关于消防技术标准的法学思考
王广宇 董晋良
摘 要 《消防法》第二十二条规定了相关场所的消防设置应当符合消防技术标准，并且已经设置的场所仍要符合新制定、修订的标准。消防技术标准不是消防法的表现形式，经过法律法规的规定才具有法律效力，才能直接作为消防行政执法的法律依据。消防技术标准是维护消防安全的基本准则，应当可以具有溯及力，但其溯及力的范围应当由法律法规明确规定。
关键词 消防技术 标准 法律效力 溯及力 法学思考
基金项目：武警学院优秀硕士学位论文培育计划YP201701。
作者简介：王广宇，中国人民武装警察部队学院研究生部法学专业研究生，研究方向：消防法学；董晋良，中国人民武装警察部队学院研究生部安全科学与工程专业研究生，研究方向：消防技术。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.154
一、问题的提出
生产、储存、装卸易燃易爆危險品的工厂、仓库和专用车站、码头以及易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站是消防安全重点单位，这些场所一旦发生火灾，将造成巨大的财产损失和严重的人员伤亡，为此《中华人民共和国消防法》（下简称《消防法》）第二十二条第一款对上述场所的消防设置作出了严格的规定。然而，随着社会与技术的飞速发展，火灾危险性的影响因素也在不断变化，我国消防技术标准制定的速度、修改的频率也随之加快。对于已经设置的上述场所是否适用新制定、新修订的消防技术标准，第二十二条第二款作出了相应的规定，已经设置的上述场所不再符合前款规定的，为保证消防安全，地方人民政府应当组织、协调有关部门、单位限期解决。
对于本条款的相关规定，笔者认为可以做如下理解：首先，若相对人想要设置该条款所述的相关场所，必须符合现有的相关消防技术标准的要求。其次，上述场所已经按原标准设置但不符合新制定、新修订的消防技术标准的，相对人需要按新标准整改。最后，已经设置的上述场所尽管适用的是新标准，但没有严格依据新标准执行的，也必须整改执行。
然而，实践中该条款的落实常常受到各方面的阻碍。一方面，行政相对人认为其场所设置已经符合申报、验收的适用时的消防技术标准，对发生变化的新制定、新修订的标准大多存在排斥情绪，特别是整改需要经济成本的投入，目前也没有相应的补偿机制，行政相对人对整改缺乏原动力。另一方面，在消防行政执法中也有三个问题值得深究：一是消防技术标准可否直接作为消防监督执法的法律依据；二是消防技术标准作为被援引的规范性文件，是否具有溯及力；三是对于已经设置的上述场所，不再符合新标准的，如何要求整改。
二、消防技术标准的法律效力
（一）消防技术标准不是消防法的渊源
“标准”，原意为目的，也就是标靶，由于标靶本身的特性，衍生出一个“如何与其他事物区别的规则”的意思。国家标准化管理局（国家标准化管理委员会）先后以“指南”的形式给“标准”的定义作出统一规定，其最新制定的GB/T2000.1-2014《标准化工作指南第一部分：标准化和相关活动的通用术语》给“标准”作出如下定义：标准是指“通过标准化活动，按照规定的程序，经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或者特性，供共同使用和重复使用的文件” 。由这一定义不难得出，在消防技术领域由公认机构批准的，为该领域相关活动或产品提供共同规则、指南或特性的，可以重复使用的规范性文件就是消防技术标准。消防技术标准是消防安全领域相关活动、行为以及产品的准用规则，也是判断该领域活动及产品好坏的根据。
简单来说，法的渊源就是法的表现形式。消防法的渊源主要包括消防法、其他涉及消防领域的行政法律、公安部相关规定以及各省、市、自治区或直辖市的消防条例等。然而，消防技术标准由全国消防标准化技术委员会负责制定，这是国家标准化管理局领导的下属委员会。该委员会下设九个分会，负责修订和审查各类消防技术标准草案，消防技术标准经消防标准化技术委员会审定后，报送国家标准化管理局或公安技术监督委员会批准后即可公布施行。根据《立法法》第二条，消防技术标准不属于其规定的立法事项，也不是消防法的表现形式。因此，消防技术标准不是消防法的渊源。
（二）消防技术标准的效力由法律法规规定
消防安全事关人民生命、财产安全，消防技术标准是保障消防安全的重要技术基础，但消防技术标准本身不是法律，也不能设定相关行为人的权利与义务。根据适用范围不同，消防技术标准可以分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业标准；根据强制力不同，可以将其分为强制性标准和推荐性标准。所谓强制性标准，是指在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性。根据《标准化法》相关规定，对于保障人体健康和人身、财产安全的技术要求的需要在范围内统一技术标准的，应当制定国家标准。
消防技术标准本身并不能增减行为人的权利与义务，但是法律、行政法规可以将遵守消防技术标准设定为行政相对人应当履行的义务，消防技术标准因此而获得法律意义上的约束力。比如，GB50016-2014《建筑防火设计规范》中强制实施的技术标准是消防设计、施工以及审核验收的准则和依据，若不按照标准进行设置、施工或使用消防技术标准，建设工程则不能通过消防审核、验收或者消防监督检查中被消防行政执法部门依据《消防法》进行处罚。因此，消防技术标准能否直接作为消防监督执法依据关键在于法律、行政法规是否有相应的规定。只有当法律法规规定消防技术标准在一定范围内强制实施时，其具有法律意义上的效力。以《消防法》为例，共有15条法律文本对消防技术标准的适用作出了规定，这些法条涉及的相关执法可以直接以相应的消防技术标准作为依据。
三、消防技术标准的溯及力
（一）消防技术标准应当可以溯及既往
法的溯及力问题，就是法律规则的时间效力问题，即法律规则是否适用于其生效以前的事件和行为。“法不溯及既往”是《立法法》第九十三条明确基本原则，如上文所述，强制性消防技术标准的法律效力来自于法律法规的援引与规定，那么从逻辑上消防技术标准不应当具有溯及力。然而，从《消防法》第二十二条第二款的文本中不难看出，该法条所述场所的设置不仅要符合当时的消防技术标准，若日后消防技术标准发生变动而导致原设置不再符合新标准，相对人应当进行整改，换言之，消防技术标准在上述场所的适用中具有溯及力，这似乎与“法不溯及既往”的原则矛盾。
对此，笔者认为应当重新回到《立法法》第九十三条的文本。那么对于消防技术标准的溯及力问题就出现了两种理解：一是与其法律效力一样，消防技术标准是否溯及既往应当以规定该技术标准的法律条文的溯及力为基础，如果该法条属于《立法法》第93条但书的规定，即该法条溯及既往，则法条中的消防技术标准也具有溯及力；二是考虑到消防安全与人们生命、财产安全紧密相连，消防技术标准是提高火灾防控、保障消防安全的基本准则，旧的技术标准囿于科学技术水平的限制，继续适用会导致火灾隐患无法消除，因此消防技术标准本身就属于但书中的特别规定。
值得注意的是，从行政法学角度来说，如果允许消防技术规范溯及既往，行政相对人的信赖利益便会受到一定程度的损害，因此，笔者认为将消防技术规范本身看作《立法法》第九十三条但书中的特别规定并不稳妥。因为一旦这样规定，无论法律条文如何规定，所有的技术规范都可以溯及既往，在执法实践中必然导致执法活动违反信赖保护原则。但是，如果严格遵循法不溯及既往的原则，也存在消防设置标准落后技术发展、不能有效排除火灾隐患等弊端。综上所述，笔者认为，消防技术标准应当可以具有溯及力，但是应当对可以溯及既往的消防技术标准的范围作出严格的限定——对人们生命、财产安全有重大影响的消防技术标准，经过法律、法规的特别规定可以溯及既往。
（二）消防技术标准溯及力的实现方式
1.立法中明确规定消防技术标准溯及力
目前立法中对消防技术标准可以溯及既往的范围并不明确，如上文所述，《消防法》中一共有十五条赋予了相对人相关行为应当符合消防技术标准的法律义务，但明确规定已经设置的场所仍要符合新标准的仅第二十二条一条。这就很容易导致实务中应当整改的相对人钻“法律没有明确规定溯及力”的空子，拒绝或者拖延整改，执法活动也很容易因没有明确的执法依据招致行政复议甚至行政诉讼。因此，在立法时应当对可以溯及既往的消防技术标准的范围进行更明确的规定，合理权衡消防安全利益与相对人信赖利益，谨慎适用特别规定。
2.最大限度地科学制定消防技术标准
与一般行为规范不同，消防技术标准以人与自然、科学技术的关系为调整对象，其本质上是该领域内行业内约定的规则或准则。虽然制定程序不及法律法规严格，但经过法律法规的明确规定，消防技术标准也会对相对人的权利义务产生法律上的影响。尤其是溯及既往的消防技术標准还可能损害相对人的信赖利益，这就对技术标准本身的质量提出了更高的要求，既要紧跟科学技术发展的步伐，有效保障消防安全，也要考虑付诸实施的社会成本和经济效益。因此，要最大限度地科学制定消防技术标准，特别是可能溯及既往的重要的消防技术标准，要考虑其实施对消防安全带来的社会与经济效益，也尽量减少对相对人信赖利益的侵害。
3.配套措施促进新标准落实
在行政法领域，由于规范性法律文件的变更给相对人权益造成损害的，应当依法给予行政补偿。然而，目前我国并没有对因技术标准变化产生的损失进行补偿的法律规定，仅第二十二条第二款最后一句提及“地方人民政府应当组织、协调有关部门、单位限期解决”。由此可见，由于消防技术标准溯及既往使行政相对人进行整改而投入的经济成本目前还无法得到补偿。据了解，各国原有建筑适用新制定、新修订的消防技术标准时，有关对当事人补偿的规定都仍处于空白阶段，但在日本和美国，为了支持鼓励相对人基于新标准的整改，在限定期限内主动整改的，可以依据相对人的申请为其提供低息贷款或者减免相关税收。《消防法》第二十二条以及国外先进做法给我们实务中促进相对人落实新标准提供了新思路，地方人民政府组织、协调银行、金融以及税收部门对限定期限内主动整改的相对人提供一定的便利，促进相对人积极整改火灾隐患，有效保障消防安全。
参考文献：
[1]中华人民共和国消防法.2008.
[2]刘志华.关于标准中专利权滥用的法律问题研究.上海：复旦大学.2010.
[3]http：//www.chinabaike.com/z/shenghuo/kp/2016/0802/5651599.html.
[4]张志国.论强制性产品认证的法律制度的完善.北京：对外经济贸易大学.2005.
[5]刘志刚. 法律规范冲突解决规则间的冲突及解决.上海：复旦大学.2015.
[6]GB/T2000.1-2014.标准化工作指南——第一部分：标准化和相关活动的通用术语.
[7]中华人民共和国立法法.2015.
[8]中华人民共和国行政许可法.2003.
摘 要 《消防法》第二十二条规定了相关场所的消防设置应当符合消防技术标准，并且已经设置的场所仍要符合新制定、修订的标准。消防技术标准不是消防法的表现形式，经过法律法规的规定才具有法律效力，才能直接作为消防行政执法的法律依据。消防技术标准是维护消防安全的基本准则，应当可以具有溯及力，但其溯及力的范围应当由法律法规明确规定。
关键词 消防技术 标准 法律效力 溯及力 法学思考
基金项目：武警学院优秀硕士学位论文培育计划YP201701。
作者简介：王广宇，中国人民武装警察部队学院研究生部法学专业研究生，研究方向：消防法学；董晋良，中国人民武装警察部队学院研究生部安全科学与工程专业研究生，研究方向：消防技术。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.154
一、问题的提出
生产、储存、装卸易燃易爆危險品的工厂、仓库和专用车站、码头以及易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站是消防安全重点单位，这些场所一旦发生火灾，将造成巨大的财产损失和严重的人员伤亡，为此《中华人民共和国消防法》（下简称《消防法》）第二十二条第一款对上述场所的消防设置作出了严格的规定。然而，随着社会与技术的飞速发展，火灾危险性的影响因素也在不断变化，我国消防技术标准制定的速度、修改的频率也随之加快。对于已经设置的上述场所是否适用新制定、新修订的消防技术标准，第二十二条第二款作出了相应的规定，已经设置的上述场所不再符合前款规定的，为保证消防安全，地方人民政府应当组织、协调有关部门、单位限期解决。
对于本条款的相关规定，笔者认为可以做如下理解：首先，若相对人想要设置该条款所述的相关场所，必须符合现有的相关消防技术标准的要求。其次，上述场所已经按原标准设置但不符合新制定、新修订的消防技术标准的，相对人需要按新标准整改。最后，已经设置的上述场所尽管适用的是新标准，但没有严格依据新标准执行的，也必须整改执行。
然而，实践中该条款的落实常常受到各方面的阻碍。一方面，行政相对人认为其场所设置已经符合申报、验收的适用时的消防技术标准，对发生变化的新制定、新修订的标准大多存在排斥情绪，特别是整改需要经济成本的投入，目前也没有相应的补偿机制，行政相对人对整改缺乏原动力。另一方面，在消防行政执法中也有三个问题值得深究：一是消防技术标准可否直接作为消防监督执法的法律依据；二是消防技术标准作为被援引的规范性文件，是否具有溯及力；三是对于已经设置的上述场所，不再符合新标准的，如何要求整改。
二、消防技术标准的法律效力
（一）消防技术标准不是消防法的渊源
“标准”，原意为目的，也就是标靶，由于标靶本身的特性，衍生出一个“如何与其他事物区别的规则”的意思。国家标准化管理局（国家标准化管理委员会）先后以“指南”的形式给“标准”的定义作出统一规定，其最新制定的GB/T2000.1-2014《标准化工作指南第一部分：标准化和相关活动的通用术语》给“标准”作出如下定义：标准是指“通过标准化活动，按照规定的程序，经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或者特性，供共同使用和重复使用的文件” 。由这一定义不难得出，在消防技术领域由公认机构批准的，为该领域相关活动或产品提供共同规则、指南或特性的，可以重复使用的规范性文件就是消防技术标准。消防技术标准是消防安全领域相关活动、行为以及产品的准用规则，也是判断该领域活动及产品好坏的根据。
简单来说，法的渊源就是法的表现形式。消防法的渊源主要包括消防法、其他涉及消防领域的行政法律、公安部相关规定以及各省、市、自治区或直辖市的消防条例等。然而，消防技术标准由全国消防标准化技术委员会负责制定，这是国家标准化管理局领导的下属委员会。该委员会下设九个分会，负责修订和审查各类消防技术标准草案，消防技术标准经消防标准化技术委员会审定后，报送国家标准化管理局或公安技术监督委员会批准后即可公布施行。根据《立法法》第二条，消防技术标准不属于其规定的立法事项，也不是消防法的表现形式。因此，消防技术标准不是消防法的渊源。
（二）消防技术标准的效力由法律法规规定
消防安全事关人民生命、财产安全，消防技术标准是保障消防安全的重要技术基础，但消防技术标准本身不是法律，也不能设定相关行为人的权利与义务。根据适用范围不同，消防技术标准可以分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业标准；根据强制力不同，可以将其分为强制性标准和推荐性标准。所谓强制性标准，是指在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性。根据《标准化法》相关规定，对于保障人体健康和人身、财产安全的技术要求的需要在范围内统一技术标准的，应当制定国家标准。
消防技术标准本身并不能增减行为人的权利与义务，但是法律、行政法规可以将遵守消防技术标准设定为行政相对人应当履行的义务，消防技术标准因此而获得法律意义上的约束力。比如，GB50016-2014《建筑防火设计规范》中强制实施的技术标准是消防设计、施工以及审核验收的准则和依据，若不按照标准进行设置、施工或使用消防技术标准，建设工程则不能通过消防审核、验收或者消防监督检查中被消防行政执法部门依据《消防法》进行处罚。因此，消防技术标准能否直接作为消防监督执法依据关键在于法律、行政法规是否有相应的规定。只有当法律法规规定消防技术标准在一定范围内强制实施时，其具有法律意义上的效力。以《消防法》为例，共有15条法律文本对消防技术标准的适用作出了规定，这些法条涉及的相关执法可以直接以相应的消防技术标准作为依据。
三、消防技术标准的溯及力
（一）消防技术标准应当可以溯及既往
法的溯及力问题，就是法律规则的时间效力问题，即法律规则是否适用于其生效以前的事件和行为。“法不溯及既往”是《立法法》第九十三条明确基本原则，如上文所述，强制性消防技术标准的法律效力来自于法律法规的援引与规定，那么从逻辑上消防技术标准不应当具有溯及力。然而，从《消防法》第二十二条第二款的文本中不难看出，该法条所述场所的设置不仅要符合当时的消防技术标准，若日后消防技术标准发生变动而导致原设置不再符合新标准，相对人应当进行整改，换言之，消防技术标准在上述场所的适用中具有溯及力，这似乎与“法不溯及既往”的原则矛盾。
对此，笔者认为应当重新回到《立法法》第九十三条的文本。那么对于消防技术标准的溯及力问题就出现了两种理解：一是与其法律效力一样，消防技术标准是否溯及既往应当以规定该技术标准的法律条文的溯及力为基础，如果该法条属于《立法法》第93条但书的规定，即该法条溯及既往，则法条中的消防技术标准也具有溯及力；二是考虑到消防安全与人们生命、财产安全紧密相连，消防技术标准是提高火灾防控、保障消防安全的基本准则，旧的技术标准囿于科学技术水平的限制，继续适用会导致火灾隐患无法消除，因此消防技术标准本身就属于但书中的特别规定。
值得注意的是，从行政法学角度来说，如果允许消防技术规范溯及既往，行政相对人的信赖利益便会受到一定程度的损害，因此，笔者认为将消防技术规范本身看作《立法法》第九十三条但书中的特别规定并不稳妥。因为一旦这样规定，无论法律条文如何规定，所有的技术规范都可以溯及既往，在执法实践中必然导致执法活动违反信赖保护原则。但是，如果严格遵循法不溯及既往的原则，也存在消防设置标准落后技术发展、不能有效排除火灾隐患等弊端。综上所述，笔者认为，消防技术标准应当可以具有溯及力，但是应当对可以溯及既往的消防技术标准的范围作出严格的限定——对人们生命、财产安全有重大影响的消防技术标准，经过法律、法规的特别规定可以溯及既往。
（二）消防技术标准溯及力的实现方式
1.立法中明确规定消防技术标准溯及力
目前立法中对消防技术标准可以溯及既往的范围并不明确，如上文所述，《消防法》中一共有十五条赋予了相对人相关行为应当符合消防技术标准的法律义务，但明确规定已经设置的场所仍要符合新标准的仅第二十二条一条。这就很容易导致实务中应当整改的相对人钻“法律没有明确规定溯及力”的空子，拒绝或者拖延整改，执法活动也很容易因没有明确的执法依据招致行政复议甚至行政诉讼。因此，在立法时应当对可以溯及既往的消防技术标准的范围进行更明确的规定，合理权衡消防安全利益与相对人信赖利益，谨慎适用特别规定。
2.最大限度地科学制定消防技术标准
与一般行为规范不同，消防技术标准以人与自然、科学技术的关系为调整对象，其本质上是该领域内行业内约定的规则或准则。虽然制定程序不及法律法规严格，但经过法律法规的明确规定，消防技术标准也会对相对人的权利义务产生法律上的影响。尤其是溯及既往的消防技术標准还可能损害相对人的信赖利益，这就对技术标准本身的质量提出了更高的要求，既要紧跟科学技术发展的步伐，有效保障消防安全，也要考虑付诸实施的社会成本和经济效益。因此，要最大限度地科学制定消防技术标准，特别是可能溯及既往的重要的消防技术标准，要考虑其实施对消防安全带来的社会与经济效益，也尽量减少对相对人信赖利益的侵害。
3.配套措施促进新标准落实
在行政法领域，由于规范性法律文件的变更给相对人权益造成损害的，应当依法给予行政补偿。然而，目前我国并没有对因技术标准变化产生的损失进行补偿的法律规定，仅第二十二条第二款最后一句提及“地方人民政府应当组织、协调有关部门、单位限期解决”。由此可见，由于消防技术标准溯及既往使行政相对人进行整改而投入的经济成本目前还无法得到补偿。据了解，各国原有建筑适用新制定、新修订的消防技术标准时，有关对当事人补偿的规定都仍处于空白阶段，但在日本和美国，为了支持鼓励相对人基于新标准的整改，在限定期限内主动整改的，可以依据相对人的申请为其提供低息贷款或者减免相关税收。《消防法》第二十二条以及国外先进做法给我们实务中促进相对人落实新标准提供了新思路，地方人民政府组织、协调银行、金融以及税收部门对限定期限内主动整改的相对人提供一定的便利，促进相对人积极整改火灾隐患，有效保障消防安全。
参考文献：
[1]中华人民共和国消防法.2008.
[2]刘志华.关于标准中专利权滥用的法律问题研究.上海：复旦大学.2010.
[3]http：//www.chinabaike.com/z/shenghuo/kp/2016/0802/5651599.html.
[4]张志国.论强制性产品认证的法律制度的完善.北京：对外经济贸易大学.2005.
[5]刘志刚. 法律规范冲突解决规则间的冲突及解决.上海：复旦大学.2015.
[6]GB/T2000.1-2014.标准化工作指南——第一部分：标准化和相关活动的通用术语.
[7]中华人民共和国立法法.2015.
[8]中华人民共和国行政许可法.2003.
