩的母亲60%是出于孩子无人照料，[35]“没人托”已成为除了“养育成本高”“经济压力大”以外困扰家长生育选择的关键问题。[36]全国首个二孩家庭日暨二孩家庭关键数据发布会的调查显示，86.5%的家庭已把“没人照管”列为生育二孩的最大困难。同时，根据上海市科学育儿基地2014年的调查，目前 0～3岁婴幼儿主要依赖的是非正式照料安排，73.4%的婴幼儿仍是由祖辈主要参与日间看护。但在祖辈带养中，有48.1%的祖辈表示处于“无可奈何”帮子女带养的窘境。[37]

    可见，传统的以家庭为主的照料和抚育模式越来越难以有效承载科学育儿的重责，亟须国家、社会给予相关政策及服务支持。然而，目前我国0～3岁早期教育服务市场供给严重不足，随着“全面二孩”政策在我国正式实施，年增新生儿据预测将达到约400万人，[38]存量与增量叠加，0～3岁托育服务供需矛盾问题将更加凸显。家庭生育二孩的意愿已经因供需矛盾的激化而受到直接影响，若不尽快解决这一民生问题，将直接影响全面二孩人口战略的落地。

    （三）缺乏规范和监管，直接影响“幼有所育”的质量与公平

    由于缺乏明确的主管部门，相关部门职责不清，导致了目前0～3岁托幼服务机构在服务标准、课程质量、师资资质、卫生安全、园所环境方面均缺乏有效的规范与监管。早教机构从诞生以来就一直处于无人监管的状态，机构服务质量良莠不齐。一些历史悠久的儿童保育院、婴儿园和幼儿园托班理念、保教模式、环境设施、课程质量上具有良好的服务水平，但大多数早期教育机构以咨询公司或亲子园、教育培训中心等名义在工商局注册登记处注册运营，没有任何行业准入标准。由于资源总量不足，公共托育机构短缺，一些有需求的家庭只好寻求市场化的早教服务，导致早教机构收费昂贵，而相当部分的机构只教不保，无法满足家庭需求，加重了其经济负担和时间成本，[39]并且所教授的内容没有统一的课程标准与实施方案，多以早期智力开发为噱头，实则课程设置随意性较大，课程的质量和科学性均无从保障。而那些收入相对较低、刚性需求突出的家庭，不得不把孩子放到没有得到审批、缺乏规范与相应资质的托育机构。这些机构存在严重的安全、健康隐患，各相关部门无法参与监督和管理。

    三、我国0～3岁早期教育服务的发展方向与思考

    人生百年，立于幼学。从20世纪80～90年代起，世界主要国家都把0～3岁婴幼儿早期发展纳入了政府的公共服务，实施了针对贫困人群的早期发展国家行动。国务院《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》提出，要“积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0～3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导”。习近平总书记在2017年12月召开的中央经济工作会议上强调指出，要“针对人民群众关心的问题精准施策”，“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2018年全国两会，0～3岁婴幼儿托育问题的提案建议成为热点话题。2018年5月23日，李克强总理在国务院常务会议上再次提出“推进多渠道增加托幼和学前教育资源供给”。2018年7月6日，习近平总书记主持召开的《中央全面深化改革委员会第三次会议》又一次指出“遵循学前教育规律，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的期盼”。2018年11月15日，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》颁布，意见再一次指出“学前教育是终身学习的开端，是国民体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，明确了学前教育包括0～3岁早期教育的社会公益性定位。

    （一）明确主管部门，加快推动0～3岁早期教育发展以补足民生短板

    推动0～3岁婴幼儿早期教育发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。为改变目前0～3岁早期教育事业无序发展现状，补足0～3岁婴幼儿早期教育服务的短板，首先，应尽快确立0～3岁婴幼儿教育主管部门，统一负责0～3岁托育服务体系的规划、建设、发展和监管。目前，上海市已率先确立了由教育部门牵头负责本市3岁以下幼儿托育服务工作，会同各相关职能部门对托育机构进行监督管理和业务指导。可借鉴上海等地的有益探索经验，尽快建立规范的早期教育服务的管理体制，明确主管职能部门，整合卫生健康、教育、民政、妇联、工商等部门力量，共促0～3岁婴幼儿早期教育的发展。

    其次，各级政府应将发展0～3岁婴幼儿早期教育上升到影响妇女就业发展、促进社会稳定和谐，以及国家繁荣发展的战略高度予以重视。应尽快从国家层面研究出台支持婴幼儿早期教育服务发展的政策法规，将发展0～3岁儿童早期教育纳入公共服务体系和教育发展总体规划中进行顶层设计，为我国0～3岁托育服务的健康发展提供保障。目前，南京市为更好促进0～3岁早期教育服务发展，出台了一系列规章制度，建立统筹协调机制和联席审查制度，规范管理，严把入口关，设立专项资金，以奖代补，大力推进普惠性早期教育服务，这对于保障家庭获得早期教育服务的可及性和质量均有切实的推动作用。

    （二）尽快确立0～3岁早期教育服务规范，确保起点的教育质量与公平

    国际经验表明，科学指标及标准的制定能够有效保障婴幼儿早期教育发展的质量。[40]有了标准及规范，政府实现对早期教育机构的监管扶持才有了依据和可能，0～3岁早期教育服务的健康有序发展才有保障。针对目前0～3岁早期教育存在的服务质量、师资资质、课程问题，以及收费无保障、无标准的现状，应尽快研制出台0～3岁早期教育服务机构的设立标准，对其基础设施、人员配备进行规范，从而正确引导0～3岁早期教育服务的有序发展。

    目前，青岛市、上海市均制定了早教机构的相关管理标准，如《青岛市非全日制早期教养指导与服务机构管理办法》对早期教育指导机构的设置条件标准，以及收费和招生进行了严格要求，《上海市民办早期教养服务机构管理规定》对民办早期教养服务机构的举办者、申办程序、设施配备、服务人员标准、机构管理、收费均进行了详细规定。可借鉴各地区有利探索经验，出台国家层面的机构标准，涉及早期教育机构举办者的要求、早期教育机构的设置条件、早期教育机构人员的标准、早期教育机构的收费等，使0～3岁婴幼儿早期教育机构的设立和运营都有章可循。

    同时，对准入后的托育服务机构应实行动态管理，并对认定程序、监管措施和退出机制作出具体规定。上海市目前正探索“托育信息管理平台”的建设，政府通过互聯网等职能终端设备，对托幼机构的申办、监督管理、人员信息、业务数据，以及诚信记录进行了信息化管理。这样的做法，使得托幼机构申办者从“启动申报”到“收到批复”仅需一个月时间，极大地提高了社会力量加入的积极性，同时，数据互通也有利于相关部门的监督管理，保障早期教育服务的质量。

    值得注意的是，2018年11月15日颁布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，“学前教育是重要的社会公益事业，民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”。0～3岁早期教育机构尚未在政策限制内，早期教育服务行业这个“赛道”或将成为新的资本转移阵地，新形势下如何尽快建立0～3岁早期教育服务行业标准规范和有效的监督管理机制将更加紧迫。

    （三）加快多元化早期教育服务供给侧改革，满足家庭日益增长的婴幼儿照护与托育需求

    针对有条件提供照料的家庭，应通过专项培训、育儿讲座、入户指导等多种方式帮助家庭提升科学照料和科学育儿的水平。可借鉴芬兰的经验，提供居家式照料服务，建立到家短时看护的“保育妈妈”制度，聘请有育儿经验的人士担任“保育妈妈”，缓解家庭照料压力。[41]同时，隔代照料作为具有即时性、安全可靠性的家庭照料的客观模式，可借鉴台湾的探索经验，通过社区提供专业人员对照料者进行科学育儿知识的普及与培训的方式，促进代际照护服务走向科学化。[42]

    针对有托育需求的家庭，政府应尽快推动建立公办、政府购买、公建民营、民办公助等多种模式，构建多种形式并存的托育服务供给体系。首先，可鼓励有条件的幼儿园充分利用人员、场地、设施等资源，积极尝试托幼一体化，将接收年龄向下延伸一年。其次，支持企事业单位参与解决婴幼儿照护问题，如在公司内部设立小型托管照料点，为职工提供全日制、半日制或日间小时制的托育服务。再次，可依托社区为家庭提供半日制、全日制、小时计时托管、夜间照料等形式的服务，满足不同类型、不同层次家庭日益增长的多元化托育服务需求。在社区建立公立或政府支持的综合性养育服务中心已成为目前国际社会发展托幼公共服务的可行做法和趋势。[43]我国可依托社区建立综合性0～3岁早期教育活动中心，将婴幼儿托管、亲子活动、家长指导融为一体，发掘社区照护资源，为0～3岁儿童家庭提供就近的早教服务。此外，可以尝试探索建立家庭看护点的准入和规范制度，鼓励有育儿经验和相关资质的个人开办家庭式婴幼儿看护点、寄养中心等，以满足不同类型家庭和不同工作时间人群的托育需求。

    参考文献：

    [1]蒙台梭利.蒙台梭利方法[M].江雪，译.天津：天津人民出版社，2003：15-18.

    [2]陈鹤琴.家庭教育[M].北京：中国青年出版社，2012：3.

    [3]第五届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告[EB/OL].（1979-06-18）[2018-03-12].http：//www.http：//zk.cn-healthcare.com/doc-show-6157.html.

    [4]全国托幼工作会议纪要[EB/OL].（1979-10-11）[2018-08-23].http：//www.gx-law.gov.cn/a38/268.jhtml.

    [5]吴全衡同志在全国托幼办公室主任会议上的总结发言[N].妇女工作，1981-01.

    [6]陈慕华在全国托幼办公室主任会议上的讲话[N].妇女工作，1981-01.

    [7][31]张亮.中国儿童照顾政策研究[D].上海：复旦大学，2014.

    [8]金一虹.“铁姑娘”再思考：中国文化大革命期间的社会性别与劳动[J].社会学研究，2006（01）：169-193.

    [9]薛素珍.怎样办托儿所幼儿园[M].北京，北京出版社，1983：1-2.

    [10]中共中央关于经济体制改革的决定[N].人民日报，1984-10-21.

    [11]国务院办公厅.关于加强幼儿教育工作的意见[EB/OL].（1988-08-15）[2018-06-12].http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx/pay/fulltext_form.aspx？Db=chl&Gid=96f4c460c7eabd4fbdfb.

    [12]国务院.关于基础教育改革与发展的决议[EB/OL].（2001-05-29）[2018-07-12].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60920.htm.

    [13]教育部.2005年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2006-07-04）[2018-08-23].http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/moe_633/tnull_15809.html.

    [14]托育市场整体面临三大问题[N].信息时报，2017-11-13.

    [15]财政部关于2000年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].（2001-12-26）[2018-06-23].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201005/88450.html.

    [16]国务院.中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定[EB/OL].（1999-06-13）[2018-05-13].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2478.html.

    [17]国务院.关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定[EB/OL].（2007-01-23）[2018-07-11].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2007/0123/Document/309133/309133.htm，.

    [18][19]中華人民共和国中央人民政府.国务委员刘延东就发展学前教育工作提出三点意见[EB/OL].（2010-12-01）[2018-07-11].http：//www.gov.cn/wszb/zhibo419/content_1757325.htm.

    [20]国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见[EB/OL].（2010-11-24）[2018-07-11].http：//www.gov.cn/zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm.

    [21]国务院.国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知[EB/OL].（2011-07-30）[2018-07-11].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm.

    [22]教育部.国家教育事业发展第十二个五年规划[EB/OL].（2012-06-14）[2018-08-11].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2238967.htm，.

    [23]丁昀.教育一体化是托幼一体化的根本和关键[J].学前教育研究，2000（02）：20-21.

    [24]上海市人民政府办公厅.上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法[EB/OL]（2018-04-28）[2018-08-11].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw55673.html，.

    [25]青岛政务网.关于印发青岛市0～3岁婴幼儿早期教育试点工作方案的通知[EB/OL].（2013-05-20）[2018-07-17].http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24625415/n24625429/n24625443/1309151613

    31302003.html.

    [26]泰州市教育局，泰州市卫生局，泰州市妇女联合会.泰州市关于推进0～3岁婴幼儿早期教育工作的意见[EB/OL].（2009-08-31）[2018-08-17].http：//www.docin.com/p-1475730241.html.

    [27]万迪人，谢庆.0～3岁婴幼儿早期教育事业发展与管理[M].上海：复旦大学出版社，2011：23.

    [28]肖虹.重点扶持普惠性早教机构[N].长春晚报，2013-11-29.

    [29]李天顺.在0～3岁婴幼儿早期教育试点工作研讨会上的讲话[EB/OL].（2013-05-09）[2018-10-12].https：//wenku.baidu.com/view/bf56d2e44afe04a1b071de27.html.

    [30]李克強.解决中小学生课外负担重加强对儿童托育全过程监管[EB/OL].（2018-03-05）[2018-08-23].http：//www.chinanews.com/gn/2018/03-05/8459903.shtml.

    [32]国家统计局.全国第六次人口普查汇总数[DB/OL].（2011-07-23）[2018-08-23].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm.

    [33][35][36]李沛霖，王晖，丁小平，等.对发达地区0～3岁儿童托育服务市场的调查与思考：以南京市为例[J].南方人口，2017，32（02）：71-80.

    [34]人民网.超六成母亲忧“无人照料”不敢生二孩[EB/OL].（2016-11-29）[2018-11-03].http：//health.people.com.cn/n1/2016/1129/c398004-28905736.html.

    [37]王晖.3岁以下婴幼儿托育需求亟须重视[J].人口与计划生育，2016（11）：22.

    [38]王君平.二孩后每年增四百万新生儿[N].人民日报，2015-11-27.

    [39]刘默，杨菊华，童小军，等.透视虐童事件：中国学前教育亟须供给侧改革[J].中国经济报告，2018（02）：50-55.

    [40]周萱.我国婴幼儿早期教育政府职能分析[D].扬州：扬州大学，2014.

    [41]申秋红.托育服务相关政策：国际经验及其启示[N].中国人口报，2017-07-20（003）.

    [42]田茂，王凌皓.台湾地区托育服务的功能及启示[J].现代教育科学，2017（03）：149-155.

    [43]蒋永萍.重建0～3岁儿童养育公共服务的途径与原则[N].中国妇女报，2017-06-06（B01）.