改革开放40年我国农村学前教育的变迁与政府责任
孙美红
[摘 要] 改革开放40年来，我国农村学前教育经历了调整与恢复、稳步提高、艰难曲折发展、深入改革发展、重点发展等五个发展阶段。在此过程中，农村学前教育发展的关键在于性质定位，根本在于政府责任的落实。未来我国农村学前教育的发展必须落实“以县为主”的责任主体，构建以公益和普惠为价值内核的投入体制，因地制宜、突出重点，努力扩大普惠性教育资源，大力建设一支规模与质量兼具的幼儿园教师队伍。
[关键词] 改革开放；农村学前教育；政府责任；普惠性学前教育
经过40年的改革开放和现代化发展，中国特色社会主義进入了新时代。1979年全国托幼工作会议的召开标志着农村学前教育开始调整与恢复，2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》标志着农村学前教育完全进入了政府主导，大力发展的新阶段。我们站在新时代中国特色社会主义教育制度体系建设的高度来考察40年来农村学前教育的改革和发展可以发现，其发展的关键在于性质定位，根本在于管理体制的改革，条件在于财政投入、办园条件以及师资队伍的保障。
一、改革开放40年农村学前教育发展的历史变迁
（一）拨乱反正，农村学前教育调整与恢复（1978～1982年）
1978年12月，党的第十一届三中全会召开，我国进入改革开放和社会主义建设的新时期。在邓小平的教育理论和“三个面向”“科教兴国”等战略方针的指引下，1978年教育部在普通教育司恢复了幼教特教处，负责对全国城乡各类幼儿园进行政策及业务的工作指导。1979年，经中共中央和国务院批准，教育部、卫生部、财政部、农委、计委、民政部等13个部门联合召开了全国托幼工作会议。会后，中共中央、国务院转发了《全国托幼工作会议纪要》，重申学前教育必须坚持“两条腿走路”，并针对农村学前教育的现状，在办园、教师待遇与培养等方面提出了具体的指导意见，如“要在农村大力发展农忙托幼组织，有条件的社队要举办常年托儿所、幼儿园（班）”“农村社队园所保教人员的待遇，应相当于同等劳动力的报酬。经过培训考核或工作成绩突出的保教人员，其报酬可高于同等劳动力”“幼儿师范要逐步地为农村社队托儿所、幼儿园代培幼教骨干”等。[1]
农村学前教育发展方针、办园体制以及教师队伍建设等问题的明确大大促进了农村学前教育调整与恢复。据统计，“1982年全国县镇、农村入园幼儿为881万人，占全国入园幼儿总数的79.2%，比1978年增长了35.7%。不少农村地区学前一年的幼儿班发展很快，深受农民群众的欢迎。全国县镇、农村幼儿教师已达30余万人，具有高、初中文化程度的青年教师不断增加，保教质量有所提高”。[2]
（二）纳入政府议事日程，农村学前教育稳步提高（1983～1996年）
为切实改变农村学前教育领导工作薄弱，事业发展缓慢的现实状况，党中央和国务院开始重视农村学前教育，将其发展纳入政府议事日程。
第一，出台“一揽子”政策，顶层设计农村学前教育事业。1983年5月，中共中央和国务院在《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中明确提出了“积极发展幼儿教育”的要求。为落实中央和国务院的政策，同年9月教育部专门颁发了《关于发展农村幼儿教育的几点意见》（下称《意见》），这是新中国第一次专门针对农村幼儿教育事业发展发布的政策文件。《意见》首先突出强调了农村幼儿教育在对小学教育的普及与提高、对农业生产发展的促进、对计划生育这一基本国策的实行，以及满足农民群众的迫切要求等方面的重要价值与功能。同时强调必须有计划地发展农村学前教育，并对农村学前教育的发展原则与方针、领导与管理体制、事业发展的目标、办园主体与责任、教师队伍建设等方面都提出了较为科学、细致的指导意见。同时，为更好地发挥学前班对我国农村学前教育事业发展的作用，1986年国家教委发布《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，并从办班思路与原则、办班经费及条件、师资培训及加强学前班的领导与管理等方面提出进一步改进的意见。1991年国家教委再次颁布《关于改进和加强学前班管理的意见》，进一步强调了举办学前班对农村幼儿教育事业发展的重要性，以及农村学前班的举办理念与原则、领导与管理等。
上述政策的颁布大大促进了农村学前教育事业的发展。据统计，农村幼教机构由1982年的91809处增至1992年的111016处，增长率达21%；1992年，全国小学附设学前班占幼教机构总班数的42.5%，其中农村学前班占54.2%；1993年，学前班已占全国幼教机构总数的44.6%，其中农村学前班占56.2%。[3]
第二，明确乡政府和村委会是发展农村学前教育的责任主体。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定“把发展基础教育的责任交给地方”。1987年国务院办公厅转发了国家教委等八部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》的通知，提出“幼儿教育事业主要由地方负责，各级地方人民政府应切实加强对幼儿教育工作的领导，制定规划，认真实施，积极推进幼儿教育事业的发展”。[4]由此正式确定了农村学前教育发展的责任主体是地方政府。1989年8月20日国务院批准了新中国成立后的第一个学前教育行政法规《幼儿园管理条例》，再次强调学前教育事业发展与管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则，由此，县、乡政府和村委会成为发展农村学前教育的责任主体。
第三，明确发展农村学前教育的原则与目标。1988年8月15日，国务院办公厅转发国家教委等八部门《关于加强幼儿教育工作的意见》，其中明确提出农村学前教育的发展要因地制宜，农村可先发展学前一年教育，重点应先发展教育基础比较好的农村地区。有条件的地方要办好乡中心幼儿园。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》再次强调广大农村要积极发展学前一年教育。同时，我国相关政策还明确提出农村学前教育普及的具体目标，如1992年2月公布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》首次明确提出该阶段农村学前教育事业普及的具体目标是农村学前一年幼儿入园（班）率达60%；1993年通过的《中国全民教育行动纲领》再次明确将“农村学前一年教育的幼儿入园率达60%”列为2000年的“全民教育目标”。整体而言，80年代到90年代中期，农村学前教育的发展呈现稳步提高的趋势：一方面农村园所数趋于稳定，据统计，1990年我国农村园所数为119399所，占全国园所总数的69.3%。另一方面入园幼儿数不断提升，1980年、1990年和1995年农村在园幼儿数分别为879.00万人、1217.281万人和1624.89万人。同时，农村幼儿园专任教师数也不断提升，1996年已增加至412818人。
（三）社会变革，农村学前教育艰难曲折发展（1997～2002年）
1996年我国进入第九个五年计划，社会处于加大经济体制、政治体制改革力度的重要时期。在这一阶段，一方面国家提升了对农村学前教育的关注程度；另一方面农村学前教育在快速推进社会化、市场化的过程中受到极大的冲击。
第一，强化对农村学前教育事业发展的统筹规划与管理。其一，明确省级政府和乡镇政府在农村学前教育事业发展中的职责。1997年7月，国家教委发布《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，明确规定“省政府应根据国家的方针、政策制定农村事业发展规划，定期检查、指导并注意发挥县示范幼儿园的示范作用。乡（镇）应努力办好中心幼儿园并充分发挥中心园的示范、辐射及对村办园（班）的指导和管理作用”。其二，将农村学前教育事业发展纳入全国教育事业五年计划中。1996年4月10日发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》明确提出“九五”期间，农村学前一年幼儿入园（班）率要达到60%以上；2001年《全国教育事业第十个五年计划》中则要求努力使城乡儿童在入小学前能够接受多种形式的学前教育。其三，明确提出分区域、分阶段普及农村学前教育的发展战略。《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》明确提出要根据“普九”情况和经济发展水平分阶段、因地制宜发展农村学前教育：1996年已经基本“普九”及沿海经济发达的省（市）农村积极发展学前二年或三年教育；1998年基本“普九”和经济发展中等的省（市）农村普及学前一年教育；2000年基本“普九”和经济欠发达的省（区）农村巩固和发展学前一年教育。其四，明确农村办园标准。《教育部关于全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》明确要求“到2000年，农村绝大多数的乡（镇）应建立一所中心幼儿园，其中1/2达到省或地（市）规定的乡（镇）中心幼儿园的标准”。2001年发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》进一步提出“要求加强乡（镇）中心幼儿园建设并发挥其对村办幼儿园（班）的指导作用”。其五，重视加强农村幼儿师资队伍建设。《教育部关于全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》明确提出要根据农村幼儿教师的实际制定相应的办法，保证农村幼儿教师队伍的稳定。如规定农村幼儿教师的“报酬可参照当地小学教师工资水平或不低于当地人均收入的水平而定，并有所增长。工资必须及时兑现。农村幼儿教师参加小学教师职务评聘，对成绩显著者要及时宣传、表彰”。同时还要求各地还应注意研究制定农村幼儿教师社会保障等有关政策，使其安心从教。
第二，推行社会化、市场化改革，农村学前教育数量与质量出现滑坡。1995年七部委《关于企业办幼儿园的若干意见》和1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》两个重要文件是我国幼儿园办园体制和格局发生重要变化的方向性和指导性文件。[5]尤其是《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》直接指引着农村探索学前教育社会化、市场化改革。但需要特别指出的是，“学前教育社会化本意指推进非政府力量与政府携手举办学前教育，共同提供学前教育资源和民主管理学前教育过程”。[6]但由于对政策出现了诸多误读，不少地方借此弱化甚至推卸政府发展农村学前教育的职责，“关、停、并、转、卖”幼儿园，农村学前教育受到极大冲击。其一，农村学前教育机构数量急剧缩减，幼儿入园率急剧下降。据统计，农村幼儿园园所数从1997年的107348所降至2000年的9.35万所，再降至2002年的49133所，降幅在6年之内达到54.23%；在园幼儿数从1997年的1453.01万人降至2002年的1004.90万人，降幅达30.84%。[7]其二，教育质量急剧下降，教育性和公益性受到挑战。在将“社会化”等同于“私营化”后，部分农村地区出现了许多难以保障幼儿身心健康与安全的、条件极其简陋的民办园，并且小学化倾向化愈演愈烈。
（四）改革振兴，农村学前教育深入改革发展（2003～2009年）
2003年12月，党中央和国务院开始实施人才强国战略，教育在现代化建设中优先发展的战略地位得到进一步确立。然而，农村学前教育由于受到社会化和市场化改革、农村教育管理体制改革、中小学教育资源调整等政策的影响，仍面临着前所未有的困难和挑战。在此背景下，国家对包括学前教育在内的农村教育进行了一系列改革，我国农村学前教育事业由此进入了改革振興发展时期。
第一，农村学前教育事业发展纳入国家及各省（市、自治区）重要议事日程。2003年9月2日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，会议通过了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，首次提出要“重视并扶持农村幼儿教育的发展”，要“充分利用农村中小学布局调整后富余的教育资源发展幼儿教育”。[8]为贯彻国务院的方针政策，教育部将“努力发展农村学前教育”作为2008年工作要点重点推进。[9]2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再次强调“发展农村学前教育”。在中央政策的指引下，我国各省、市、自治区也纷纷通过召开高层次专门会议、构建政策规划保障体系、发展乡镇中心园等方式来发展农村学前教育。如山东省分别于2001年和2005年两次召开全省农村学前教育专题研讨会；2008年山东省再次召开全省农村学前教育工作会议，不仅明确提出了农村学前教育普及发展目标，而且明确将农村学前教育发展纳入经济社会发展规划、城镇化发展规划和新农村建设规划。同时，会议明确规定要制定农村学前教育改革发展总体政策，尤其要针对农村学前教育改革发展中的重点、难点问题制定专门政策，形成农村学前教育发展政策体系。[10]浙江省副省长郑继伟也在2008年学前教育工作会议中指出，农村学前教育发展的主要任务是“加快建立完善以乡镇中心园为骨干，村幼儿园为重要组成部分的学前教育网络”。可见，农村学前教育事业发展已经纳入国家、各省、市、自治区的重要议事日程。
第二，深入改革农村学前教育管理体制。2003年3月4日国务院办公厅转发了教育部、中央编办、国家计委、民政部、财政部等《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。该政策首次明确了各级政府在农村学前教育事业发展中的具体职责：县级人民政府负责本行政区域公办幼儿园的建设和各类幼儿园的管理；乡（镇）人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责举办乡（镇）中心幼儿园，筹措经费，改善办园条件；发挥村民自治组织在发展幼儿教育中的作用，开展多种形式的早期教育和对家庭幼儿教育的指导。同时该政策明确要求“县级以上教育部门要加强幼儿教育管理，要办好乡（镇）中心幼儿园，发挥其对乡（镇）幼儿教育的指导作用，乡（镇）幼儿保育、教育的业务指导由乡（镇）中心幼儿园园长负责”“乡（镇）人民政府的财政预算也要安排发展幼儿教育的经费”，由此形成了我国农村三级办学，二级管理（县、乡政府二级）的学前教育管理体制。
政府对农村学前教育的重视、各级政府职责的明确，以及农村学前教育管理体制的完善，是该阶段农村学前教育快速发展的重要保障。由此，农村学前教育事业连续6年下滑局面在2003年得以逐步扭转。据统计，2002年我国农村幼儿园所数约为49133所，在园幼儿人数约为10049046人。至2009年，我国农村幼儿园所数约为6.64万所，比2002年增长35%，幼儿在园人数约为1126万人，比2002年增长12%（见表1）。
（五）政府主导，重点发展农村学前教育（2010年至今）
当前，我国进入了社会主义新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一崭新历史时期，学前教育作为我国建构社会公共服务体系和满足民生重大需求的重点领域，成为我国政府当前和未来教育改革的重要着力点之一。
第一，明确提出政府重点发展农村学前教育的主导地位与主要责任。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确要求“重点发展农村学前教育”，并要求采取多种形式努力扩大农村学前教育资源，努力提高农村学前教育普及程度。2010年11月，国务院下发《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确了政府主导重点发展农村学前教育的主要职责：1.纳入规划。明确“各地要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展”。2.加大投入。着重要求“各级政府要加大对农村学前教育的投入”，进一步明确中央和地方政府在扩大农村学前教育资源中的职责。3.多种形式扩大资源，逐步完善县、乡、村三级学前教育网络。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出要“理順学前教育管理体制和办园体制，建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”。[12]2018年，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》再次强调要“大力发展农村学前教育”“国家继续实施学前教育行动计划，逐年安排建设一批普惠性幼儿园，重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源”。[13]
第二，以县为单位连续实施三期学前教育三年行动计划。为切实推进包括农村学前教育在内的学前教育事业整体发展，有效缓解日益凸显的“入园难”问题，《关于当前发展学前教育的若干意见》明确规定“各省（区、市）政府要深入调查，准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题，结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势，科学测算入园需求和供需缺口，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，以县为单位编制学前教育三年行动计划”。为了贯彻落实“国十条”，2011～2016年，国家已经成功实施了两期学前三年行动计划，我国农村学前教育事业得到快速发展。截至2016年，全国农村幼儿园园所数为83884所，较2015年增长6624所（2015年为77260所，较2014年增长4677所）；幼儿园班数也由过去的负增长，增长至427498个。[14]
第三，建立健全以农村弱势地区为重点的学前教育财政投入体制。2011年财政部出台的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》明确规定“把加快发展农村学前教育作为工作重点，中央财政重点支持各地特别是中西部地区农村学前教育发展，以及家庭经济困难儿童、进城务工人员随迁子女和留守儿童接受学前教育”。为此，在中央财政重点支持的4大类7个重点项目中，有3大类是专门针对农村学前教育或者以农村学前教育为主，分别为“校舍改建类”“幼师培训类”“幼儿资助类”项目，这有利于从硬件、软件两方面有效促进农村学前教育事业的发展。
第四，明确以普惠性公办幼儿园为主体促进农村学前教育发展。为解决农村学前教育供给不足的难题，我国基本确立了农村以普惠性公办园为主体的改革路径。其一，增设农村地区公办幼儿园。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确要求“每个乡镇原则上至少办好一所公办中心园，大村独立建园或设分园，小村联合办园”。其二，利用农村闲置校舍改建幼儿园。从2011年开始，中央财政支持中西部地区和东部困难地区用3年时间，选择农村闲置校舍和其他富余公共资源改建成幼儿园，保证园舍的安全，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备等。其三，农村小学增设附属幼儿园。从2011年起，我国支持农村小学或教学点增设附属幼儿园，进行功能改造建成幼儿园。
表2 2010～2017年农村不同性质幼儿园园所数[15]
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第五，构建农村幼儿园教师队伍建设支持体系。其一，实施“幼儿教师国家级培训计划”。2011年，教育部、财政部开始实施“幼儿教师国家级培训计划”，明确规定培训对象为中西部地区农村公办幼儿园（含部门、集体办幼儿园）和普惠性民办幼儿园园长、骨干教师、转岗教师。并明确提出要根据农村幼儿教师不同所需分类培训。其二，支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师。2017年教育部等四部门颁发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》专门指出“支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师”。[16]其三，保障农村幼儿教师培训所需经费。为切实保障农村幼儿教师培训权利与质量，中央财政安排专项资金予以支持，引导地方科学制定幼儿教师培训规划，创新培训模式，完善培训体系，全面提高幼儿教师队伍整体素质和专业化水平。其四，实施包括幼儿园教师在内的乡村教师支持计划。以北京为例，2016年初，北京市政府办公厅印发了《北京市乡村教师支持计划（2015～2020年）实施办法》，明确规定实施范围包括乡村和镇区的中小学及幼儿园教师，北京市教委根据所有乡村和山区镇区中小学校离北京城市中心的直线距离远近，将所有乡村和山区镇区学校划分为五大类：与市中心直线距离小于30千米的，乡村教师每人每月补助1400元；与市中心直线距离大于等于30千米、小于50千米的学校，教师每人每月补助1800元；与市中心直线距离大于等于50千米、小于70千米的，教师每人每月补助2400元；与市中心直线距离大于等于70千米、小于90千米的，教师每人每月补助3200元；与市中心直线距离大于等于90千米的，教师每人每月补助4000元。[17]
二、改革开放以来农村学前教育发展中政府责任的主要内容
对农村学前教育而言，改革开放的40年，是从逐步恢复和发展走向深化体制改革重点发展、从创造条件有计划发展走向政府主导多方参与大力发展的过程。农村学前教育的发展必然涉及性质定位、管理体制、财政投入、办园和师资建设等一系列问题，发展过程即政府不断调整这些关系的过程。
（一）农村学前教育定位：不明确到公益性和战略地位的提出
对农村学前教育的定位直接影响着农村学前教育事业的发展情况。长期以来，尽管相关政策提出各级政府要重视发展当地农村的学前教育事业，并为之创造条件，但在实践中基层政府往往将其置于农村各项公共事务末尾，对农村学前教育的重视只停留在“喊口号”阶段，没有具体落实到实践中。2010年后，我国政府不断深化对农村学前教育性质、地位的认识。《教育规划纲要》把“促进公平”摆在了十分重要的位置，强调合理配置公共教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，明确要求“重点发展农村学前教育”。“国十条”明确提出，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”“努力扩大农村学前教育资源、将农村学前教育作为新农村建设的重要内容”“要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划”，并“要从构建社会主义和谐社会和建设人力资源强国的高度，进一步统一思想，提高认识，切实增强使命感、责任感和紧迫感，把大力发展学前教育作为贯彻落实《教育规划纲要》的突破口和重大的民生工程”。另外，特别用三个“关系”，即“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”，以充分体现政府把普及农村学前教育放在事关国家未来发展的重要战略地位上予以重视的指导思想。十九大报告再次强调要坚持在发展中保障和改善民生，要实现“幼有所育、学有所教”。可见政府对包括农村学前教育在内的整个学前教育的性质、地位的认识不断深化。
（二）农村学前教育管理体制改革：权力下放到权力上收
管理体制在农村学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控、保障、推动等重要作用，是保障政府切实履行发展农村学前教育职责的必备条件和关键。整体而言，以权力下放和上收为特征的中央与地方在管理、投入、办学权力的重新配置成为农村学前教育管理体制改革的重要内容。
第一，权力下放：中央向地方下放教育管理权。1985年的《中共中央关于教育體制改革的决定》（下称《决定》）指出“基础教育的管理权属于地方。除了大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，权力和责任都应交给地方”。这个规定标志着新中国成立以来高度集中的公共教育权力开始了结构性的变迁进程。[18]同时，《决定》首次提出了基础教育实行“地方负责，分级管理”的新体制。在“地方负责，分级管理”的管理体制不断完善和发展的过程中，省以下各级政府中农村学前教育管理权力层级逐级下放，2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》首次明确了“乡（镇）人民政府承担发展农村幼儿教育的责任”。至此，在相当长一段时间内，农村学前教育的管理、投入责任主要在乡镇一级政府，这直接导致我国各地农村学前教育办园条件和教育质量的巨大差异。2010年，“国十条”再次明确“地方政府是发展学前教育、解决‘入园难问题的责任主体”。在全国学前教育工作电视电话会议上，国务委员刘延东进一步强调“地方各级政府是发展学前教育的责任主体，要把解决‘入园难作为当前改善民生和推动教育改革发展的重要任务，列入工作计划，摆上重要日程”。
第二，权力上收：确立县级政府的农村学前教育责任。2017年4月，《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》明确提出要“建立健全‘国务院领导，省地（市）统筹，以县为主的学前教育管理体制。省级、地市级政府加强统筹，加大对贫困地区支持力度。落实县级政府主体责任，充分发挥乡镇政府的作用”。同年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，再次强调要“理顺学前教育管理体制和办园体制，建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制。省市两级政府要加强统筹，加大对贫困地区的支持力度。落实县级政府主体责任，充分发挥乡镇政府的作用”。2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》再次强调“认真落实国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”。由此，我国农村学前教育“以县为主”管理体制正式确立，这标志着1985年以来不断下放的学前教育管理权力开始上收，由乡镇一级政府上收到县一级政府。
（三）农村学前教育财政投入体制：以项目为依托，中央财政重点扶弱
为切实推进以农村地区为重点的学前教育发展战略，我国农村学前教育初步建立了以项目为依托，中央财政重点扶弱的财政投入体制。
第一，地方为主、中央财政重点扶弱的财政投入责任配置。首先，明确了“地方为主、中央奖补”的学前教育财政投入责任配置体系。《财政部教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》明确指出“地方政府是发展学前教育的责任主体”“中央财政根据地方工作开展情况，主要采取奖补方式，支持地方学前教育发展”。其次，确立了中央政府财政投入重点扶弱的投入职能。“中央财政重点支持各地特别是中西部地区农村学前教育发展，以及家庭经济困难儿童、进城务工人员随迁子女和留守儿童接受学前教育。”其中，在中央财政重点支持的4大类7个重点项目中，2大类4个重点项目属于扶弱性质，超过总体的1/2，可见中央政府学前教育财政投入扶弱的决心。
第二，以纳入预算为基础、以项目为依托的农村学前教育财政投入制度初步显现。首先，将学前教育纳入预算、增量倾斜、明确比例是我国学前教育财政投入制度的重要举措。这一举措改变了我国学前教育财政投入长期缺乏预算、依赖于专项经费，进而出现财政投入总量不足、不稳定等突出问题，为逐步建立独立的学前教育财政预算制度奠定了基础。农村学前教育作为我国学前教育的重要组成部分，其财政投入隶属于学前教育财政投入体制。在学前教育财政投入体制逐步建立的背景下，农村学前教育作为薄弱环节，受益程度将尤为明显。[19]其次，以项目为依托，设专项经费重点支持农村学前教育发展。《国家中长期教育改革和发展教育规划纲要》（下称《教育规划纲要》）颁布后，我国启动农村学前教育推进工程。项目实施范围主要为中西部23个省（区、市）、新疆生产建设兵团以及黑龙江省农垦总局，同时适当支持东部地区的贫困地区。中央专项资金主要支持乡镇建设中心幼儿园，发挥辐射指导作用；同时支持人口较多的行政村建设幼儿园和人口较少的村联建幼儿园。2010～2012年共批复下达中央专项投资56亿元，累计新建、改扩建项目幼儿园3163所。[20]
（四）农村学前教育办园改革：普惠公办园为主，多种形式并举
为了给幼儿和家长提供“方便就近、灵活多样、多种层次”[21]的学前教育服务，提高农村学前教育普及率，我国农村学前教育基本确立了以普惠性公办园为主体、多种形式并举的发展路径。
第一，将乡镇中心幼儿园建设与发展作为农村学前教育普及的核心举措。乡镇中心园是农村学前教育的骨干力量，也是农村儿童接受教育的主要场所，其质量与水平关系到农村学前教育发展的全局。《教育规划纲要》明确提出要“发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用”；《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》要求“继续办好公办乡镇中心幼儿园，充分发挥辐射指导作用”；《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》则重申“每个乡镇原则上至少办好一所公办中心园”。第二，利用农村闲置校舍和其他公共资源改建幼儿园。“国十条”指出，“中小学布局调整后的富余教育资源和其他富余公共资源，优先改建成幼儿园”。在做好规划、促进农村幼儿园合理布点布局的基础上，在确需设立幼儿园的地区，按照“集约资源、节约成本”的原则，选择可供利用的闲置校舍和其他富余公共资源进行改建。要按照地方制定的幼儿园建设标准改建成幼儿园，保证园舍的安全，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备。[22]第三，农村小学增设附属幼儿园。对于由于受人口、交通、经济等因素影响，不具备独立或联合举办幼儿园条件，尚无幼儿园且有建园需求，服务半径内适龄幼儿较多的中西部和东部困难地区，中央支持其依托当地公办农村小学或教学点现有富余校舍资源，增设附属幼儿园，进行功能改造，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备等，满足基本办园需要。[23]第四，开展学前教育巡回支教试点。为探索适合农村偏远地区，特别是边远山区、牧区等农村地区，有效增加幼儿接受基本学前教育机会的新模式，提高农村学前教育普及程度，各地要合理设置巡回支教点。要充分发挥村委会的组织协调作用，利用闲置校舍、农家书屋、村党支部活动室等公共资源作为巡回支教点，对偏远地区适龄儿童和家长提供灵活多样的学前教育巡回指导。[24]
（五）农村学前教育教师队伍建设：培养与培训并进
“教育大计，教师为本。”[25]幼儿教师队伍建设水平和质量直接决定着学前教育的发展水平和质量。改革开放40年来，特别是2010年以来，我国农村学前教育教师队伍建设方面呈现出培养与培训并进，两手都抓的景象。
第一，创新农村幼儿园教师培养模式。为缓解农村学前教育师资不足的现实困境，2010年后，我国不断创新农村幼儿园教师培养模式。其一，积极探索初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式。“国十条”明确提出要“积极探索初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式”。[26]刘延东在学前教育电视电话会议的“三点意见”中再次强调这一模式“是考虑到我国幼儿师范专业特点和学前教育师资现状提出来的，要积极探索、不断完善”。[27]其二，“鼓励优秀初高中毕业生报考学前教育专业”，并“扩大免费师范生学前教育专业招生规模”等途径，加大面向农村的幼儿教师培养力度。[28]如陕西省颁发《陕西省学前教育师范生免费教育试点工作实施办法》，从2013年起，在陕西学前师范学院开展学前教育免费师范生免费教育试点工作。2013年计划招收400名，其中本科200名，专科200名；2014年计划招收600名，其中本科400名，专科200名；2015年计划招收本科800名。所培养的学生全部在县、区以下幼儿园从事幼教工作。[29]其三，通过“公开招聘”“提供培训”等措施积极鼓励符合条件的“非师范专业毕业生”从事学前教育工作。
第二，专项落实农村幼儿园教师培训工作。其一，实施幼儿教师国家级培训计划。我国“从2011年起，将中西部地区农村幼儿教师培训纳入‘中小学教师国家级培训计划”，[30]并且当年已經安排，“3年内将培训1万名”。[31]其二，中央设立农村幼儿教师培训专项经费。《教育规划纲要》指出“将教师培训经费列入政府预算”[32]“实施‘幼儿教师国家级培训计划，所需经费由中央财政安排专项资金予以支持”。[33]《中小学幼儿园教师国家级培训计划专项资金管理办法》进一步指出“专项资金由财政部、教育部根据党中央、国务院有关决策部署和教师培训工作重点确定支持内容。现阶段，集中支持中西部地区乡村教师校长培训”。[34]受此引导，安徽、黑龙江、四川等地方政府也提出将幼儿教师的培训经费列入政府预算，为农村幼儿教师培训提供了坚实的物质保障。
三、新时代政府发展农村学前教育的关键着力点
（一）切实落实“以县为主”的农村学前教育责任主体
目前我国已经建立了“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的学前教育管理体制，县作为农村基本行政区域单元，是中央对农村各项事务进行管理的基层枢纽。由于当前我国农村学前教育的行政、业务和日常管理实行“谁审批、谁管理、谁负责”的原则，而审批注册单位又比较多，涉及教育行政部门的普教科、学前科、成职教科，区（县）镇政府，民政局，甚至还有工商部门和编制部门，导致教育行政部门责大权小，管理不到位。因此，建议县级政府成立由主管县长任组长，教育、财政、发展改革等部门为成员单位的学前教育工作领导小组，规范完善学前教育联席会议制度，定期研究县域学前教育事业发展的政策措施，及时解决存在的实际问题，形成责任明确、分工合理、密切配合、整体推进的工作格局，并在此基础上实现教育行政部门归口管理，由县级教育行政部门统一审批、管理县域内的各类学前教育机构，促进农村学前教育机构的规范化和管理的科学化。
（二）构建以公益和普惠为价值内核的农村学前教育投入体制
构建以公益和普惠为价值内核的投入体制是农村普惠性学前教育资源扩大的重要保障，建议要突破观念，在坚持公益性的基础上，将普惠性作为农村学前教育投入的基本原则，切实贯彻到农村学前教育投入体制机制的构建和突破创新中。第一，明确政府是农村普惠性学前教育资源的保障主体，并且在经济社会发展和学前教育发展水平不同的区域，各级政府保障责任的程度不同：东部地区可采取省统筹、扶助弱势地区，市政府统筹区域内农村和弱势人群，县级政府承担主要支出责任，镇政府适当分担一定投入责任的格局保障农村普惠性学前教育资源的发展与扩大。中部地区可采取中央政府扶助弱势地区，省级政府扶助农村地区，市、县两级政府共同承担主要投入，镇政府酌情投入的格局发展农村普惠性学前教育。西部地区则应加大中央政府财政投入责任，建立省、市、县三级政府共同承担的格局发展农村普惠性学前教育。第二，学前教育经费应以提供以普通民众为对象的、大量的、达到基本质量要求的普惠性学前教育资源为主。由于财政投入的一个重要功能即为“保底”，因此应特别避免财政投入用以建设豪华的、数量有限且仅能满足部分群众需求的豪华幼儿园，切实促进学前教育投入的惠民性，进而保障农村普惠性学前教育资源的有效扩大。第三，建立健全涵盖公办、民办普惠性幼儿园在内的生均拨款机制，打破常规的“财政仅投向公办园尤其是政府及教育部门办园”的旧观念，坚持以公益和普惠为投入的价值内核和依据，保障财政普遍地、平等地惠及所有入读普惠性幼儿园的儿童。
（三）立足国情，因地制宜、突出重点的扩大农村普惠性学前教育资源
在普惠性学前教育资源发展和推进的进程中，农村贫困地区面临的任务尤为艰巨，受到多方面条件和资源的约束。各地政府必须立足现实，根据客观需求合理规划建设与改造规模。坚决杜绝“一哄而上、不顾条件、大干快上、盲目建造园所”的大搞运动现象，要积极探索，力争办成既符合眼前需要，又顾及质量、长远利益的实事求是工程、质量工程与百年工程！因此，必须要高度关注和处理好几对关系：第一，“新建”与“盘活资源”。“新建”与“盘活”是当前扩大普惠性学前教育资源的两种主要途径。尤其在当前我国农村普惠性学前教育资源严重短缺且分布失衡、学前教育经费投入不足且分配不均的现实状况下，“新建”与“盘活”必须同时并存、同步进行。对普惠性学前教育资源短缺严重，没有可以盘活利用或者可盘活利用的资源比较少，难以满足当地群众需求的地区，政府必须充分发挥并落实其主导职责，直接或引导社会力量共同新建一批面向大众、质量合格、收费较低的普惠性幼儿园，以满足民生需求。特别需要指出的是，在“新建”的同時，政府还应积极盘活利用富余或废置资源，通过改扩建等方式使其办成普惠性幼儿园重新投入使用，尤其对学前教育普及任务艰巨但政府财政能力有限的地区，“盘活”已有资源是解决普惠性学前教育资源不足的快捷、有效的方法之一。第二，“规模”与“质量”。“规模”与“质量”是学前教育普惠性内涵的重要体现之一，其中“规模”是普惠性学前教育发展的基础，其可解决“广覆盖”的难题，而“质量”是发展普惠性学前教育的核心目标与要求，其有助于政府实现促进“人”的全面发展的最终目标。因此，各地在扩大农村普惠性学前教育资源时，不能仅仅将经费与精力集中投放在扩大资源规模上，还必须积极落实《教育规划纲要》要求，把提高质量作为发展和扩大农村学前教育资源的核心任务，做到速度与质量、规模与内涵相统一，积极稳妥地扩大农村普惠性学前教育资源。第三，“硬件”与“软件”。“硬件”与“软件”是保障普惠性学前教育实现有质量发展的两个重要方面。提升农村普惠性学前教育资源的质量，完善必要的硬件是必需的，尤其对于部分办园条件差、园舍设施简单、布局不合理、安全隐患突出的园所，必须下大力气改善其硬件设施，为幼儿提供良好、安全、健康的环境。同时，必须重视加强对普惠性学前教育的软件——教师的培养与建设，这是保障农村普惠性学前教育质量提升的最重要因素之一，因此，各地在发展和扩大农村普惠性学前教育资源时，必须要加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。只有“硬件”和“软件”两手都抓，两手都硬，才能切实实现国家发展普惠性学前教育的根本目的。第四，“公办”与“民办”。“公办”与“民办”是普惠性幼儿园存在的两种主要形式，缺一不可。公办幼儿园应切实承担引导整个学前教育向“广覆盖、保基本、有质量、收费低”的普惠性方向发展的先锋作用，且应该在我国农村普惠性学前教育公共服务体系构建中占主体，起主导作用。同时，必须突破观念，坚持以服务群众为宗旨，强化普惠性幼儿园的理念，扫清横亘在公办与民办之间的等级壁垒与制度差距，对要办成普惠性或愿意转为普惠性的民办园给予积极的引导、鼓励、支持与扶助，使其切实成为面向大众，收费较低的普惠性幼儿园。
（四）大力建设规模与质量兼具的幼儿园教师队伍
建设一支兼具规模与质量的农村幼儿园教师队伍是破除当前我国农村普惠性学前教育资源有质量扩大瓶颈的重要突破口。建议：第一，要明确包括普惠性幼儿园教师在内的整个幼儿园教师的法律身份，使得幼儿教师在实际生活中能够享受到与中小学教师同等的社会地位与待遇，保障其工资、待遇、社会保障、职称、培训等一系列问题能得到应有的有效落实和解决，进而增强幼儿园教师职业吸引力。第二，突出重点，加大对农村普惠性幼儿园教师的支持力度。当前我国幼儿园教师尤其是农村普惠性幼儿园教师短缺尤其严重，“进不来、留不住、不稳定”问题尤其突出。因此，建议国家对长期在农村地区、中西部和艰苦边远贫困地区普惠性幼儿园工作的教师，实行编制、工资、津补贴与住房保障等特殊倾斜政策，并应具有一定的力度。可按照各地不同的经济发展水平划分不同等级，经济越落后、条件越艰苦的地区，越要以普惠性幼儿园发展需求为根本原则，保障其幼儿园教师的编制，同时确保其获得的工资、津补贴等待遇越高。第三，加强对农村普惠性幼儿园教师的培训，促进其专业发展和素质能力提升。建议中央和地方各级教育行政部门在规划和安排幼儿教师培训时，优先考虑普惠性幼儿园教师，特别要对其培训的机会、时间、经费来源与保障、责任主体、激励机制、督导检查等作出专门、明确的规定。对特别困难的中西部与农村地区的普惠性幼儿园教师，应设立国家级和省市级中西部农村和偏远贫困地区普惠性幼儿园教师培训专项经费，由中央和省级财政加强统筹和转移支付的力度，以切实加强和保障普惠性幼儿园教师培训权利与队伍素质提高的落实，进而为普惠性学前教育资源的有质量扩大提供切实有效的保障。此外，各地方政府还可以积极探索通过定向、委托培养、“特岗计划”等多种途径，优先扩大农村普惠性幼儿园教师规模，保障普惠性幼儿园教师数量。
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