“精准扶小”政策顶层设计探究
陆岷峰 马经纬 汪祖刚
摘要：扶持中小微企业发展必须解决好政策精准度问题。“精准扶小”政策设计适应了高质量发展、社会资源高效配置的要求，也优化了产业结构。在“精准扶小”政策顶层设计过程中，需要把握好既要抓面、更要抓点;既要抓量、更要抓质;既要抓小、更要抓精的原则，从政策精细、项目精准、市场精选、工具精良、分类精确、服务精湛等方面提高扶持精准度，这亦是当前提高供给侧结构性改革效率的重要举措。
关键词：中小企业;精准扶小;顶层设计
中图分类号：F276.3
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.03.007
一、引言
改革开放四十年来，我国中小微企业这一微观经济群体已发展成为国民经济中不可或缺的重要力量。黨中央国务院一直以来高度重视对影响和阻碍中小微企业发展的突出问题进行广覆盖、多举措、强力度的政策倾斜，2019年4月7日又一次出台了《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，提出金融政策、财税优惠政策、产业配套政策等“政策组合拳”，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。诚然，在供给侧结构性改革的攻坚期，中小微企业整体的重要性与个体的弱势地位并存，政策设计预期与政策执行效果存在背离，政策的供给与需求发生错配，中小微企业所面临的融资难融资贵问题、财税负担问题、产业基础配套等问题依旧突出和严峻。这种“政策频频出”与“效果微微显”的双重局面，反映出政策效应离理想目标仍存在较大差距，其中重要原因在于扶持政策普遍存在“大水漫灌”式问题，缺乏精准有效性。[1]本文对近年来国家各有关部门针对扶持中小微企业发展的金融、财政、产业等政策进行系统性梳理和回顾，以厘清“精准扶小”政策设计原则和具体措施，从而使“精准扶小”政策顶层设计更有精准度。
二、现行支持中小企业发展若干政策的文献述评
（一）支持中小企业发展的金融政策评析
资金短缺制约中小微企业发展壮大最为突出的问题。以“一行两会”为主的金融监管部门制定了缓解中小微企业融资难融资贵的系列货币金融政策，以“银证保”为主的金融机构推出了纾困中小微企业融资痛点的系列扶持举措。根据人民银行和银保监会的最新数据统计，截至2018年末，小微企业贷款规模为33.49万亿，普惠口径小微贷款余额8万亿元。
基于间接融资的政策评析
一般而言，现代中小微企业仅仅依靠内部积累是难以满足全部资金需求的，企业必须选择外部融资。[3]以银行业金融机构为主体的间接金融作为我国中小微企业外部融资支持的主要模式，这也决定了中小微企业的资金来源主要依赖于银行信贷。[4][5][6]近五年来，人民银行持续推出与小微企业贷款相挂钩的定向降准货币政策，银保监会（原银监会）将原来的“三个不低于”调整为“两增两控”，推动商业银行加大对中小微企业的融资服务支持。但是从实地调研情况看，这些政策措施的效果并不理想。[7]根据2018年国有六大银行的年报数据统计，国有六大银行在合计新增的5.130559万亿元贷款规模中，公司类贷款增加1.487608万亿元，占比不足三成;而投向了个人贷款的是3.118004万亿元，占比六成，其中个人住房贷款增加了2.533896万亿元。这也意味着国有六大银行2018年度占据全部新增贷款49.39%的资金流向了房地产领域，数据背后不得不引起学者对信贷政策效果的深度思考。①
除了直接的银行信贷支持外，票据融资借助于银行信用对企业信用的补充，实现了银企信用的有机结合，也成为中小微企业的重要融资渠道。[8]但票据融资在服务中小微企业过程中，仍面临票据综合结构、工具单一性、市场缺乏统一性、真实贸易背景等问题，阻碍了票据融资的支持力度，票据融资的层层嵌套也加大了中小微企业的融资成本。[9][10]
信贷担保作为银行信贷的重要增信措施，其核心功能是通过银行和担保公司合作机制提升中小微企业信用信息对称性，增强中小企业融资的可获得性。罗志华（2017）通过梳理来源于理论和实践两个方面的文献显示，只有政策性融资担保体系能够解决中小企业融资难、融资贵等问题。[11]薛菁（2017）以问卷调查的形式对全国200余家融资担保机构的数据进行统计并实证分析，研究发现互助性、商业性、政策性等三种担保模式并存是符合我国国情的现实选择，但融资服务效率表现了明显的地区差异性，不同地区在制定担保政策时宜采取差异化的融资担保模式。[12]
基于直接融资的政策评析
在金融监管部门的改革创新推动下，我国金融体系已形成了多层面资本市场的格局，直接融资已成为中小微企业外源融资的重要补充渠道。在新三板融资方面，国务院批准设立新三板的初衷定位于为成长型、创业型、创新型的中小微企业提供挂牌融资系列服务，以拓宽中小企业的直接融资渠道和机会。截至2019年3月31日，新三板挂牌公司达1.0349万家，其中民营企业占比93%，中小微企业占比94%。②一万多家企业中，6286家挂牌公司累积实现融资4808亿元。但是，不少学者通过DEA模型实证检验发现，中小企业融资后效率与自身相比出现明显下降，融资效率处于非DEA有效状态，在新三板市场的整体融资效率并不高，与新三板设立目标相错位。[13][14][15]其中原因包括了市场机制不完善、企业自身融资具有盲目性、融资目的不纯、信用体系不健全等诸多方面。[16]在区域性股权市场融资方面，证监会对区域性股权市场的定位是主板市场、创业板与新三板的一个有效补充，为地方性企业或中小微企业提供债券转让、股权以及相关融资服务的交易所。区域性股权市场能为中小企业提供相应的直接融资条件。[17]但区域性股权市场存在地方政府盲目建设、监管不协调、市场分割、同质化严重、风险处置责任不清等问题，企业难以快速接受此市场。[18]在私募股权融资方面，私募股权有助于直接提升中小企业的投资效率，也间接改善了中小企业的融资环境，需积极鼓励更多中小企业进行私募股权融资，但需要注意对中小企业的异质性问题区别对待。[19]
（二）支持中小企业发展的财政政策评析
财政支出方面政策评析
财政支出主要通过以下两种机制实现对中小微企业的发展发挥政策效应。一是政府转移支付机制。多数学者研究发现，财政转移支付机制在支持对象、支持力度、支持方式等方面的政策效用最大化是需要约束条件的，否则补贴行为可能没有很好地弥补市场失灵，反而扭曲了市场激励机制、降低了市场效率。在支持对象方面，普惠式的财政转移支付政策并不能取得最优的政策效果。财政资金支出因考虑受益中小企业范围过广而产生“撒胡椒面”现象，又可能因地方政府重点关照少数明星中小企业而产生“马太效应”，以上两种情形均影响了财政支出的配置效率。[20]特别是在政府研发资助的对象选择方面，并非需要对所有研发类企业进行支持，应当把是否为潜在僵尸企业作为重要的參考指标，因为资助会促使僵尸企业在短期和长期都变得更加糟糕，造成财政资源的浪费。[21]在支持力度方面，政府对科技方面的补助需要把握个“度”，在适宜的资助强度的区间内进行资助，才能将激励效应发挥到最大水平。[22]Ram（1986），Grier & Tullock & PawlEvans（1989）指出财政补贴可以在很大程度上促进区域内中小企业后绩效的提高，但是补贴的力度至关重要，若财政补贴的规模合适则产生积极效应，反之产生消极效应。[23][24]Beason &Weinstein（1990），Lee（1996），Tongeren（1998）等研究结果表明，政府对中小企业增加补贴支出的力度不仅可能会降低企业效益的增长，还会出现企业发展速度减缓的情形。[25][26][27]政府实行全面贴息政策对产业升级并没有发挥引导作用，而对优势产能企业定向补助可推动企业转型、产业升级。[28]在支持方式方面，刘素荣（2018）从政府补贴相关性分类计量的视角实证表明：与资产相关的政府补贴和与收益相关的政府补贴对缓解中小企业的融资约束和研发激励效应是不同的。[29]这种补贴支持促使企业因“寻扶持”而进行研发创新，这在一定程度上提高企业创新供给，增加了创新的“数量”，但未提高创新的“质量”，对中小企业研发效益的影响具有滞后性。[30][31][32]其二是政府购买机制。刘政（2018）研究发现，政府购买能够帮助中小企业获取更多融资机会、降低融资担保条件并最终缓解融资约束，且这种因政府采购引致的融资分配效应对中小企业比大型企业尤其明显。[33]因此，充分利用政府采购机制选择中小企业，打破大企业和国有企业偏好，可以支持中小企业获取更多金融资源。
财政优惠方面政策评析
针对于税收优惠政策在中小微企业中的效应问题，国内外学者的实证研究并未得出一致性的结论，表现出了企业异质性特征。财政支出主要通过以下两种机制实现对中小微企业的发展发挥政策效应。从作用方式看，税收优惠机制具体可分两种情况，即直接优惠和间接优惠。直接优惠侧重于事后的利益让渡，通过对中小微企业降低税率、免税，实现对最终经营成果进行税收减免;间接优惠侧重税前优惠，通过加速折旧、研发与创新税收抵免等影响税基或税额等不同要素的方式达到创新激励的目的。于海珊（2016）利用面板分位数回归方法实证研究发现，不论是投资还是融资，税收优惠仅在高分位回归正向显著，而在低分位回归中的影响效果并不显著，这说明现有的税收优惠政策依然对中小企业的投融资具有“累积效应”，在投融资水平较低的中小企业群体中税收优惠政策无效甚至表现为负效应。[34]初创期中小企业中政府资助对创新能力的影响大于税收优惠，而成熟期中小企业中税收优惠对创新能力的影响大于政府资助。[35]张信东（2017）实证研究表明，政府必须意识到不同财政支持手段及其组合产生的差异化激励效果这一至关重要的问题，税收优惠政策比政府直接资助对中小企业研发起到了更为显著的促进作用。[36]
（三）支持中小企业发展的产业配套政策评析
在当前我国经济结构转型升级和供给侧结构性改革背景下，通过产业配套政策资源激发产业链中小微企业的市场活力和创造力，优化市场营商环境，支持中小微企业转型发展显得尤为重要。归纳来看，学者主要研究重点聚焦于以下几个方面的产业配套政策。一方面，作为支持中小微企业发展的产业配套政策，《中小企业促进法》于2002年6月29日颁布并实施，又于2018年1月1日全面修订实施，这被归类为宏观调控法中的产业政策法之产业政策组织法，旨在通过产业组织结构的优化对中小企业进行倾斜性扶持，优化中小企业的发展环境，促进中小企业自由公平竞争（沈伟，2018），从而实现国家产业政策导向。该法究竟是否发挥了作用及政策成效大小，仅根据中小企业的增长趋势和经济贡献度等指标就判断二者之间的因果联系是不科学严谨的。[37][38]沈伟（2018）实证研究发现，《中小企业促进法》对中小企业的扶持作用有限，其立法目的未能全然实现，原因在于这部“政策法”主要起政策宣导和号召作用。另一方面，作为弥补市场缺陷的产业配套政策，中小企业信用信息系统的搭建尤为重要。目前，中小微企业信用的缺失和信息的不透明问题尤为突出，严重制约了货币金融政策、财政税收政策等的有效发挥。其中，英国出台的《2015年中小企业信用信息条例》强制要求英国中小企业信用信息进行共享，这对我国建立中小企业信用信息共享机制，推进中小企业信用体系建设等方面有一定的借鉴意义。[39]
三、“精准扶小”政策设计的原则及具体措施
（一）“精准扶小”政策的意义
“精准扶小”是适应经济高质量发展的要求
我国经济发展已进入由高速发展向高质量发展的升级阶段。经济高质量发展需要提升市场经济主体的市场活力和创新动力，提升全要素资源的配置效率。中小微企业作为国民经济发展市场活力和创新动力的驱动力量，经济高质量发展将对中小微企业提出更高的发展质量要求。“精准扶小”将有利于将金融、财政、产业等有限资源要素向市场活力强、创新能力突出、符合产业结构优化升级的优质中小微企业倾斜，精准扶持这些优质潜力企业提升发展质量，以适应整个国民经济高质量发展的要求。
“精准扶小”是发挥社会资源配置效率的要求
社会资源稀缺性决定了资源配置的效率需不断提升。目前，支持中小微企业发展的政策资源（金融资源、财政资源、产业资源）供给是有限稀缺的，而中小微企业在发展过程中对这些政策资源的需求是无限的，这就需要对有限的政策资源进行高效调控和合理配置。“精准扶小”政策资源通过遴选并扶持一批生产效率优、科技含量高、经济效益好的中小微企业，并根据市场优胜劣汰的竞争机制淘汰一批生产效率劣、科技含量低、经济效益差的中小微企业，以实现社会资源的有效配置。
“精准扶小”是优化产业结构的要求
供给侧结构性改革客观上要求传统产业结构的优化升级。产业结构优化升级需要产业的微观经济主体通过技术和效益的提升来促进产业结构整体素质和效率向更高层次不断提升，使之与国民经济发展相协调。“精准扶小”政策可根据供给侧结构性改革的需要，引导和扶持符合产业转型升级的科创型、环保型、高端智能制造型等行业的中小微企业大力发展;同时，限制落后产能、落后技术、过剩产能等领域的中小微企业发展甚至淘汰，从而实现各行各业产业结构优化升级。
（二）“精准扶小”政策设计原则
支持中小企业发展的政策既要抓面，更要抓点
中小微企业群体是最大的企业群体，分布在各行各业，对政策资源的需求也是巨大的。截至2018年末，我国中小微企业群体数量约有2800万户，个体工商户约6500万户。而政策资源（金融、财政、产业等）是稀缺有限的。文献研究已表明，并不是所有的中小企业都必须要政策去支持，对所有中小微企业进行普惠支持也并未达到资源优化配置。因此，支持中小微企业的政策资源在匹配上，除了尽量照顾到大多数中小微企业的普遍需求痛点时，要避免“撒胡椒粉”式一味追求覆盖面，而要抓住事关国计民生、新兴行业、利于区域经济协调发展等领域为重要着眼点，为这些具有“闪光点”的中小微企业群体量身定制各项支持政策精准发力。
支持中小企业的政策既要抓量，更要抓质
通过文献研究梳理发现，从中央到地方、从各部委到各部门在关于中小微企业解决其融资难融资贵、税负成本、产业基础设施配套等问题出台了一系列的政策规章和指导意见。从数量上来看，这些针对中小微企业的政策数量不亚于针对大型企业的政策数量，同时享受这些政策红利的中小微企业数量也远多于大型企业数量。尤为重要的是，支持中小微企业的政策“组合拳”更应该注重于对中小微企业的创新能力、服务质量、企业效益、发展潜力、营商环境等质量指标发挥更大的引导和帮扶作用。
支持中小企业的政策既要抓小，更要抓精
从市场经济规律来看，任何大型企业都是从小逐渐发展壮大的，更有不少的中小企业生命周期不足3年。规模体量小的企业资源禀赋不足，在发展不同阶段面临各种各样的资源约束，需要政府部门出台针对性的政策措施支持小规模企业发展壮大。支持小规模企业的主体方向是正确的，但是在政策资源有限的前提下，在具体的政策制定和政策落地时要明确精准支持对象和目标，市场化条件下仅仅因为企业规模小就进行普惠支持是不科学的，应将有限的政策资源精准投向能够增强市场活力、创新力并有潜力发展壮大成为大中型优质企业的“精品”小企業。这就需要对政策目标精准设定和政策措施精准落地。
（三）“精准扶小”的具体措施
政策精细
文献研究表明，政策精准有效性在企业不同生命周期间、不同行业间均存在显著差异性，大而全的政策并不适应和匹配中小微企业的实际政策需求，且易导致政策资源未能得到充分有效配置。[40]支持中小微企业的政策制定过程中要充分结合政策扶持目标特征进行细化并小心求证，避免全而不精、多而不细的政策出台。其中，货币政策要严防“大水漫灌”式流动性供给，而需通过定向降准、公开市场操作等货币政策工具，切实将金融资源流向中小微企业;财政政策要结合不同行业属性、企业性质、发展阶段、经营状况等多维度进行有条件减税降费，更加注重发挥财税政策导向和杠杠效应，而不是简单的政府转移支付补贴，避免造成“平均摊、大锅饭”的现象;产业配套政策要针对每一个细分产业在国民经济发展的地位进行定制，同时要根据最新国内外形势和产业转型升级的需要实现动态调整。[41]
市场精选
支持中小微企业发展的相关政策要遵循市场经济的基本规律。政策中所牵涉的市场主体和行政主体各自作用的发挥是有边界的。其一，当政策执行中涉及的是市场化行为，市场主体则应遵循市场经济基本规律。[42]如货币金融政策在解决中小微企业融资难融资贵问题的落实中，金融机构作为商业化市场化主体，对中小微企业的融资支持需遵循金融风险管理理念筛选优质的中小微企业进行精准扶持，小中选优，保持一定的市场淘汰率，而不是也不可能实现对所有小微企业都提供信贷服务。其二，当政策执行中涉及的是行政化行为，行政主体应明确自己的服务边界和管理边界。如财政政策在针对中小微企业减税降费的政策落实中，财政部门应明确与市场的边界，在政策支持对象的申请标准、条件准入、审批许可、财税核算等行政方面保障好政策的有效落地。
项目精准
中小微企业群体作为国民经济发展的重要中坚力量，针对于中小微企业的扶持项目要与国家产业发展战略相匹配。随着供给侧结构性改革不断推进，以军民融合产业、节能环保产业、高端装备智能制造业、科技创新产业、新能源产业等为代表的战略性新兴产业将成为新的经济增长动能。[43]因此，针对于中小微企业的扶持政策应积极鼓励和引导中小微企业围绕以上战略性新兴产业项目不断创新实践，重点针对具有创新理念、创新市场和创新技术的项目进行精准扶持，以助推国家产业发展战略的实施。
工具精良
随着数字经济时代的到来，最新的移动互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链、5G、物联网等先进技术工具在中小微企业的日常生产经营贸易过程中得以广泛运用和深度改造，中小微企业的各种相关信息实现网络化和数字化。因此，政策制定者和执行者可以通过“互联网+服务”，可借助于最新数字技术手段，实现对中小微企业的监管方式和服务方式日益透明高效，从而降低对中小微企业的信息不对称程度，更好地通过优惠政策服务好中小微企业。诸如，在大数据、区块链、物联网、人工智能等技术工具赋能下，金融机构与小微企业之间的信息不对称程度有望不断降低，“信息缺口”不断缩小，数字小微金融将比传统小微金融在思维、模式、技术等方面更具优越性，更好地纾困中小微企业融资难题。[44]
分类精确
我国中小微企业数量众多、涉及行业广泛、发展质量参差不齐，面临的问题各异，对“精准扶小”政策有效性将产生不同程度影响。因此，精准扶持中小微企业发展需要在《国家企业信用信息公示系统》的基础上，根据中小微企业的异质性特征建立和完善全国范围内各地方各行业中小微企业大数据库，通过企业名录加强名单制分类管理，并逐步打破中小企业的信贷信息、纳税信息、行政信息等“数据孤岛”，实现企业数据库信用跨部门共享。在此基础上，根据宏微观条件状况动态设定差异化和定制化的扶持政策标准和门槛，通过精确分类遴选重点扶持对象，以支持扶持政策的制定和评估提供精准信息决策参考，也有效规避中小微企业的政策寻租问题。
服务精湛
党的十九大报告明确提出，要转变政府职能，深化“放管服”改革，建设人民满意的服务型政府。政府在中小企业经济活动中的角色应当积极向“服务型政府”和“有为政府”进行转变。在相关政策的落实过程中，各相关部门和机构应树立“用户思维”，把政策所支持的中小微企业作为服务用户，多深入中小微企业用户生产经营第一线，及时掌握企业用户政策需求痛点，总结合积累服务经验，增强服务中小微企业的能力，把该管的事管到位、该提供的服务提供到位，确保各项扶持政策有效落地。
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