论行政救济
摘 要 依法治国的关键是依法行政，因为国家职能的实现主要是通过权力主体的管理执法实现的。依法行政要受法律制约，具体体现为执法者及其工作人员要依据法律完成社会治理任务，并重在突出对管理执法行为的督促、制约。这是因为过大的权力易于腐化、扩张。由于常被主、客观的影响，我们很难保证执法过程中都不会侵犯公民的合法权利，因此，本文认为完善行政救济制度，加强执法活动的自身纠正和公众矫正，健全对执法活动的行政法律补救有着十分重要的意义。
关键词 行政救济 立法进程 改革措施
基金项目：本文为北京市哲学社会科学项目“北京市民事司法实践中的诉权滥用及其规制研究”（14FXB004）的阶段性成果。
作者简介：王楠，北方工业大学法学专业，硕士研究生。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.235
一、 我国行政救济的现状及其立法进程
（一）我国行政救济的现状
行政执法管理被视为动态的宪法，是依法治国的重要内容。我国现行行政救济法律制度正處于已经创建但还没有完备的阶段，由于市场经济的发展较晚和法治的创设进程也相对曲折等多种现实国情的影响，尚有一些弊端。行政救济法制的统一性受到形式多样性的挑战，其统一性还需予以强化，执法还残留封建行政、官僚行政、封闭行政、秘密行政等的不利遗迹，因而整体行政素质不高、行政救济手段有待进一步丰富、行政管理活动欠缺公开性、具体操作程序不够明确。虽然已经加强了行政救济的管理力度，并完善了相关的体系制度、加强监督的力度和范围但其从实施效果上看与预期的目标还相差甚远。
（二）我国行政救济的立法进程
世界各国的行政救济体制在趋同的过程中保持属于着各自的文化传统。在21世纪，世界各国行政救济法律制度演进的总趋势是：执法管理者将担负起更加繁杂的管理执法职能，行政执法主体会被赋予更多的职权、职责，同时采取较为合理的形式，特别是多渠道救济规范，能使违法执法的责任承担更为具体，增强公民对执法活动的信赖感，逐渐推行法治行政，建立民主政府。
我国行政救济的总体立法趋向表现为：自由裁量权的进一步扩大，建立公正的程序和全方位的监督的趋向进一步扩张； 行政救济是人民主权原则的体现，逐步使私权力的救济机制更趋完善； 行政救济从宏观上进一步扩张，其主要作用进一步加强。
二、当前行政救济问题的法律处理难点
（一）立法制度规定不够全面
1.重要行政法典缺失。行政救济在形式上呈现法典化的趋势，一些国家已开始用专门法典的方式来确立行政救济制度，我国行政救济立法的法典缺失突出表现在：其一，行政体制规则的法典缺位。其二，行政行为规则的法典缺失。其三，行政程序规则的法典缺失。程序相较于实体更为重要，只有经过公正的程序才能最终保障实体结果的公正性，但迄今为止我国还没有制定出完整统一的行政程序法典。
2.立法内容失衡。从行政规范内容的整体来看，一方面，权利分配不均衡，即规范规定的公权远大于私权。即公民的负担条款多、执法者的权力限制少，惩罚的规范多、激励的规范少等方面。这些立法设置使行政相对人处于劣势，不利于其行使救济的主动积极性和广泛参与性。另一方面，不当利益合法化。地方保护主义、行业垄断等行政特权会对公民的私权利造成影响。
3.行政立法权限划分不明。立法权限的分配不是单一的而是多元的，具体来说包括以下几个问题：权力机关与执法管理机关之间的立法权限分配问题；执法管理机关国务院与其直属执行机构的权限分配问题；高层和基层的权限分配问题；地方权力机关与地方执法管理机关之间的权限分配问题等。
4.行政立法模式相对封闭化。目前我国行政立法模式更偏向封闭式，公众难以真正广泛参与。此外，社会主体的参与缺乏规范的程序保障。普通人民参与的范围是有法律予以规定的，这无疑是给了行政执法主体较多的行政执法的任意性。此外，相关程序不完善，特别是听证程序制度不完善。
（二）行政执法程序存在缺陷
1.传统文化因素。由于我国的特殊历史传统，人治、权治的封建思维仍带着巨大的惯性影响着行政相对人，阻滞行政法治的实现。人民是国家主人瓮的认识存在欠缺，即通常所说的民不与官斗、都也斗不过，对权力机关望而生畏并在公民的潜意识中有服从的本能，这种传统理念不利于公民监督权利机关的执法管理行为是否正当，从而使管理行为失去了应有的外部制约机制，造成权力的外延延伸，公民权利的收缩。
2.利益追求因素。国家掌握的管理、执法的权力来源和归属决定了其最终管理目标是为了国家利益、社会利益的有效保护服务的，最后能追溯到人民权利的更好实行，使社会上的绝大多数的人民的利益得以实现，然而在实践操作中，有时却体现执法管理者和社会及其群众的利益不一致有时甚至还是互相冲突的。如，行政执法过程中执法主体有时会把部门利益、地方利益放在执法首位。
3.行政监督因素。现行的行政救济监督机制尚有两个方面的法治阻滞因素：一方面表现为对行政执法的违法行为很难进行早期的预防与干涉，实践中都是等违法的行政执法行为造成难以挽回的严重后果时，监督管理部门才予以调查、处理；另一方面体现为对于一些合法权利外衣下的违法执法行为缺乏监管的措施，这种情形很难进入公众监督的视野。
4.权责不明。行政执法追责机制没有实质化，表现为公众难以对执法全程监督及法律规范的本身缺陷，有些条文即使提出了对应的义务负担，但相关条文过于笼统、欠缺实践操作性，同时也未设置与理论追查相适应的程序体系等，这都致使行政救济流于形式。
（三）行政救济中存在的法治缺陷
1.行政复议中存在的缺陷。行政复议公正性问题突出。缺乏程序上的保障。从总体上分析，一是根据《行政复议法》的规定是以形式审查的审查方式为标准的。二是没有规定复议机关的不单方接触程序、回避程序等重要实行程序，因此有违公正之嫌。三是过度简化行政复议程序。四是行政复议决定终局性影响行政复议公正。
2.行政诉讼中存在的法治缺陷：
（1）抽象行政行为基本不接受司法审查。我国现行法律规定公民对于抽象行政行为不能进行复议和诉讼，只能针对行政主体的具体违法的行政行为进行复议和诉讼，虽然有个别例外规定但是仅仅是常常流于形式而已，但由于具体和抽象是认为所做的划分，所以两者之间的区分界限很模糊，不免会出现一些“真空带”。
（2）内部行政行为不接受司法审查。内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，我国行政诉讼法将其规定不能进行起诉，行政主体的权益也时常受到侵犯，我国行政系统内部虽己经为公务员提供了救济机制，但不够完善。
3.行政赔偿中存在的法治阻滞因素：
（1）行政侵权损害赔偿范围狭窄。虽然宪法和法律都保护公民的合法权益，也进一步要求因执法活动中管理主体需对其失职违法行为承担责任。但是赔偿的范围是有一定限度的，现阶段对财产性损失进行补救， 但只限于弥补直接损失为主，虽然近几年增加了精神损害方面的赔偿形式，但还不完善，對其赔偿的标准过于模糊，认定、量化标准不具体。
（2）行政赔偿归责原则单一。现行赔偿仅采用“违法归责原则”，不考虑主观因素的内容而是客观事实为判定依据。过于单调的归责原则已经在现实中出现诸多弊端，由于当前的立法不能涵盖到社会的所有领域，对于法律的空白区就会出现当事人权益受损但不能寻求法律救济。
（3）行政赔偿程序不尽合理。《国家赔偿法》只列举了哪些行政行为需要进行赔偿以及哪些不需要赔偿的情境，而对具体赔偿适用的程序没有明确做出规范，因此时常发生行政主体拒不进行赔偿等问题，藐视法律的权威，不利于执法工作的治理。
三、对解决行政救济的设想
（一）立法完善
行政复议的受案过于狭小，不能有效保障所有受侵害的权益。完善救济立法结合国情及有关规定建议：
1.应扩大救济受案范畴。权利救济范畴，应从狭义的公民受保护的财产、人身等必要权利进一步提升到劳动权等和公民密切相关而行政法律又未提出明确保护保护层面上来。进一步精简放权，放宽管理行为的受案范围并反向对某些行政复议的终局、不可诉性予以严格控制，贯彻司法救济的终局性；适当引入法律规章的查处，可以参考复议法中有关附带审查的方法。行政救济的赔偿标准不应局限于几种特定权益，而应涵盖到公民的所有受正当利益。
2.行政立法权限划分的合理化。立法活动的中心就是立法权限，因此立法权限分配更为严格，从宏观上考虑应在划分其权限时充分考虑中央和地方及其少数民族三者之间的关系，同时从微观上考虑各立法内部之间的关系。严格依照法律规定实行立法活动。
3.行政立法模式的开放化。立法模式应和开发的经济发展相适应，以发展促开放，使其更加开放、民主。此外模式从封闭向开放转变需要加强制度建设。
（二）完善执法程序
我国的行政复议法在程序的规定上尚有很多不足之处，程序的合理充分体现着实体的正义，但目前我国行政管理程序尚需完善。还需要进一步加强程序规范，使行政执法主体履行通知使通知成为必经程序和成为其必须完成的自身义务，回避规范的内容更具体、可行，规定简易程序以及强化申诉、复议和诉讼程序之间的衔接。
现实操作中应精简程序，提高执法管理的效率。在实践管理过程中应进一步改革拖沓的弊端，加强救济实施的效率、节省公民的救济花费，毕竟迟到的正义也不是正义，只有这样，才能更好的建设国家和管理社会。
扩宽补救途径，确立司法补救为终局的救济原则。建议可以在行政复议和诉讼的前面介入其他一些化解纠纷的手段，如可以进行调解、仲裁等方法对纠纷予以化解，这样可以尽量将行政争诉化解在行政复议和诉讼的外部，同时，要进一步强化行政复议和诉讼救济，当调解救、仲裁等渠道不能消除纠纷时，行政和司法可以成为的消除纠纷的重要渠道，从而实现纠纷的实质性消除。
（三）制度保障
在行政复议方面：我国行政复议法的规定与WTO规则规定的平等、正义的目标还有一定的差距。因此对进一步改革提以下建议：一是要充分体现公正有必要改变审理方式，应从形式逐步过渡为实质审查。二是加强外部参与机制，使大众能够充分参与并有效监督每个过程。三是规定律师代理和诉权告知制度。
在权责方面：创建行政主体违法行政管理的职责处理体制，此外进一步加强内、外的责任管理责任，能够及时解决一些执法活动中的失误和陋习。
我们应该从制度上规范行政救济实行的独立性，使其不附属于执法和司法，从根本保障行政救济的独立法律地位。确保行政救济制度的公正性可以参考这些建议：
1.强化复议、诉讼的独立地位。
2.应建立专业的行政法院，使其独立于权力和司法。
3.社会生活受物质生产的制约，作为上层建筑的法律制度同样受经济发展的制约，所以应使行政救济机构由独立的财政地位。
4.进一步加强行政监督机制。
（四）道德和法律相协调
法律和道德在建设国家中的地位、功能不一样，实施的渠径、范围不一样， 法律主要是靠国家的强制性权力来规范我们的活动，而道德则体现为我们内心信念的真实服从和信仰，道德的运作主要依靠心灵深处的信仰而主动遵守并自觉服从。良好的道德能够提高普通大众的法律价值评价标准，对国家的无序起防卫和根治的效果。综上所述应提高管理者和人民的法律素养，使管理者在管理环节自觉依法行政、忠于职责；使普通大众自觉维权并能做到禁止维权的滥用。因此，行政救济需要行政道德以更好促进依法行政。
关键词 行政救济 立法进程 改革措施
基金项目：本文为北京市哲学社会科学项目“北京市民事司法实践中的诉权滥用及其规制研究”（14FXB004）的阶段性成果。
作者简介：王楠，北方工业大学法学专业，硕士研究生。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.235
一、 我国行政救济的现状及其立法进程
（一）我国行政救济的现状
行政执法管理被视为动态的宪法，是依法治国的重要内容。我国现行行政救济法律制度正處于已经创建但还没有完备的阶段，由于市场经济的发展较晚和法治的创设进程也相对曲折等多种现实国情的影响，尚有一些弊端。行政救济法制的统一性受到形式多样性的挑战，其统一性还需予以强化，执法还残留封建行政、官僚行政、封闭行政、秘密行政等的不利遗迹，因而整体行政素质不高、行政救济手段有待进一步丰富、行政管理活动欠缺公开性、具体操作程序不够明确。虽然已经加强了行政救济的管理力度，并完善了相关的体系制度、加强监督的力度和范围但其从实施效果上看与预期的目标还相差甚远。
（二）我国行政救济的立法进程
世界各国的行政救济体制在趋同的过程中保持属于着各自的文化传统。在21世纪，世界各国行政救济法律制度演进的总趋势是：执法管理者将担负起更加繁杂的管理执法职能，行政执法主体会被赋予更多的职权、职责，同时采取较为合理的形式，特别是多渠道救济规范，能使违法执法的责任承担更为具体，增强公民对执法活动的信赖感，逐渐推行法治行政，建立民主政府。
我国行政救济的总体立法趋向表现为：自由裁量权的进一步扩大，建立公正的程序和全方位的监督的趋向进一步扩张； 行政救济是人民主权原则的体现，逐步使私权力的救济机制更趋完善； 行政救济从宏观上进一步扩张，其主要作用进一步加强。
二、当前行政救济问题的法律处理难点
（一）立法制度规定不够全面
1.重要行政法典缺失。行政救济在形式上呈现法典化的趋势，一些国家已开始用专门法典的方式来确立行政救济制度，我国行政救济立法的法典缺失突出表现在：其一，行政体制规则的法典缺位。其二，行政行为规则的法典缺失。其三，行政程序规则的法典缺失。程序相较于实体更为重要，只有经过公正的程序才能最终保障实体结果的公正性，但迄今为止我国还没有制定出完整统一的行政程序法典。
2.立法内容失衡。从行政规范内容的整体来看，一方面，权利分配不均衡，即规范规定的公权远大于私权。即公民的负担条款多、执法者的权力限制少，惩罚的规范多、激励的规范少等方面。这些立法设置使行政相对人处于劣势，不利于其行使救济的主动积极性和广泛参与性。另一方面，不当利益合法化。地方保护主义、行业垄断等行政特权会对公民的私权利造成影响。
3.行政立法权限划分不明。立法权限的分配不是单一的而是多元的，具体来说包括以下几个问题：权力机关与执法管理机关之间的立法权限分配问题；执法管理机关国务院与其直属执行机构的权限分配问题；高层和基层的权限分配问题；地方权力机关与地方执法管理机关之间的权限分配问题等。
4.行政立法模式相对封闭化。目前我国行政立法模式更偏向封闭式，公众难以真正广泛参与。此外，社会主体的参与缺乏规范的程序保障。普通人民参与的范围是有法律予以规定的，这无疑是给了行政执法主体较多的行政执法的任意性。此外，相关程序不完善，特别是听证程序制度不完善。
（二）行政执法程序存在缺陷
1.传统文化因素。由于我国的特殊历史传统，人治、权治的封建思维仍带着巨大的惯性影响着行政相对人，阻滞行政法治的实现。人民是国家主人瓮的认识存在欠缺，即通常所说的民不与官斗、都也斗不过，对权力机关望而生畏并在公民的潜意识中有服从的本能，这种传统理念不利于公民监督权利机关的执法管理行为是否正当，从而使管理行为失去了应有的外部制约机制，造成权力的外延延伸，公民权利的收缩。
2.利益追求因素。国家掌握的管理、执法的权力来源和归属决定了其最终管理目标是为了国家利益、社会利益的有效保护服务的，最后能追溯到人民权利的更好实行，使社会上的绝大多数的人民的利益得以实现，然而在实践操作中，有时却体现执法管理者和社会及其群众的利益不一致有时甚至还是互相冲突的。如，行政执法过程中执法主体有时会把部门利益、地方利益放在执法首位。
3.行政监督因素。现行的行政救济监督机制尚有两个方面的法治阻滞因素：一方面表现为对行政执法的违法行为很难进行早期的预防与干涉，实践中都是等违法的行政执法行为造成难以挽回的严重后果时，监督管理部门才予以调查、处理；另一方面体现为对于一些合法权利外衣下的违法执法行为缺乏监管的措施，这种情形很难进入公众监督的视野。
4.权责不明。行政执法追责机制没有实质化，表现为公众难以对执法全程监督及法律规范的本身缺陷，有些条文即使提出了对应的义务负担，但相关条文过于笼统、欠缺实践操作性，同时也未设置与理论追查相适应的程序体系等，这都致使行政救济流于形式。
（三）行政救济中存在的法治缺陷
1.行政复议中存在的缺陷。行政复议公正性问题突出。缺乏程序上的保障。从总体上分析，一是根据《行政复议法》的规定是以形式审查的审查方式为标准的。二是没有规定复议机关的不单方接触程序、回避程序等重要实行程序，因此有违公正之嫌。三是过度简化行政复议程序。四是行政复议决定终局性影响行政复议公正。
2.行政诉讼中存在的法治缺陷：
（1）抽象行政行为基本不接受司法审查。我国现行法律规定公民对于抽象行政行为不能进行复议和诉讼，只能针对行政主体的具体违法的行政行为进行复议和诉讼，虽然有个别例外规定但是仅仅是常常流于形式而已，但由于具体和抽象是认为所做的划分，所以两者之间的区分界限很模糊，不免会出现一些“真空带”。
（2）内部行政行为不接受司法审查。内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，我国行政诉讼法将其规定不能进行起诉，行政主体的权益也时常受到侵犯，我国行政系统内部虽己经为公务员提供了救济机制，但不够完善。
3.行政赔偿中存在的法治阻滞因素：
（1）行政侵权损害赔偿范围狭窄。虽然宪法和法律都保护公民的合法权益，也进一步要求因执法活动中管理主体需对其失职违法行为承担责任。但是赔偿的范围是有一定限度的，现阶段对财产性损失进行补救， 但只限于弥补直接损失为主，虽然近几年增加了精神损害方面的赔偿形式，但还不完善，對其赔偿的标准过于模糊，认定、量化标准不具体。
（2）行政赔偿归责原则单一。现行赔偿仅采用“违法归责原则”，不考虑主观因素的内容而是客观事实为判定依据。过于单调的归责原则已经在现实中出现诸多弊端，由于当前的立法不能涵盖到社会的所有领域，对于法律的空白区就会出现当事人权益受损但不能寻求法律救济。
（3）行政赔偿程序不尽合理。《国家赔偿法》只列举了哪些行政行为需要进行赔偿以及哪些不需要赔偿的情境，而对具体赔偿适用的程序没有明确做出规范，因此时常发生行政主体拒不进行赔偿等问题，藐视法律的权威，不利于执法工作的治理。
三、对解决行政救济的设想
（一）立法完善
行政复议的受案过于狭小，不能有效保障所有受侵害的权益。完善救济立法结合国情及有关规定建议：
1.应扩大救济受案范畴。权利救济范畴，应从狭义的公民受保护的财产、人身等必要权利进一步提升到劳动权等和公民密切相关而行政法律又未提出明确保护保护层面上来。进一步精简放权，放宽管理行为的受案范围并反向对某些行政复议的终局、不可诉性予以严格控制，贯彻司法救济的终局性；适当引入法律规章的查处，可以参考复议法中有关附带审查的方法。行政救济的赔偿标准不应局限于几种特定权益，而应涵盖到公民的所有受正当利益。
2.行政立法权限划分的合理化。立法活动的中心就是立法权限，因此立法权限分配更为严格，从宏观上考虑应在划分其权限时充分考虑中央和地方及其少数民族三者之间的关系，同时从微观上考虑各立法内部之间的关系。严格依照法律规定实行立法活动。
3.行政立法模式的开放化。立法模式应和开发的经济发展相适应，以发展促开放，使其更加开放、民主。此外模式从封闭向开放转变需要加强制度建设。
（二）完善执法程序
我国的行政复议法在程序的规定上尚有很多不足之处，程序的合理充分体现着实体的正义，但目前我国行政管理程序尚需完善。还需要进一步加强程序规范，使行政执法主体履行通知使通知成为必经程序和成为其必须完成的自身义务，回避规范的内容更具体、可行，规定简易程序以及强化申诉、复议和诉讼程序之间的衔接。
现实操作中应精简程序，提高执法管理的效率。在实践管理过程中应进一步改革拖沓的弊端，加强救济实施的效率、节省公民的救济花费，毕竟迟到的正义也不是正义，只有这样，才能更好的建设国家和管理社会。
扩宽补救途径，确立司法补救为终局的救济原则。建议可以在行政复议和诉讼的前面介入其他一些化解纠纷的手段，如可以进行调解、仲裁等方法对纠纷予以化解，这样可以尽量将行政争诉化解在行政复议和诉讼的外部，同时，要进一步强化行政复议和诉讼救济，当调解救、仲裁等渠道不能消除纠纷时，行政和司法可以成为的消除纠纷的重要渠道，从而实现纠纷的实质性消除。
（三）制度保障
在行政复议方面：我国行政复议法的规定与WTO规则规定的平等、正义的目标还有一定的差距。因此对进一步改革提以下建议：一是要充分体现公正有必要改变审理方式，应从形式逐步过渡为实质审查。二是加强外部参与机制，使大众能够充分参与并有效监督每个过程。三是规定律师代理和诉权告知制度。
在权责方面：创建行政主体违法行政管理的职责处理体制，此外进一步加强内、外的责任管理责任，能够及时解决一些执法活动中的失误和陋习。
我们应该从制度上规范行政救济实行的独立性，使其不附属于执法和司法，从根本保障行政救济的独立法律地位。确保行政救济制度的公正性可以参考这些建议：
1.强化复议、诉讼的独立地位。
2.应建立专业的行政法院，使其独立于权力和司法。
3.社会生活受物质生产的制约，作为上层建筑的法律制度同样受经济发展的制约，所以应使行政救济机构由独立的财政地位。
4.进一步加强行政监督机制。
（四）道德和法律相协调
法律和道德在建设国家中的地位、功能不一样，实施的渠径、范围不一样， 法律主要是靠国家的强制性权力来规范我们的活动，而道德则体现为我们内心信念的真实服从和信仰，道德的运作主要依靠心灵深处的信仰而主动遵守并自觉服从。良好的道德能够提高普通大众的法律价值评价标准，对国家的无序起防卫和根治的效果。综上所述应提高管理者和人民的法律素养，使管理者在管理环节自觉依法行政、忠于职责；使普通大众自觉维权并能做到禁止维权的滥用。因此，行政救济需要行政道德以更好促进依法行政。
