资源枯竭型城市转型研究
周紫玥+姜思涵+龚雯艺
摘要： 资源枯竭型城市在其发展过程中为国家做出了重大贡献，但随着时间推移和环境变化，也积累了大量经济和社会问题。本文进行了资源枯竭型城市转型研究，在已有研究基础上，应用OLS回归模型，从宏观上量化论证了资源枯竭对城市经济增长的负面影响。分析表明，与非资源枯竭城市相比，资源枯竭因素使得城市人均产出降低了15.4%，资源枯竭型城市转型迫在眉睫。本文通过借鉴国际经验，总结提炼了资源枯竭型城市转型的一般规律，并以包头市石拐区为例，结合实地调研并运用SWOT分析方法，提出促进石拐区经济转型的对策建议。
关键词： 资源枯竭型城市；经济转型；OLS；SWOT；石拐区
中图分类号：X24 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）03-0012-06
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.003
Abstract： Resource-exhausted cities have made significant contributions to the country in their development process， but have accumulated a lot of economic and social problems over time and environmental changes. Based on the existing research， OLS regression model is used to quantitatively demonstrate the negative impact of resource depletion on urban economic growth. The analysis shows that resource depletion has reduced urban per capita output by 15.4% compared with non - resource - exhausted cities， and the transformation of resource - exhausted cities is imminent. Based on the international experience， this paper summarizes and summarizes the general law of the transformation of resource - exhausted cities. Taking the Shibing District of Baotou City as an example， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the economic transformation of Shibei district by combining the field research and using SWOT analysis method.
Key words： Resource-exhausted cities； economic transformation； OLS； SWOT
根據国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，资源型城市是以本地区森林、矿产等自然资源开采、加工为主导产业的城市。现阶段我国规划范围内资源型城市共有262座。自建国以来，资源型城市为我国国民经济的发展以及推动工业化进程做出了重大贡献。经济社会的快速发展对资源的需求不断上升，经过几十年的发展，中国资源型城市日渐受到资源枯竭的威胁。不可再生资源生产量逐年减少；且在开发建设各资源城市时只考虑资源的开采，而忽略了城市发展、民生改善和生态保护等因素，从而导致了诸多问题。传统的发展方式已经难以为继，必须加快转型。
2008年、2009年、2011年，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。近日，国家发展改革委发布《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》，明确了资源型城市转型的总体思路和基本策略，提出资源型城市转型是一项复杂的系统工程。包头市石拐区被列入国家第三批资源枯竭城市，针对发展转型，包头市、石拐区出台了一系列政策措施，取得了初步成效，但仍存在不少需要研究解决的问题。
本文量化分析了资源枯竭对城市经济增长的影响；借鉴国际经验，总结提炼了资源枯竭型城市转型的一般规律；并结合实地调研，运用SWOT分析方法对包头市石拐区的案例进行研究，提出了经济转型的策略和建议，以期对石拐区及类似城市的转型发展起到参考借鉴作用。
1 资源枯竭与城市经济增长：基于柯布道格拉斯函数的实证检验
资源枯竭城市转型问题是世界各国经济和社会发展中都经历过或正在经历的突出问题。由于资源枯竭、产业结构单一、以及替代产业未形成，资源枯竭城市逐渐出现产业空心化、经济增速下滑以及居民收入下降等诸多问题。已有研究多从定性的角度论述资源枯竭对经济发展的负面影响，尚缺乏相关定量分析。
本节将从定量的角度分析资源枯竭和城市经济增长的关系，应用地级城市统计数据，将资源枯竭这一变量加入到经济增长函数中，测度资源枯竭对城市经济增长的危害。
1.1 模型构建
【假设一】按照柯布道格拉斯生产函数以及已有的实证经验，我们认为人均资本存量对经济增长有明显的促进作用，也即显著不为0且为正值。
【假设二】由于产业结构单一等原因，资源枯竭对经济增长有负面影响，也即显著不为0且为负值。
1.2 数据来源
本文使用2014年我国285个地级城市展开实证研究，其中资源枯竭型地级市共24个。数据来源于2015年《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。其中，资本存量数据按照永续盘存法计算获得，与价值相关的数据均进行了价格平减处理。主要变量的统计特征如表1所示。
1.3 模型结果
使用最小二乘法对式（1.3）进行检验，结果如下：
与假设类似，人均资本存量有效促进了城市经济增长，而资源枯竭这一因素则显著地拉低了城市经济增长水平。如表2所示，与非资源枯竭城市相比，资源枯竭因素使得城市人均产出降低了15.4%。为促进城市经济的可持续发展和人民收入水平的持续提升，资源枯竭型城市转型迫在眉睫。
2 资源型城市转型的一般经验
2.1 日本九州的转型经验
日本九州曾依赖煤炭发展，但在20世纪50年代煤炭资源逐渐枯竭。1962～1992年间，日本政府制定、实施相关政策共九次，九州地区也顺利转型，成为日本重要的高科技术产业集聚区。政府的支持主要体现在以下三点：
（1）用法律手段保障振兴计划的实施。日本政府制订出台了《产煤地域振兴法》、《煤矿离职者临时措施法》等多部法律法规，明确九州转型发展的目标，也确保了计划的实施及政策的稳定。
（2）给予足夠的优惠政策。日本政府对九州的政策优惠主要包括以下两点：第一，缓解政府财政困难，包括地方税收减免、对产煤区域地方政府财政补贴等；第二，吸引高新企业入驻，包括简化企业入驻前期手续、减免入驻企业的地方税、提供长期低息的融资贷款等。
（3）成立专门机构推进转型。日本政府组建了九州地区振兴整备公团，并由该组织负责统筹协调促进转型工作，任务包括：帮助企业经营者融资、工业用地的建设与转让、废弃矿山的处理和公共基础设施的整顿等。
2.2 法国洛林的转型经验
洛林在二战后依赖煤炭钢铁产业发展。20世纪70年代起，洛林的钢铁产量开始下滑，而后欧共体开放国际钢铁市场，使其陷入了更严重的危机。法国政府在 1966 年就提出整顿洛林冶金区，实施“钢铁工业改组计划”，但直至1984年，整顿工作才得以全面展开并取得成效。虽然欧共体为洛林带来了煤钢行业的低迷，但也提供了转型中合作的机会：
（1）1995年，批准了洛林与德国的一些州的合作5年计划，内容包括：开展科研和技术转让；开展就业培训，培养外语人才；建立跨地区的通信；发展旅游业；整治领土，保护环境等。
（2）1996年，批准了洛林的发展经济跨国合作计划，内容包括：交流企业不动产金融工程技术，培养创新人才，扩大中小企业跨国经营风险基金，加强基础设施建设，发展农村和山区，规划城镇居民区等。
（3）对跨国计划给予补贴，保证了资金的来源。
2.3 美国休斯敦的转型经验
美国休斯敦曾依赖石油发展，由于整个社会的石油开采下滑带，休斯敦开始衰退。休斯敦政府采取了一系列的招商引资的措施，主要包括以下三点：
（1）发布优惠政策。为吸引企业投资，休斯敦制定了住房减税计划、经济发展减税计划、棕地减税计划和再发展减税计划等方案。
（2）维持良好的投资环境。休斯顿人才济济，拥有大量工程技术人员和科学家，产业工人素质高，使得城市对外拥有良好形象；对内，休斯顿提供辅助性商业贷款及相关债券，成立专门机构提供授信和融资服务，银行向信用良好的企业提供贷款。
（3）利用国家政策和大型项目带来发展机遇。在NASA航天中心的建设这一项目中，休斯敦获得了40亿美元国防开支预算，带动孵化出1200余家小型高科技公司。
2.4 资源枯竭型城市转型规律总结
从以上案例可以归纳出资源枯竭型城市成功转型的一些共同特点。
2.4.1 充分借助政策和外部支持作为转型依托
处于资源枯竭期的城市必然存在经济增长放缓、过度开发带来的环境恶化、发展停滞造成的社会矛盾等问题。在转型初期，仅靠自身能力难以解决，需要依靠外部力量为城市注入动力。
（1）国家支持。国家的支持为地区带来政策扶持和人才支撑，通过提供发展资金、减免税收等缓解财政压力，规划城市发展方向，
（2）区域合作。结合城市所属区域的功能划分和发展趋势，帮助城市对自身进行合理定位；结合其他地区的优势共同发展，为城市带来发展机遇——更多的合作计划，以及可借鉴的发展经验。
（3）招商引资与资本运作。产业、项目的入驻为城市带来新的发展空间，资金的支持缓解财政困难，并为民生工程、基础设施建设提供保障。
2.4.2 完善制度环境、推进机制体制改革作为转型保障
健全的制度和法律体系是经济社会转型持续推进的有力保障，也是城市搞发展、搞建设的必要条件。依靠体制机制创新，着力优化政务、法制、市场、人文等软环境，为经济发展注入新动力。
（1）完善法律制度与推进机制体制改革。制定合理的地方法律法规，落实国家相关法律，健全法律体系，用法律规范政策的实施；推进行政管理体制改革，严格依法行政，推行政务公开；建设服务型政府，把政府工作重点转到公共管理、社会服务和营造良好发展环境上来；深化行政审批制度改革，严格规范行政审批项目的设立和实施；加强市场监管，营造公平守信的市场环境。
（2）完善社会保障制度和公共服务体系。养老、医疗、就业等保障的落实、生态环境的改善、基础设施的建设有利于社会稳定与城市综合实力的提升，促进城市良性发展。
2.4.3 符合自身条件和城市发展一般规律作为转型原则
城市转型的途径，由于城市经济基础、所处时期的不同各有差别，所以每一座城市的转型都无法完全照搬其他城市的成功案例，而应该在分析自身利弊的基础上，结合城市发展所共有的规律做出规划。
（1）因地制宜。综合考虑资源储量、财政现状、人才储备和旅游资源等因素，选择产业转型的重点方向；结合所处时期的经济环境和自身行政级别，制定相关政策和计划。
（2）符合可持续发展和循环经济理论。在考虑自身经济现状的基础上，应尽可能地选择可持续发展的产业，促进城市良性发展。循环经济理论倡导资源循环利用的经济模式，城市在转型中应考虑调整产业结构和开发衍生资源。
2.4.4 寻找、确立接续产业作为转型重点
在城市发展的前期，往往由于追求速度与缺失技术导致产业附加值较低。而当资源面临枯竭时，城市的经济发展应从“量”的追求转变为“质”的追求，挖掘以前忽视的潜在资源。
（1）产业高端化与多元化并存。原有优势产业应将产业链的延伸、技术的升级作为发展目标，重点从资源的开发转移至深加工。应选择具有较大发展前景的高新产业作为新入驻或形成的产业。城市由依赖单一产业转型为各产业共同发展，并结合自身情况，着重发展新的优势产业。
（2）选择第三产业作为未来发展的重要方向。第三产业对不可再生资源依赖性低，对环境污染较小，有利于城市的长期发展。城市依据自身具有的交通、旅游等资源有选择的发展。
（3）鼓励创业。创业解决就业问题，有利于产业的多元化。在解决本地问题的基础上，有利于吸引人才和资本。
3 包头市石拐区经济转型策略
3.1 石拐区基本情况介绍
石拐区位于包头市东北部，是包头市的主要煤炭、钢铁原料基地和重要的旅游景区。
石拐区是因煤炭兴起的资源型工业城区，鼎盛时期，石拐区年产原煤达300万吨，累计2.1亿吨，缴税13亿元，为地区和国家的经济发展做出了巨大贡献。
由于石拐区对资源型产业的依赖性很大，经济结构严重失衡，其他社会服务功能紧紧依附于煤炭产业，经济处于封闭状态，城区功能不全，第三产业落后，外向型经济偏小。20世纪90年代后期，石拐区煤炭资源日渐减缩，可开采资源大幅度减少，以煤炭为主导的资源产业急剧衰退。随着国家对煤炭产业减产政策的实施，国有企业主力矿井和地方煤矿全部关停，大量工人下岗，社会矛盾逐渐突出，石拐区发展受到了严重制约[1]。
由图1、图2、表3可知，2012-2015年石拐区GDP年均增长12.0%，高于包头市GDP年均增长的9.6%，但增速呈逐年下降趋势，且下降速度快于包头市：2012年石拐区GDP增速高出包头市4.4个百分点，2015年石拐区GDP增速却比包头市低1.1个百分点。2011-2015石拐区GDP年均占包头市GDP的2.73%，在十个区县旗中处于落后地位。
3.2 基于实地调研的石拐区转型SWOT分析
经过实地调研以及问卷调查，本文对影响石拐区转型的相关因素进行总结梳理，并应用SWOT分析法，综合分析比较石拐区经济转型的内部优势（Strengths）、内部劣势（Weaknesses）、外部机会（Opportunities）和外部威胁（Threats）。
3.2.1 石拐区内部优势
石拐区位于内蒙古阴山山脉大青山腹地，自然地理条件优越，空气质量良好。石拐区地理位置十分重要，地处呼包鄂金三角中心地带，紧邻110国道、210国道和京藏高速公路，境内有包石公路贯通，交通便利，便于发展现代物流业。
经过多年的发展，石拐区已经形成了比较雄厚的产业基础与相对完整的产业体系。凭借丰富的矿产资源，石拐区近些年逐渐兴起的金属冶炼产业成功顶替煤炭开采业成为地區支柱产业。劳动力资源充足，产业工人两万余人。
重大项目布局基本完成，以石拐区通用机场、五当召景区、大青山影视基地、“花舞人间”生态观光项目、中科院环境修复植物资源开发工程实验室、顺丰物流分拣中心、喜桂图新区智慧城市项目和创业创新基地为代表的，涵盖文化旅游产业、高新技术产业、生态修复工程、物流产业等重点项目（企业）均在原有基础上大力投资建设，大部分处在建设阶段或试运营阶段。
石拐区文化资源丰富，不仅拥有著名的准5A级景区五当召，在老区基础上形成的大青山影视基地，辖区内还遗留下来了赵长城遗址、“走西口”文化遗迹、矿山遗址等，文化旅游产业具有重大潜力。
自2011年被确定被资源枯竭型地区，面对煤炭资源衰竭、传统产业亟待升级的客观实际，石拐区抓住转型发展这一主线，调整确立了“生态立区、科学发展、创新驱动、富民兴区”发展定位、“一轴三核联动发展、生态隔离科学转型”发展路径，全面推进经济社会转型。
3.2.2 石拐区内部劣势
石拐区人口基数小，2015年户籍人口6.65万人，常住人口3.58万人，仅占全市常住人口的1.2%。由于当地缺少就业机会，青壮年劳动力外出务工，石拐区人口老龄化严重。石拐区教育水平偏低，辖区内仅有一所中学，缺少高等院校；就学人数少，小学、初中、高中在校生数量各300余人。再加上对人才吸引力不足，石拐区高新人才比较缺乏。
石拐区当前一、二、三产业比例为1：89：10，产业结构严重不合理，对资源依赖性强。其中第一产业基础薄弱，农牧业生产经营粗放，生产力较低；第二产业一支独大，但受市场影响，大部分企业正处于低谷，亏损面较大；第三产业投资最大，但目前仍未形成成熟的接续产业。
目前，煤炭、钢铁仍是石拐区的主导产业，如果继续依靠大量的初级产品与能源等有形资源的生产来支撑经济增长，那么其未来增长的空间将越来越有限。高新技术开发处于起步阶段，科技转化为生产力的能力较弱。通过实地考察发现，石拐区大学生创业基地和创业公寓已落成，但利用率很低。石拐区现有10家电商和软件开发企业，但均为2015年新成立的企业。
石拐区矿区生态环境破坏较为严重，全区地质灾害面积达249平方公里，毁坏地表植被面积约60平方公里。石拐区大部分地区农牧业生产经营粗放，前期因缺乏监管对林区和草场造成一定程度的破坏。
石拐区民生问题突出，社会负担沉重。石拐区低收入群体多，城乡低保对象和残疾人比例高达28%和8%，城乡居民收入分别低于全市平均水平近1/3和1/4。由于经济发展水平较低，收支严重失衡，缺少项目建设资金，人均收入和消费水平较低，石拐区配套基础设施水平低，缺少综合类医院、大型超市、商场及娱乐消费场所。
另外，部分干部群众的思想观念比较保守，创业创新驱动力不足，开拓进取意识有待加强。
3.2.3 石拐区外部机会
国家积极推进资源型城市产业结构转型升级，出台了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，提出实施创新驱动战略。全国大力发展战略新兴产业、文化创意产业的氛围为石拐区蓄势待发的高新技术产业与文化旅游业提供了良好的外部环境。
同时，国家对西部地区和资源枯竭型城市的优惠政策和资金支持能够有效缓解石拐区转型过程中面临的压力。近期发布的《西部大开发“十三五”规划》、《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》等各项规划，预示着十三五期间石拐区将迎来新的发展机遇。
内蒙古自治区、包头市持续给予石拐区经济结构转型高度关注与大力支持。2016年包头市政府制定出台了《关于促进石拐区资源枯竭型城市转型发展的实施意见》，进一步明确了石拐区转型发展思路，并从产业发展、生态建设、民生改善、重大项目建设等方面为石拐区给予了相应的支持。
国家“一带一路”建设和自治区“呼包鄂”经济圈建设有助于东西部市场的融合和国际合作的开展，石拐区身处“呼包鄂”经济圈的中心地带，在面向海内外吸引资金和人才资源、开拓市场、开展合作方面具有其他地方不可比拟的优势。
3.2.4 石拐区外部威胁
内蒙古自治区及包头市整体经济增长趋缓，可持续增长压力大。石拐区与周边地区主导产业结构相近，石拐区企业相对来说规模较小，影响力较弱，在激烈的竞争中常处于劣势。
西部地区市场规模小，消费能力弱，市场营销环境较差，石拐区所占市场份额较小，发展外向型经济难度大。
东部发达地区文化产业快速发展，吸引优势资源，挤占文化市场，石拐区发展文化产业也面临很大的竞争压力。
受国内外经济大环境影响，企业投资意愿降低、投资收紧，国内各区域吸引外资、内资力度空前加大，招商引资竞争激烈、难度加大。
3.2.5 战略分析
根据上述综合分析，我们认为石拐区应该采取开拓进取型战略（SO战略），即：凭借突出的区位优势，丰富的文化资源和良好的生态环境，以文化旅游业、生态产业和现代物流业作为地区转型的支点和未来发展的重点，把握国家和地区建设的外部机遇，通过创新驱动、招商引资、人才引进、跨区域合作等方式推进经济社会转型。
3.3 石拐区转型建议
3.3.1 产业转型升级
（1）煤炭产业升级
在煤炭方面，石拐可进行煤炭的深加工，实现煤炭的就地转化，如将煤炭转化为煤气，实现民用；研发煤炭工业废渣的回收利用，提高煤炭资源利用率；对煤炭进行固硫处理；发展电力工业，建造发电厂，扩大发电能力等。在钢铁方面，推进钢铁产品结构调整和换代升级，鼓励附加产业发展，如发展高强度轿车用钢、高档电力用钢、大型石油管材等产品，不断提高特种钢和优质钢比重，在能耗变化不大的的同时，增加产品的价值，获得更高的利润。
（2）培育新兴产业
石拐区应通过招商引资，加大对非煤产业的投入，促进矿区经济由以煤、钢为主向多元发展。具体来说，可以积极发展新材料、新医药、新一代信息技术和节能环保等战略性新兴产业；积极推进电子信息产业发展，实现“互联网+”的企业发展模式。鼓励发展生物制药、现代中药、生物疫苗和生物育种，加强生物发酵技术研发及产业化；大力推进可再生能源产业园区建设，发展新能源产业，如建立太阳能光伏和太阳能热发电基地；支持设立新兴产业创业投资基金等。
（3）大力发展现代物流业
一方面是加强区域性物流节点城市的物流基础设施建设，依托煤炭、钢铁、农畜产品等资源产品优势和口岸优势，建设一批地区性物流中心，把石拐区建设为包头市物流中心。另一方面注重发展现代物流和电子交易模式，在开拓线下交易市场的同时，搭建线上交易平台，发展新的优势。
（4）重点发展文化旅游业
重视发展矿山文化和休闲度假等特色旅游产品，充分发挥辖区内文化旅游富集的优势，打造影视基地、工矿文化旅游[1]。具体来讲，五当召地区可开发具有地方特色和宗教文化特色的旅游产品，増强文化展示、民俗体验等服务功能，注重地域特色文化元素细节性融入，并完善景区硬件建设和服务功能，提升景区形象和吸引力。明确五当召的发展方向要凸显宗教草原文化的特色，政府应为藏传佛教的发展提供有利条件，维护和修缮寺庙等设施，为宗教人士提供与社会各界交流的机会。学习日本越后妻有地区举办大地文化节，五当召可每年定期举办旅游文化节等活动吸引游客，实现由单一的观光式旅游向集旅游服务、文化观光、文化体验等功能为一体的文化旅游转变，打造文化品牌。大青山影视基地可以拓展旅游休闲产业，带动影视文化建设，如发扬当地独有的“走西口”文化，启动“一带一路”国际影视文化创意艺术节等。
3.3.2 推进体制机制创新
（1）推进简政放权
从减少审批向放权、监管、服务并重转变，统筹推进各项改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。大力简化投资审批流程，提高行政审批效率、规范行政权力运行，为企业减负，为创业创新清障搭台，培育经济社会发展新动力[2]。
（2）深化企业经营管理体制改革
提倡投資主体多元化，着重发展混合所有制经济。大力发展非公有制经济，落实放宽市场准入的各项政策，支持非公有制企业进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。落实促进中小企业发展的各项政策。推进投资体制改革，加大企业投资决策自主权，降低民间资本市场准入标准。
（3）深化社会保障制度改革
完善养老医疗补助政策，加快实施新型农村社会养老保险制度，进一步完善城镇基本养老保险，按照国家统一部署提高企业退休人员基本养老金水平[3]。支持解决关闭破产集体企业退休人员和困难企业职工参加医疗保险等问题。完善就业保障政策。
（4）加强区域合作与交流
深化国内区域合作。进一步加强与其他省区的区域合作，建立健全合作机制，拓展合作领域，积极引导中央企业和其他省企业到石拐投资兴业。鼓励跨地区的重大基础设施建设和产业园区共建，支持与附近地区合作建设能源产业集聚区，支持建设承接产业转移示范区。
扩大对外经贸合作。着重发展外向型经济，并通过特色产业体现地区发展潜力，吸引外资。
（5）出台人才引进和创新创业优惠政策
实施创业创新人才引进计划，完善优惠政策。支持设立引进外来人才创业创新试验基地，提供政策支持和优化服务，吸引全国乃至世界各地创业创新人才聚集。组建优秀青年创业导师队伍，为来石拐创业的青年提供服务。搭建孵化增值服务平台，整合创业创新服务资源，不断提升服务的针对性和有效性[4]。
（6）完善考核评价体系
一是要完善对石拐区转型完成情况的评价和考核制度。制定年度实施方案，明确转型目标和任务，并按照职责分工，分解落实到各地区和部门。根据年度考核情况，分析总结转型的成功点与不足之处，及时调整转型方案和规划。
二是要完善对政府工作人员的评价体系和考核制度。通过有针对性的考核评价，引导督促各部门人员向转型规划和转型目标发力，有效避免决策中的短期行为。
3.3.3 生态治理
（1）持续推进生态修复工程
①矿区生态修复
对矿山企业历史破坏形成的创面进行生态修复，结合城镇化建设实施战略性生态移民工程，将废弃矿山周边的居民迁往石拐新区等条件好的地方安置，减少生态压力和人为破坏，为生态环境的自我修复创造条件。
②丘陵区生态修复
在石拐区的山区、丘陵区，做好水土保持综合治理，加大集雨节灌工程、小型水利水保工程的建设力度，建设高标准、高质量、旱涝保收的基本农田，在此基础上调整农牧业结构。
③林区、草场生态修复及保护
发展种植业应因地制宜，在不适宜继续发展种植业的区域实施退耕还林、还草，在适宜种植区域选择适合当地条件、前期试验成果突出的经济型作物，建设灌溉设施。重视草场超载问题，针对不同地区实行禁牧、轮休牧等政策，加强监管，保护天然草场。
倡导农牧业集约化管理运营，促进规模化、产业化经营，提高生产效益，发展高效农牧业。提高农牧民素质，开展科技文化培训，普及先进实用技术，提高农牧业科技含量，发展现代化农牧业。
（2）大力发展生态产业
①以科技创新为支撑，打造重点工程
壮大科研队伍，与研究所和地方高校建立紧密联系，拓展生态项目。持续推进与中科院植物研究所的合作项目，逐步完成中科院植物研究所抗旱植物培育及成果转化，进行芳香植物产业化。对爬榆树苗圃等已取得成效的先进典型，要认真总结经验，积极引导，充分发挥示范效应，带动大范围的生态修复。通过技术培训、生态科普教育和国际合作，在石拐区建成北方资源枯竭型地区环境修复基地和国家生态文明教育的平台。
②加强文化旅游业生态建设
利用研究所在当地试验成果较好的多年生观赏类植物，在五当召周边设计观光型生态园，学习日本越后妻有创办的大地文化节，将生态建设与文化建设有机结合，打造以包石公路为主线、赵长城和五当召周边为重点的多彩生态游廊。利用良好的自然环境搭建自治区、市级大型户外活动的平台，扩大地区影响力。
3.3.4 城市发展建设
（1）完善基础设施建设
进一步完善石拐新区城市化建设，加快推进新区基础设施建设，增加建设集商业、文化、娱乐为一体的购物中心；提升医院医疗水平；改进公共交通，方便人们的出行。加强与包头市中心城区的对接，同时通过发展相关产业吸引集聚包头市及周边的劳动力。依托周边高速、各级公路、各交通线等交通优势，推迸石拐区融入包头市圈交通一体化进程，打造包头市北部区的综合交通枢纽。继续推进 “智慧石拐”项目纵向向上连接包头市电子政务外网中心和云计算中心，纵向向下延伸至苏木、镇、街道，横向连接各部门的大网络格局，将石拐区建设为一个数字化的现代城区。
（2）完善公共服务体系
提高义务教育水平；建立健全覆盖城乡居民和农牧民的基本医疗卫生制度，提高医疗水平；完善基本社会保障，推进养老医疗保险全覆盖；提供公共就业服务；健全社会救助体系。
4 结论
本文主要研究资源枯竭型城市的转型。在已有研究的基础上，本文量化论证了城市资源枯竭对城市经济发展的负面影响；进一步梳理日本九州、法国洛林和美国休斯敦的城市转型经验，并总结出资源枯竭型城市转型的一般规律；最后以包头市石拐区为例，提出了相应的转型策略和建议。
资源枯竭型城市普遍面临着转型发展问题。本文首先运用OLS回归模型，得出与非资源枯竭城市相比，资源枯竭因素使得城市人均产出降低了15.4%的结论。其次通过国际案例总结，分析得出资源枯竭型城市转型需要重点解决好以下问题：通过国家政策支持等方式化解转型过程中的矛盾；依据自身资源条件寻找并确立接续产业；完善制度环境、推进机制体制改革，实现城市建设与经济转型的互相促进。最后运用数据分析法、SWOT分析法、实地调研法等研究方法，分析了本文研究对象包头市石拐区的现行经济状况、社会发展情况，及其优势、劣势、机遇与挑战，并在产业发展、机制体制、生态治理、城市建设方面提出了石拐区转型发展的战略及对策。
本文研究向包头市石拐区提出了针对性的建议与对策，对石拐区及类似城市的转型具有一定参考价值。
參考文献
[1]贺峰.基于包头市石拐区的资源枯竭型城市转型发展研究[D]. 内蒙古大学， 2016.
[2]国务院. 2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案[Z]. 2015- 05- 15.
[3]国务院.关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见[Z]. 2011- 06- 29.
[4]国务院.“十三五”促进就业规划[Z]. 2017-02-06.
收稿日期：2017-05-04
作者简介：周紫玥（1999-），女，高中在读，研究方向为环境政策、可持续发展。
摘要： 资源枯竭型城市在其发展过程中为国家做出了重大贡献，但随着时间推移和环境变化，也积累了大量经济和社会问题。本文进行了资源枯竭型城市转型研究，在已有研究基础上，应用OLS回归模型，从宏观上量化论证了资源枯竭对城市经济增长的负面影响。分析表明，与非资源枯竭城市相比，资源枯竭因素使得城市人均产出降低了15.4%，资源枯竭型城市转型迫在眉睫。本文通过借鉴国际经验，总结提炼了资源枯竭型城市转型的一般规律，并以包头市石拐区为例，结合实地调研并运用SWOT分析方法，提出促进石拐区经济转型的对策建议。
关键词： 资源枯竭型城市；经济转型；OLS；SWOT；石拐区
中图分类号：X24 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）03-0012-06
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.003
Abstract： Resource-exhausted cities have made significant contributions to the country in their development process， but have accumulated a lot of economic and social problems over time and environmental changes. Based on the existing research， OLS regression model is used to quantitatively demonstrate the negative impact of resource depletion on urban economic growth. The analysis shows that resource depletion has reduced urban per capita output by 15.4% compared with non - resource - exhausted cities， and the transformation of resource - exhausted cities is imminent. Based on the international experience， this paper summarizes and summarizes the general law of the transformation of resource - exhausted cities. Taking the Shibing District of Baotou City as an example， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the economic transformation of Shibei district by combining the field research and using SWOT analysis method.
Key words： Resource-exhausted cities； economic transformation； OLS； SWOT
根據国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，资源型城市是以本地区森林、矿产等自然资源开采、加工为主导产业的城市。现阶段我国规划范围内资源型城市共有262座。自建国以来，资源型城市为我国国民经济的发展以及推动工业化进程做出了重大贡献。经济社会的快速发展对资源的需求不断上升，经过几十年的发展，中国资源型城市日渐受到资源枯竭的威胁。不可再生资源生产量逐年减少；且在开发建设各资源城市时只考虑资源的开采，而忽略了城市发展、民生改善和生态保护等因素，从而导致了诸多问题。传统的发展方式已经难以为继，必须加快转型。
2008年、2009年、2011年，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。近日，国家发展改革委发布《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》，明确了资源型城市转型的总体思路和基本策略，提出资源型城市转型是一项复杂的系统工程。包头市石拐区被列入国家第三批资源枯竭城市，针对发展转型，包头市、石拐区出台了一系列政策措施，取得了初步成效，但仍存在不少需要研究解决的问题。
本文量化分析了资源枯竭对城市经济增长的影响；借鉴国际经验，总结提炼了资源枯竭型城市转型的一般规律；并结合实地调研，运用SWOT分析方法对包头市石拐区的案例进行研究，提出了经济转型的策略和建议，以期对石拐区及类似城市的转型发展起到参考借鉴作用。
1 资源枯竭与城市经济增长：基于柯布道格拉斯函数的实证检验
资源枯竭城市转型问题是世界各国经济和社会发展中都经历过或正在经历的突出问题。由于资源枯竭、产业结构单一、以及替代产业未形成，资源枯竭城市逐渐出现产业空心化、经济增速下滑以及居民收入下降等诸多问题。已有研究多从定性的角度论述资源枯竭对经济发展的负面影响，尚缺乏相关定量分析。
本节将从定量的角度分析资源枯竭和城市经济增长的关系，应用地级城市统计数据，将资源枯竭这一变量加入到经济增长函数中，测度资源枯竭对城市经济增长的危害。
1.1 模型构建
【假设一】按照柯布道格拉斯生产函数以及已有的实证经验，我们认为人均资本存量对经济增长有明显的促进作用，也即显著不为0且为正值。
【假设二】由于产业结构单一等原因，资源枯竭对经济增长有负面影响，也即显著不为0且为负值。
1.2 数据来源
本文使用2014年我国285个地级城市展开实证研究，其中资源枯竭型地级市共24个。数据来源于2015年《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。其中，资本存量数据按照永续盘存法计算获得，与价值相关的数据均进行了价格平减处理。主要变量的统计特征如表1所示。
1.3 模型结果
使用最小二乘法对式（1.3）进行检验，结果如下：
与假设类似，人均资本存量有效促进了城市经济增长，而资源枯竭这一因素则显著地拉低了城市经济增长水平。如表2所示，与非资源枯竭城市相比，资源枯竭因素使得城市人均产出降低了15.4%。为促进城市经济的可持续发展和人民收入水平的持续提升，资源枯竭型城市转型迫在眉睫。
2 资源型城市转型的一般经验
2.1 日本九州的转型经验
日本九州曾依赖煤炭发展，但在20世纪50年代煤炭资源逐渐枯竭。1962～1992年间，日本政府制定、实施相关政策共九次，九州地区也顺利转型，成为日本重要的高科技术产业集聚区。政府的支持主要体现在以下三点：
（1）用法律手段保障振兴计划的实施。日本政府制订出台了《产煤地域振兴法》、《煤矿离职者临时措施法》等多部法律法规，明确九州转型发展的目标，也确保了计划的实施及政策的稳定。
（2）给予足夠的优惠政策。日本政府对九州的政策优惠主要包括以下两点：第一，缓解政府财政困难，包括地方税收减免、对产煤区域地方政府财政补贴等；第二，吸引高新企业入驻，包括简化企业入驻前期手续、减免入驻企业的地方税、提供长期低息的融资贷款等。
（3）成立专门机构推进转型。日本政府组建了九州地区振兴整备公团，并由该组织负责统筹协调促进转型工作，任务包括：帮助企业经营者融资、工业用地的建设与转让、废弃矿山的处理和公共基础设施的整顿等。
2.2 法国洛林的转型经验
洛林在二战后依赖煤炭钢铁产业发展。20世纪70年代起，洛林的钢铁产量开始下滑，而后欧共体开放国际钢铁市场，使其陷入了更严重的危机。法国政府在 1966 年就提出整顿洛林冶金区，实施“钢铁工业改组计划”，但直至1984年，整顿工作才得以全面展开并取得成效。虽然欧共体为洛林带来了煤钢行业的低迷，但也提供了转型中合作的机会：
（1）1995年，批准了洛林与德国的一些州的合作5年计划，内容包括：开展科研和技术转让；开展就业培训，培养外语人才；建立跨地区的通信；发展旅游业；整治领土，保护环境等。
（2）1996年，批准了洛林的发展经济跨国合作计划，内容包括：交流企业不动产金融工程技术，培养创新人才，扩大中小企业跨国经营风险基金，加强基础设施建设，发展农村和山区，规划城镇居民区等。
（3）对跨国计划给予补贴，保证了资金的来源。
2.3 美国休斯敦的转型经验
美国休斯敦曾依赖石油发展，由于整个社会的石油开采下滑带，休斯敦开始衰退。休斯敦政府采取了一系列的招商引资的措施，主要包括以下三点：
（1）发布优惠政策。为吸引企业投资，休斯敦制定了住房减税计划、经济发展减税计划、棕地减税计划和再发展减税计划等方案。
（2）维持良好的投资环境。休斯顿人才济济，拥有大量工程技术人员和科学家，产业工人素质高，使得城市对外拥有良好形象；对内，休斯顿提供辅助性商业贷款及相关债券，成立专门机构提供授信和融资服务，银行向信用良好的企业提供贷款。
（3）利用国家政策和大型项目带来发展机遇。在NASA航天中心的建设这一项目中，休斯敦获得了40亿美元国防开支预算，带动孵化出1200余家小型高科技公司。
2.4 资源枯竭型城市转型规律总结
从以上案例可以归纳出资源枯竭型城市成功转型的一些共同特点。
2.4.1 充分借助政策和外部支持作为转型依托
处于资源枯竭期的城市必然存在经济增长放缓、过度开发带来的环境恶化、发展停滞造成的社会矛盾等问题。在转型初期，仅靠自身能力难以解决，需要依靠外部力量为城市注入动力。
（1）国家支持。国家的支持为地区带来政策扶持和人才支撑，通过提供发展资金、减免税收等缓解财政压力，规划城市发展方向，
（2）区域合作。结合城市所属区域的功能划分和发展趋势，帮助城市对自身进行合理定位；结合其他地区的优势共同发展，为城市带来发展机遇——更多的合作计划，以及可借鉴的发展经验。
（3）招商引资与资本运作。产业、项目的入驻为城市带来新的发展空间，资金的支持缓解财政困难，并为民生工程、基础设施建设提供保障。
2.4.2 完善制度环境、推进机制体制改革作为转型保障
健全的制度和法律体系是经济社会转型持续推进的有力保障，也是城市搞发展、搞建设的必要条件。依靠体制机制创新，着力优化政务、法制、市场、人文等软环境，为经济发展注入新动力。
（1）完善法律制度与推进机制体制改革。制定合理的地方法律法规，落实国家相关法律，健全法律体系，用法律规范政策的实施；推进行政管理体制改革，严格依法行政，推行政务公开；建设服务型政府，把政府工作重点转到公共管理、社会服务和营造良好发展环境上来；深化行政审批制度改革，严格规范行政审批项目的设立和实施；加强市场监管，营造公平守信的市场环境。
（2）完善社会保障制度和公共服务体系。养老、医疗、就业等保障的落实、生态环境的改善、基础设施的建设有利于社会稳定与城市综合实力的提升，促进城市良性发展。
2.4.3 符合自身条件和城市发展一般规律作为转型原则
城市转型的途径，由于城市经济基础、所处时期的不同各有差别，所以每一座城市的转型都无法完全照搬其他城市的成功案例，而应该在分析自身利弊的基础上，结合城市发展所共有的规律做出规划。
（1）因地制宜。综合考虑资源储量、财政现状、人才储备和旅游资源等因素，选择产业转型的重点方向；结合所处时期的经济环境和自身行政级别，制定相关政策和计划。
（2）符合可持续发展和循环经济理论。在考虑自身经济现状的基础上，应尽可能地选择可持续发展的产业，促进城市良性发展。循环经济理论倡导资源循环利用的经济模式，城市在转型中应考虑调整产业结构和开发衍生资源。
2.4.4 寻找、确立接续产业作为转型重点
在城市发展的前期，往往由于追求速度与缺失技术导致产业附加值较低。而当资源面临枯竭时，城市的经济发展应从“量”的追求转变为“质”的追求，挖掘以前忽视的潜在资源。
（1）产业高端化与多元化并存。原有优势产业应将产业链的延伸、技术的升级作为发展目标，重点从资源的开发转移至深加工。应选择具有较大发展前景的高新产业作为新入驻或形成的产业。城市由依赖单一产业转型为各产业共同发展，并结合自身情况，着重发展新的优势产业。
（2）选择第三产业作为未来发展的重要方向。第三产业对不可再生资源依赖性低，对环境污染较小，有利于城市的长期发展。城市依据自身具有的交通、旅游等资源有选择的发展。
（3）鼓励创业。创业解决就业问题，有利于产业的多元化。在解决本地问题的基础上，有利于吸引人才和资本。
3 包头市石拐区经济转型策略
3.1 石拐区基本情况介绍
石拐区位于包头市东北部，是包头市的主要煤炭、钢铁原料基地和重要的旅游景区。
石拐区是因煤炭兴起的资源型工业城区，鼎盛时期，石拐区年产原煤达300万吨，累计2.1亿吨，缴税13亿元，为地区和国家的经济发展做出了巨大贡献。
由于石拐区对资源型产业的依赖性很大，经济结构严重失衡，其他社会服务功能紧紧依附于煤炭产业，经济处于封闭状态，城区功能不全，第三产业落后，外向型经济偏小。20世纪90年代后期，石拐区煤炭资源日渐减缩，可开采资源大幅度减少，以煤炭为主导的资源产业急剧衰退。随着国家对煤炭产业减产政策的实施，国有企业主力矿井和地方煤矿全部关停，大量工人下岗，社会矛盾逐渐突出，石拐区发展受到了严重制约[1]。
由图1、图2、表3可知，2012-2015年石拐区GDP年均增长12.0%，高于包头市GDP年均增长的9.6%，但增速呈逐年下降趋势，且下降速度快于包头市：2012年石拐区GDP增速高出包头市4.4个百分点，2015年石拐区GDP增速却比包头市低1.1个百分点。2011-2015石拐区GDP年均占包头市GDP的2.73%，在十个区县旗中处于落后地位。
3.2 基于实地调研的石拐区转型SWOT分析
经过实地调研以及问卷调查，本文对影响石拐区转型的相关因素进行总结梳理，并应用SWOT分析法，综合分析比较石拐区经济转型的内部优势（Strengths）、内部劣势（Weaknesses）、外部机会（Opportunities）和外部威胁（Threats）。
3.2.1 石拐区内部优势
石拐区位于内蒙古阴山山脉大青山腹地，自然地理条件优越，空气质量良好。石拐区地理位置十分重要，地处呼包鄂金三角中心地带，紧邻110国道、210国道和京藏高速公路，境内有包石公路贯通，交通便利，便于发展现代物流业。
经过多年的发展，石拐区已经形成了比较雄厚的产业基础与相对完整的产业体系。凭借丰富的矿产资源，石拐区近些年逐渐兴起的金属冶炼产业成功顶替煤炭开采业成为地區支柱产业。劳动力资源充足，产业工人两万余人。
重大项目布局基本完成，以石拐区通用机场、五当召景区、大青山影视基地、“花舞人间”生态观光项目、中科院环境修复植物资源开发工程实验室、顺丰物流分拣中心、喜桂图新区智慧城市项目和创业创新基地为代表的，涵盖文化旅游产业、高新技术产业、生态修复工程、物流产业等重点项目（企业）均在原有基础上大力投资建设，大部分处在建设阶段或试运营阶段。
石拐区文化资源丰富，不仅拥有著名的准5A级景区五当召，在老区基础上形成的大青山影视基地，辖区内还遗留下来了赵长城遗址、“走西口”文化遗迹、矿山遗址等，文化旅游产业具有重大潜力。
自2011年被确定被资源枯竭型地区，面对煤炭资源衰竭、传统产业亟待升级的客观实际，石拐区抓住转型发展这一主线，调整确立了“生态立区、科学发展、创新驱动、富民兴区”发展定位、“一轴三核联动发展、生态隔离科学转型”发展路径，全面推进经济社会转型。
3.2.2 石拐区内部劣势
石拐区人口基数小，2015年户籍人口6.65万人，常住人口3.58万人，仅占全市常住人口的1.2%。由于当地缺少就业机会，青壮年劳动力外出务工，石拐区人口老龄化严重。石拐区教育水平偏低，辖区内仅有一所中学，缺少高等院校；就学人数少，小学、初中、高中在校生数量各300余人。再加上对人才吸引力不足，石拐区高新人才比较缺乏。
石拐区当前一、二、三产业比例为1：89：10，产业结构严重不合理，对资源依赖性强。其中第一产业基础薄弱，农牧业生产经营粗放，生产力较低；第二产业一支独大，但受市场影响，大部分企业正处于低谷，亏损面较大；第三产业投资最大，但目前仍未形成成熟的接续产业。
目前，煤炭、钢铁仍是石拐区的主导产业，如果继续依靠大量的初级产品与能源等有形资源的生产来支撑经济增长，那么其未来增长的空间将越来越有限。高新技术开发处于起步阶段，科技转化为生产力的能力较弱。通过实地考察发现，石拐区大学生创业基地和创业公寓已落成，但利用率很低。石拐区现有10家电商和软件开发企业，但均为2015年新成立的企业。
石拐区矿区生态环境破坏较为严重，全区地质灾害面积达249平方公里，毁坏地表植被面积约60平方公里。石拐区大部分地区农牧业生产经营粗放，前期因缺乏监管对林区和草场造成一定程度的破坏。
石拐区民生问题突出，社会负担沉重。石拐区低收入群体多，城乡低保对象和残疾人比例高达28%和8%，城乡居民收入分别低于全市平均水平近1/3和1/4。由于经济发展水平较低，收支严重失衡，缺少项目建设资金，人均收入和消费水平较低，石拐区配套基础设施水平低，缺少综合类医院、大型超市、商场及娱乐消费场所。
另外，部分干部群众的思想观念比较保守，创业创新驱动力不足，开拓进取意识有待加强。
3.2.3 石拐区外部机会
国家积极推进资源型城市产业结构转型升级，出台了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，提出实施创新驱动战略。全国大力发展战略新兴产业、文化创意产业的氛围为石拐区蓄势待发的高新技术产业与文化旅游业提供了良好的外部环境。
同时，国家对西部地区和资源枯竭型城市的优惠政策和资金支持能够有效缓解石拐区转型过程中面临的压力。近期发布的《西部大开发“十三五”规划》、《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》等各项规划，预示着十三五期间石拐区将迎来新的发展机遇。
内蒙古自治区、包头市持续给予石拐区经济结构转型高度关注与大力支持。2016年包头市政府制定出台了《关于促进石拐区资源枯竭型城市转型发展的实施意见》，进一步明确了石拐区转型发展思路，并从产业发展、生态建设、民生改善、重大项目建设等方面为石拐区给予了相应的支持。
国家“一带一路”建设和自治区“呼包鄂”经济圈建设有助于东西部市场的融合和国际合作的开展，石拐区身处“呼包鄂”经济圈的中心地带，在面向海内外吸引资金和人才资源、开拓市场、开展合作方面具有其他地方不可比拟的优势。
3.2.4 石拐区外部威胁
内蒙古自治区及包头市整体经济增长趋缓，可持续增长压力大。石拐区与周边地区主导产业结构相近，石拐区企业相对来说规模较小，影响力较弱，在激烈的竞争中常处于劣势。
西部地区市场规模小，消费能力弱，市场营销环境较差，石拐区所占市场份额较小，发展外向型经济难度大。
东部发达地区文化产业快速发展，吸引优势资源，挤占文化市场，石拐区发展文化产业也面临很大的竞争压力。
受国内外经济大环境影响，企业投资意愿降低、投资收紧，国内各区域吸引外资、内资力度空前加大，招商引资竞争激烈、难度加大。
3.2.5 战略分析
根据上述综合分析，我们认为石拐区应该采取开拓进取型战略（SO战略），即：凭借突出的区位优势，丰富的文化资源和良好的生态环境，以文化旅游业、生态产业和现代物流业作为地区转型的支点和未来发展的重点，把握国家和地区建设的外部机遇，通过创新驱动、招商引资、人才引进、跨区域合作等方式推进经济社会转型。
3.3 石拐区转型建议
3.3.1 产业转型升级
（1）煤炭产业升级
在煤炭方面，石拐可进行煤炭的深加工，实现煤炭的就地转化，如将煤炭转化为煤气，实现民用；研发煤炭工业废渣的回收利用，提高煤炭资源利用率；对煤炭进行固硫处理；发展电力工业，建造发电厂，扩大发电能力等。在钢铁方面，推进钢铁产品结构调整和换代升级，鼓励附加产业发展，如发展高强度轿车用钢、高档电力用钢、大型石油管材等产品，不断提高特种钢和优质钢比重，在能耗变化不大的的同时，增加产品的价值，获得更高的利润。
（2）培育新兴产业
石拐区应通过招商引资，加大对非煤产业的投入，促进矿区经济由以煤、钢为主向多元发展。具体来说，可以积极发展新材料、新医药、新一代信息技术和节能环保等战略性新兴产业；积极推进电子信息产业发展，实现“互联网+”的企业发展模式。鼓励发展生物制药、现代中药、生物疫苗和生物育种，加强生物发酵技术研发及产业化；大力推进可再生能源产业园区建设，发展新能源产业，如建立太阳能光伏和太阳能热发电基地；支持设立新兴产业创业投资基金等。
（3）大力发展现代物流业
一方面是加强区域性物流节点城市的物流基础设施建设，依托煤炭、钢铁、农畜产品等资源产品优势和口岸优势，建设一批地区性物流中心，把石拐区建设为包头市物流中心。另一方面注重发展现代物流和电子交易模式，在开拓线下交易市场的同时，搭建线上交易平台，发展新的优势。
（4）重点发展文化旅游业
重视发展矿山文化和休闲度假等特色旅游产品，充分发挥辖区内文化旅游富集的优势，打造影视基地、工矿文化旅游[1]。具体来讲，五当召地区可开发具有地方特色和宗教文化特色的旅游产品，増强文化展示、民俗体验等服务功能，注重地域特色文化元素细节性融入，并完善景区硬件建设和服务功能，提升景区形象和吸引力。明确五当召的发展方向要凸显宗教草原文化的特色，政府应为藏传佛教的发展提供有利条件，维护和修缮寺庙等设施，为宗教人士提供与社会各界交流的机会。学习日本越后妻有地区举办大地文化节，五当召可每年定期举办旅游文化节等活动吸引游客，实现由单一的观光式旅游向集旅游服务、文化观光、文化体验等功能为一体的文化旅游转变，打造文化品牌。大青山影视基地可以拓展旅游休闲产业，带动影视文化建设，如发扬当地独有的“走西口”文化，启动“一带一路”国际影视文化创意艺术节等。
3.3.2 推进体制机制创新
（1）推进简政放权
从减少审批向放权、监管、服务并重转变，统筹推进各项改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。大力简化投资审批流程，提高行政审批效率、规范行政权力运行，为企业减负，为创业创新清障搭台，培育经济社会发展新动力[2]。
（2）深化企业经营管理体制改革
提倡投資主体多元化，着重发展混合所有制经济。大力发展非公有制经济，落实放宽市场准入的各项政策，支持非公有制企业进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。落实促进中小企业发展的各项政策。推进投资体制改革，加大企业投资决策自主权，降低民间资本市场准入标准。
（3）深化社会保障制度改革
完善养老医疗补助政策，加快实施新型农村社会养老保险制度，进一步完善城镇基本养老保险，按照国家统一部署提高企业退休人员基本养老金水平[3]。支持解决关闭破产集体企业退休人员和困难企业职工参加医疗保险等问题。完善就业保障政策。
（4）加强区域合作与交流
深化国内区域合作。进一步加强与其他省区的区域合作，建立健全合作机制，拓展合作领域，积极引导中央企业和其他省企业到石拐投资兴业。鼓励跨地区的重大基础设施建设和产业园区共建，支持与附近地区合作建设能源产业集聚区，支持建设承接产业转移示范区。
扩大对外经贸合作。着重发展外向型经济，并通过特色产业体现地区发展潜力，吸引外资。
（5）出台人才引进和创新创业优惠政策
实施创业创新人才引进计划，完善优惠政策。支持设立引进外来人才创业创新试验基地，提供政策支持和优化服务，吸引全国乃至世界各地创业创新人才聚集。组建优秀青年创业导师队伍，为来石拐创业的青年提供服务。搭建孵化增值服务平台，整合创业创新服务资源，不断提升服务的针对性和有效性[4]。
（6）完善考核评价体系
一是要完善对石拐区转型完成情况的评价和考核制度。制定年度实施方案，明确转型目标和任务，并按照职责分工，分解落实到各地区和部门。根据年度考核情况，分析总结转型的成功点与不足之处，及时调整转型方案和规划。
二是要完善对政府工作人员的评价体系和考核制度。通过有针对性的考核评价，引导督促各部门人员向转型规划和转型目标发力，有效避免决策中的短期行为。
3.3.3 生态治理
（1）持续推进生态修复工程
①矿区生态修复
对矿山企业历史破坏形成的创面进行生态修复，结合城镇化建设实施战略性生态移民工程，将废弃矿山周边的居民迁往石拐新区等条件好的地方安置，减少生态压力和人为破坏，为生态环境的自我修复创造条件。
②丘陵区生态修复
在石拐区的山区、丘陵区，做好水土保持综合治理，加大集雨节灌工程、小型水利水保工程的建设力度，建设高标准、高质量、旱涝保收的基本农田，在此基础上调整农牧业结构。
③林区、草场生态修复及保护
发展种植业应因地制宜，在不适宜继续发展种植业的区域实施退耕还林、还草，在适宜种植区域选择适合当地条件、前期试验成果突出的经济型作物，建设灌溉设施。重视草场超载问题，针对不同地区实行禁牧、轮休牧等政策，加强监管，保护天然草场。
倡导农牧业集约化管理运营，促进规模化、产业化经营，提高生产效益，发展高效农牧业。提高农牧民素质，开展科技文化培训，普及先进实用技术，提高农牧业科技含量，发展现代化农牧业。
（2）大力发展生态产业
①以科技创新为支撑，打造重点工程
壮大科研队伍，与研究所和地方高校建立紧密联系，拓展生态项目。持续推进与中科院植物研究所的合作项目，逐步完成中科院植物研究所抗旱植物培育及成果转化，进行芳香植物产业化。对爬榆树苗圃等已取得成效的先进典型，要认真总结经验，积极引导，充分发挥示范效应，带动大范围的生态修复。通过技术培训、生态科普教育和国际合作，在石拐区建成北方资源枯竭型地区环境修复基地和国家生态文明教育的平台。
②加强文化旅游业生态建设
利用研究所在当地试验成果较好的多年生观赏类植物，在五当召周边设计观光型生态园，学习日本越后妻有创办的大地文化节，将生态建设与文化建设有机结合，打造以包石公路为主线、赵长城和五当召周边为重点的多彩生态游廊。利用良好的自然环境搭建自治区、市级大型户外活动的平台，扩大地区影响力。
3.3.4 城市发展建设
（1）完善基础设施建设
进一步完善石拐新区城市化建设，加快推进新区基础设施建设，增加建设集商业、文化、娱乐为一体的购物中心；提升医院医疗水平；改进公共交通，方便人们的出行。加强与包头市中心城区的对接，同时通过发展相关产业吸引集聚包头市及周边的劳动力。依托周边高速、各级公路、各交通线等交通优势，推迸石拐区融入包头市圈交通一体化进程，打造包头市北部区的综合交通枢纽。继续推进 “智慧石拐”项目纵向向上连接包头市电子政务外网中心和云计算中心，纵向向下延伸至苏木、镇、街道，横向连接各部门的大网络格局，将石拐区建设为一个数字化的现代城区。
（2）完善公共服务体系
提高义务教育水平；建立健全覆盖城乡居民和农牧民的基本医疗卫生制度，提高医疗水平；完善基本社会保障，推进养老医疗保险全覆盖；提供公共就业服务；健全社会救助体系。
4 结论
本文主要研究资源枯竭型城市的转型。在已有研究的基础上，本文量化论证了城市资源枯竭对城市经济发展的负面影响；进一步梳理日本九州、法国洛林和美国休斯敦的城市转型经验，并总结出资源枯竭型城市转型的一般规律；最后以包头市石拐区为例，提出了相应的转型策略和建议。
资源枯竭型城市普遍面临着转型发展问题。本文首先运用OLS回归模型，得出与非资源枯竭城市相比，资源枯竭因素使得城市人均产出降低了15.4%的结论。其次通过国际案例总结，分析得出资源枯竭型城市转型需要重点解决好以下问题：通过国家政策支持等方式化解转型过程中的矛盾；依据自身资源条件寻找并确立接续产业；完善制度环境、推进机制体制改革，实现城市建设与经济转型的互相促进。最后运用数据分析法、SWOT分析法、实地调研法等研究方法，分析了本文研究对象包头市石拐区的现行经济状况、社会发展情况，及其优势、劣势、机遇与挑战，并在产业发展、机制体制、生态治理、城市建设方面提出了石拐区转型发展的战略及对策。
本文研究向包头市石拐区提出了针对性的建议与对策，对石拐区及类似城市的转型具有一定参考价值。
參考文献
[1]贺峰.基于包头市石拐区的资源枯竭型城市转型发展研究[D]. 内蒙古大学， 2016.
[2]国务院. 2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案[Z]. 2015- 05- 15.
[3]国务院.关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见[Z]. 2011- 06- 29.
[4]国务院.“十三五”促进就业规划[Z]. 2017-02-06.
收稿日期：2017-05-04
作者简介：周紫玥（1999-），女，高中在读，研究方向为环境政策、可持续发展。
