我国农村学前教育发展中的主要问题、影响因素及政策建议
贺红芳
[摘 要]当前，我国农村学前教育还存在着以下突出问题：学前教育普及率低，普惠性学前教育资源缺乏；幼儿教师数量不足，队伍稳定性差、专业化水平不高；保教质量低，小学化倾向严重。造成上述问题的根本原因在于政府履职不到位以及管理体制、投入体制、教师制度等体制机制的不完善。因此，破解制约农村学前教育发展的体制机制障碍，政府要切实履行其职责，积极推进“以县为主、乡镇参与”的农村学前教育管理体制，構建“以政府为主导、社会力量参与”的农村学前教育成本分担机制，健全、完善农村幼儿教师管理制度。
[关键词] 农村学前教育；幼儿教师；学前教育管理；学前教育投入
[中图分类号] G610 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）09-0021-06
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.09.005
2010年以来，我国农村学前教育的发展受到了空前的关注，政府所颁布的政策文件中不断强调要“重点发展农村学前教育”“提高农村学前教育普及程度”“努力扩大农村学前教育资源”，将农村学前教育发展提上了重要议程[1]。在一系列政策的推动下，农村学前教育取得了一定的成效：幼儿的入园率不断提高，普惠性学前教育资源不断增加，教师队伍规模不断扩大，教师的平均学历水平在也不断提高。但当前农村学前教育仍是我国学前教育发展中的薄弱环节：学前教育普及率低，普惠性学前教育资源短缺，教师数量不足、队伍的稳定性差、专业化水平不高，保教质量较低，小学化倾向严重等问题长期困扰和制约着农村学前教育的发展，农村地区儿童接受普惠且有一定质量的学前教育的需求仍然不能得到满足。因此，我国学前教育发展的重点、难点和突破口依然在农村[2]。笔者通过分析《国家中长期教育改革和发展规划规划纲要（2010—2020年）》（下文简称《纲要》）颁布以来，我国农村学前教育发展中的突出问题，阐述影响农村学前教育发展的因素，并提出推进农村学前教育发展的对策，从而为明确学前教育发展的方向提供借鉴。
一、我国农村学前教育发展中的主要问题
长期以来，受经济、文化、历史等多种因素的影响，农村学前教育一直是我国学前教育发展的短板。但在近年国家大力发展学前教育一系列举措的推动下，特别是《纲要》提出要将重点发展农村学前教育作为今后我国学前教育发展的三大重要任务之一，其发展受到了高度重视，得到了较大的改善。但从总体上看，我国农村学前教育仍然存在着严重问题：普及率仍然较低、普惠性教育资源缺乏；幼儿教师队伍数量不足、稳定性差、专业化水平不高；学前保教质量低、小学化倾向严重。
（一）农村学前教育普及率较低，普惠性学前教育资源缺乏
自《纲要》颁布以来，随着农村学前教育推进工程的启动、两期“三年行动计划”的实施，我国农村学前教育事业得到了快速发展。农村幼儿园数量、班级数量大幅增加，农村学前教育普及率有较大提升，但农村仍有许多适龄儿童无法接受学前教育。2015年，我国学前3年的毛入园率为75%，其中城市地区已接近100%，而农村地区（乡、镇、村）只约有60%左右[3]，老小边穷岛地区、集中连片贫困地区情况更为严重。2014年我国学前3年的毛入园率为70.5%，甘肃58个集中连片贫困县学前3年的毛入园率则仅为52.8%[4]。可见，我国农村学前教育的承载力依然不够，现有学前教育资源仍然无法满足适龄儿童的需求，幼儿入园难问题依然存在。
另外，农村普惠性学前教育资源严重短缺，农村幼儿“入园贵”的局面依然没有得到改善。尽管自2010年以来新增学前教育资源开始向农村倾斜，农村幼儿园数量大幅增加，但教办园、公办园的占比仍较低。除教育部门办园外，其他部门办园及地方企业、事业单位、集体单位办园的占比在不断下降。民办幼儿园数量的占比尽管也在不断下降，从2011年的62%降到2015年的53%（数据来源于2011年、2012年、2013年、2014年、2015年《中国教育统计年鉴》中学前教育的乡村部分，所占比例由笔者根据原始数据计算而来。下文中的数据若无特殊说明，均来自于此），但民办园的占比仍然达到农村幼儿园总数的一半以上，这距农村地区构建公益普惠性的学前教育公共服务网络目标还存在着较大差距。因此，扩大普惠性学前教育资源、提高学前教育的普惠性，仍是今后我国农村学前教育发展的基本方向。
（二）农村幼儿教师数量不足，稳定性差，专业化水平不高
衡量教师队伍建设水平的依据主要有3项指标：充足性、稳定性和专业性。《教育规划纲要》颁布以来，我国农村地区新建、改建和扩建了一批幼儿园，幼儿园覆盖率不断增加，幼儿教师队伍的规模不断扩大，专业化水平也在不断提高。但总体来看，幼儿教师队伍建设仍是我国农村学前教育发展的软肋，主要表现为教师队伍数量不足、稳定性差、专业化水平不高。
1.农村幼儿教师队伍数量不足。建设一支数量充足的幼儿教师队伍是促进我国农村学前教育发展的基本条件。教师的工资待遇低，再加上教学条件较差、教学压力大，造成农村地区幼儿教师短缺、大班额的现象十分严重。由表1可以看出，尽管近几年农村幼儿园中幼儿与专任教师之间的比例在不断下降，从2011年的49∶1降到了2015年的33∶1，但幼儿与专任教师之间的比例仍然较高。
2013年颁发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定：全日制幼儿园保教人员与幼儿的比例为1∶7至1∶9（包括专任教师和保育员）。假设按照保育员和专任教师同等配备，加上保育员的数量，2015年的专任教师与幼儿的比例由1∶33降到1∶16.5，仍未达到1∶7至1∶9的标准。教师数量不足，幼儿人数过多，教师无法照顾到每个幼儿。这不仅影响了教师与幼儿之间的互动，易造成安全隐患，更使幼儿难以接受到高质量的教育。
2.农村幼儿教师队伍的稳定性差。队伍的稳定性关系到幼儿教师队伍的建设。农村地区幼儿教师由于受到职业身份认同模糊、工资待遇较低、工作压力较大、社会认可度低、幼儿园制度环境缺失等因素的影响，对其所从事的职业难以保持长久的热情，流动性较大[5]。此外，农村地区幼儿教师大多是临时聘任的，教育行政部门未能将编制外的幼儿教师纳入统一管理体系之中。其工资待遇、职称评聘、评优评先等权利得不到保障，与中小学教师的待遇存在着非常大的差距[6]。特别是在民办园中，教师与幼儿园之间实质上形成的是一种雇佣关系，一旦用人单位对教师的表现不满意就可随时解雇，教师也可随时离岗。这必然导致教师的频繁流动，既影响了保教活动的连续性，同时也不利于幼儿的身心发展。
3.幼儿教师队伍的专业化水平不高。幼儿教师的专业化水平是影响保教质量的关键。一般来说，教师的专业化水平越高、接受的专业系统训练越多，越能捕捉幼儿的需要和兴趣、给幼儿创造更适宜的教育环境。教师的学历结构、是否取得教师资格证、职称的高低是衡量教师专业化水平的3个重要指标。当前，我国农村地区幼儿教师队伍的专业化水平不高，主要体现在以下3个方面：一是农村地区幼儿教师的学历以专科及专科以下学历为主。近年我国农村幼儿园教师的学历总体水平在不斷提升，研究生、本科生、专科毕业生的占比不断上升，高中以下学历层次人数的占比不断下降。但从总体上看，农村幼儿教师队伍的学历层次仍然较低。2015年，专科以下学历教师的占比仍达到41%；二是农村地区幼儿教师中无教师资格证的人较多。取得幼儿教师资格证是教师从事幼儿教育工作的基本资格，也是建设专业化幼儿教师队伍的重要保障。由于受到教师的工资待遇低、教学压力大和社会认同感低等因素的影响，农村幼儿园对高质量、高素质和高学历的教师吸引力不足，只能靠招收低学历者满足数量要求。这些从业者大多学历不够或专业素养不高，难以取得幼儿教师资格证，达不到专业化幼儿教师的要求。调查表明，在现有的农村幼儿教师队伍中，取得教师资格证的人数较少，无幼儿教师资格证的教师占到44%左右[7]；三是农村地区幼儿教师中未参与评职称者占绝大多数。教师取得的职称等级越高，在一定程度上表明其专业化水平越高。2011年以后，我国农村地区幼儿园教师职称等级呈现上升趋势。但也应看到，幼儿教师队伍中未评职称的较多，且占比在不断上升。2015年，农村幼儿教师队伍中未评职称的占比为78%。这说明到目前为止，农村幼儿教师评职称难的情况依然没有得到改善。因此，提高我国农村地区幼儿教师的学历水平，提升其专业素养，严把“入口关”，仍是今后我国农村学前教育发展的重要任务。
（三）农村学前教育质量低，小学化倾向严重
当前我国农村幼儿园保教质量总体水平较低。从结构性质量来看，农村幼儿园的师幼比过高、教师学历较低、培训机会少、玩教具配备不足，幼儿园开展保教活动缺乏良好的条件支持。2014年，我国农村地区幼儿园的师幼比为1∶36，远未达到国家规定的标准。特别是在贫困农村地区，大班额现象仍十分突出，班级规模达到60—70人的，是较为普遍的现象；很多农村幼儿园基础设施落后，玩教具投放不足，且自制玩教具数量较少，水池、沙池、植物角等更是少见[8]。从过程性质量来看，教师的专业能力较弱、课程和一日生活安排缺乏科学性，小学化倾向严重。中央教育科学研究院对我国5个国家级贫困县中435个幼儿园的调查结果显示，这些幼儿园中的教师在环境创设与利用、生活组织与保育、支持和引导游戏活动等各环节所表现出的能力，均处于低端水平；在课桌椅摆放、教室布置和一日生活作息等方面，只有1/3的班级符合要求；在课程资源与教材使用方面，只有43%的班级符合要求[9]。结构性质量和过程性质量较低，导致结果性质量较低，所开展的保教活动难以保障幼儿在身体、语言、认知、情感和社会性等方面获得良好发展。
二、影响我国农村学前教育发展的因素
（一）政府对农村学前教育的认识存在偏差
政府对农村学前教育的认识存在偏差，是造成我国农村学前教育发展举步维艰的第一因素，主要表现为两个方面：一是对学前教育的性质和作用认识不到位。学前教育是一项准公共产品，公益性是其根本属性，政府应在农村学前教育发展中切实履行职责[10]，将发展农村学前教育视为关系农民就业和家庭幸福的重要民生工程。长期以来，由于对学前教育的公益性认识不到位或认知存在偏差，部分地方政府只看到学前教育的“非义务性”“非公共性”等性质，将学前教育盲目推向市场，而没有切实承担起政府在规划、管理、投入等方面的职责，更没有将农村学前教育摆到改善民生的重要位置；二是发展农村学前教育的思路存在偏差。近年来，政府采取了积极规划，加大财政投入、资源建设的力度等一系列举措促进农村学前教育的发展，幼儿园数量从2011年的58 684所扩大到2015年的77 260所。特别是教育部门办园数量从2011年的13 938所扩大到2015年的28 751所，幼儿“入园难”“入园贵”等问题得到了一定程度的缓解，但也只是解决了显性层面的问题。一些地方政府为追求政绩工程、形象工程的进度，将发展农村学前教育简单地视为大干快上地建园、重点建设乡镇园，片面追求数量的扩充而忽视了内涵发展，农村学前教育仍然难以获得持续性的发展。
（二）农村学前教育管理责任主体重心过低
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中提出，“乡（镇）人民政府承担发展农村幼儿教育的责任”。这确立了乡镇政府管理农村学前教育的主体责任，对于调动基层政府参与农村学前教育管理的积极性有一定的促进作用。在以往的财政体制中，乡镇一级政府可以通过征收教育费附加和教育集资获得稳定的财政来源，用以发展农村学前教育。在实行税费制改革以后，各级政府的财权逐渐上移，教育费附加由县级政府收取，乡镇政府财力减弱，致使有些地方只能靠变卖土地来筹措经费，导致学前教育缺乏充足和稳定的经费保障[11]。此外，随着我国政府机构改革的推进，不少县市撤并了学前教育管理机构，大多数地方取消了乡镇教育委员会，农村学前教育主要依靠镇中心幼儿园来管理，缺乏专设管理机构和人员，无法履行业务指导和行政管理职能，致使农村学前教育管理力量不足或是处于真空地步[12]。尽管“国十条”提出“以县为单位编制实施学前教育三年行动计划”，进一步强化了县级政府在学前教育中的管理责任，但以县为主的学前教育管理体制仍然缺乏制度层面的保障，多数地方的管理责任仍然落在乡镇一级。县级政府没有履行管理的主体责任，导致管理责任主体的重心过低。
（三）农村学前教育财政性经费投入不足
学前教育财政性经费投入是学前教育经费投入的重要组成部分，反映了一个国家对学前教育的重视程度。尽管随着中央和地方政府投入学前教育力度的不断加大，学前教育财政性经费在教育财政性经费中的占比大幅增加。例如2010年全国财政性学前教育经费占比为1.6%，而这一占比在2016年达到了4%左右，比2010年翻了一番多[13]。但我国学前教育财政性经费投入总体仍然较低，与同时期我国学前教育的普及率目标严重不相适应。2011年财政部颁发的《关于加大财政投入 支持学前教育发展的通知》规定，中央财政重点支持4大类：校舍改建类、综合奖补类、幼师培训类、幼儿资助类。其中，“校舍改建类”指的是扩大中西部农村学前教育资源，包括3个项目：利用农村闲置校舍改建幼儿园、农村小学增设附属幼儿园、开展学前教育巡回支教试点。这些项目都主要通过扩大资源、增加总量的方式来提高农村学前教育的普及率，而没有涉及成本分担、日常运转费用等方面的内容。此外，我国学前教育财政性经费投入在城乡、区域之间分配不公[14]，有限的经费大多投入到了示范园和公办园，而对农村学前教育机构的扶持则较少。以2013年为例，我国农村地区政府分担学前教育成本的比例仅为29.92%[15]。我国的城乡二元经济结构使得农村经济发展水平要远低于城市，再加上分税制改革使得财权不断上移而事权却在不断下移，农村学前教育发展的责任主要落在最基层的乡镇一级，但乡镇在财政体制改革过程中几乎完全丧失了财权，无力为我国农村学前教育的发展提供物质保障，制约了学前教育的发展进程。
（四）农村幼儿教师管理制度不完善
长期以来，受幼儿教师政策的制约和农村学前教育现状的影响，我国农村地区的幼儿教师一直处在不良的生存状态中，面临着诸多的生存困境：身份和地位堪忧、工作压力大、工资待遇低、专业成长面临困境等[16]，影响了农村幼儿教师队伍的稳定性，更影响了农村学前教育的质量。幼儿教师作为我国基础教育教师的重要组成部分，其法律身份一直未能得到明确，常被附带于中小学教师之后，而不被视为独立的教师群体。当前，我国农村幼儿教师主要由公办园编制内教师、公办园编制外教师和民办园教师三类群体组成。受教师身份制管理的影响，现有的政策主要惠及的是公办园编制内教师，而公办园编制外教师和民办园教师则被排除在政策之外[17]。教师身份的不明导致幼儿教师的工资、待遇、职称、培训等一系列权益得不到切实保障。有学者调查了中部地区农村幼儿教师的工资待遇，发现有87.21%的教师月工资收入在1 500元以下[18]。但幼儿教师的工作强度大、教学任务繁重，导致其幸福感较低，难以以饱满的热情投入到教学工作之中。同时，幼儿教师的职称没有从中小学教师职称序列中分离出来，所占的编制名额较少，与庞大的幼儿教师群体不对称。在少量的编制名额中，农村幼儿教师所占的编制名额更是少之又少，大多数农村幼儿教师是聘任制教师；更有相当一部分农村幼儿教师没有和幼儿园签订劳动合同，各项权利得不到法律的保障。
三、推进我国农村学前教育发展的建议
（一）政府要切实履行其职责
学前期是人的大脑发育最为快速的时期，是个体智力因素和非智力因素形成和发展的关键时期。发展农村学前教育，特别是贫困地区的学前教育，不仅有利于受教个体在认知、情感和社会性等方面的长远发展，而且有助于我们从起点上打赢脱贫攻坚战，阻止贫困的代际传递。在当前的学前教育发展背景下，农村学前教育仍是发展的重点。第一，政府要正确认识学前教育的性质和作用。农村学前教育是我国学前教育事业的重要组成部分，各级政府要充分认识学前教育的公益属性，高度重视农村学前教育的发展，并切实履行其在制定发展规划、财政投入、教师队伍建设、管理与监督等方面的责任；将农村学前教育发展纳入经济和社会发展的总体规划、新农村建设规划、脱贫攻坚计划，根据现有的幼儿园数、适龄儿童数量及其变动趋势，科学安排、合理规划，做好新建、改建和扩建幼儿园工作，不断扩大普惠性学前教育资源，确保农村每位幼儿都能有机会入园，并且在合理的成本分担前提下入园。第二，政府要注重农村学前教育的内涵式发展。在确保幼儿“有园入”“能入园”的同时，还要争取让每个幼儿“入好园”。在发展农村学前教育的过程中，要扭转部分地方政府片面追求数量和规模的倾向，促进农村学前教育资源的扩大与内涵提升的同步发展；各地政府应注重改善园舍条件、提供适宜的玩教具、提高教师的专业素养，多措并举地提高农村学前教育质量。
（二）推进“以县为主 乡镇参与”的农村学前教育管理体制
管理体制在我国学前教育事业发展中起着调控、组织、领导、协调等重要作用，是保障我国学前教育可持续发展的“龙头”。当前，我国农村学前教育管理責任主体重心过低、机构和人员设置不健全，尤其在义务教育实行“以县为主”管理体制以后，农村学前教育管理责任主体重心过低问题愈发突出[18]。因此，应在坚持省级统筹的基础上，建立和落实“以县为主 乡镇参与”的农村学前教育管理体制。首先，明确县级政府在农村学前教育中的主体责任，由县级政府负责幼儿园的规划布局、公办幼儿园的建设、教师的配备和工资保障与经费筹措、对幼儿园的行政管理和业务指导等，并不断加强检查和监督。其次，积极调动乡镇政府参与农村学前教育管理的积极性。明确乡镇政府在幼儿园安全管理、新建幼儿园土地的落实、周边环境整治等方面的责任，并做好与县级政府的沟通协调工作。另外，“以县为主、乡镇参与”的农村学前教育管理体制应根据经济发展水平的不同，调整管理责任的主体重心，不可“片面化”和“一刀切”。例如，在经济发展水平较高的乡镇，学前教育管理的重心可落在乡镇政府，在经济发展水平较为落后的贫困县，可将学前教育管理的重心上移到省级政府，或是加大中央、省级政府对贫困县的转移支付力度，以确保农村学前教育的正常发展。
（三）建立“以政府为主导，社会力量参与”的农村学前教育成本分担机制
我国多数农村居民有限的家庭收入除了维持基本的生存和日常开支外，可用于分担学前教育成本的资金较少。因此，在农村办学前教育难以实行以社会和市场为主的模式，需要政府承担起主导责任。根据农村经济发展的实际情况，应建立“以政府为主导 社会力量共同参与”的农村学前教育成本分担机制。首先，明确政府在农村学前教育发展中分担成本的主导责任，在制度层面上明确学前教育在财政性教育经费中的占比，制定学前教育生均公用经费标准和生均财政拨款标准。各级政府要将学前教育经费纳入本级财政预算，制定财政拨款标准，确保财政经费及时拨付到位。各地财政应从土地出让收益中安排一定的专项经费用于农村学教育校舍改建、设备购置等，以改善农村学前教育条件，提高农村学前教育质量。鉴于农村贫困地区基层政府财政力量较为薄弱的现实，建议加大中央和省级政府对农村学前教育的转移支付力度，并重点向贫困地区倾斜，建立对贫困儿童的资助制度，以确保农村低收入家庭子女、流动人口子女、留守儿童、残疾儿童等接受到良好的学前教育。在政府加大财政投入的同时，还应创新合作机制，鼓励、支持和引导企业、公益组织、慈善家等社会力量在农村举办普惠性学前教育，积极发挥社会力量在农村学前教育中的作用，多方筹措农村学前教育经费，克服家长无力承担保教费用的难题。例如，山东省聊城市冠县采用“民办公用共有”的合作模式，以政府为主，吸引了大量的社会资金建设幼儿园，大大提高了社会力量办园的积极性[19]。
（四）健全和完善农村幼儿教师管理制度
农村幼儿教师的各项管理制度涉及对农村幼儿教师在身份、地位、待遇、职称和培训等方面的规定，从根本上关系到教师队伍的专业性和稳定性。从总体上看，我国农村幼儿教师生存状态不容乐观，处于“弱势化生存”状态[20]。从根本上突破农村幼儿教师的生存困境，应健全和完善农村幼儿教师的各项管理制度，为其提供良好的外部环境和制度支撑。首先，应明确农村幼儿教师的身份和地位。当前，我国农村幼儿教师在制度层面处于十分尴尬的地位，既非公办教师也非民办教师，导致其权利得不到保障。因此，应在法律和制度层面打破幼儿教师政策的“身份制”。其次，提高农村幼儿教师的工资和待遇。应明确农村幼儿教师的最低工资及待遇标准，规定我国农村幼儿教师的最低工资不得低于当地农民工收入的1.8倍或不低于当地最低工资标准；积极探索政府购买服务模式，提高非在编教师的工资，并妥善解决其社会保障问题，逐步实现非在编教师与在编教师的同岗同酬。再次，完善农村幼儿教师的职称评定制度。考虑到幼儿教师职业的特殊性，应将幼儿教师职称评审从中小学教师职称评审制度中分离出来，建立单独的幼儿教师职称评审制度，并将农村非公办幼儿教师纳入到职称评审的范畴。最后，逐步提高农村幼儿教师的专业素质。积极鼓励农村幼儿教师参与在职进修，提升学历层次；将农村幼儿教师培训纳入当地教师培训的统一规划中，并安排一定的比例向贫困地区倾斜，培养一批高素质的幼儿园园长和骨干教师，全面提高农村幼儿教师队伍的专业化水平。
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（责任编辑：刘新才）
Abstract： At present， there are the following outstanding problems of rural preschool education in China： the popularity rate of preschool education is low， the generally beneficial preschool education resources are lacking； the number of kindergarten teachers is insufficient， the faculty is unstable， the professional level is not high； the quality of education is poor， primary schooloriented nursery education tendency is serious. The most central factor in causing these problems is that government responsibility is not in place and the management system， investment system， teacher system and other institutional mechanisms and imperfect. Therefore， in order to break the obstacle to the institutional mechanism restricting the development of rural preschool education， the government should fulfill its responsibilities in the development of rural preschool education， promote the “Countybased and Townshipparticipation” rural preschool education management system， establish “Governmentled and Socialparticipation ”rural preschool education costsharing mechanism， improve the system of rural kindergarten teachers.
Key words： rural preschool education； kindergarten teachers； preschool education management； preschool education investment
