对老年教育的法的思考

    胡国良

    【摘 要】改革开放三十多年来，我国的老年教育事业取得了长足的发展，但在发展中存在的问题也比较突出，主要表现为认识有偏差、体制不统一、管理欠规范、投入难保障、发展不平衡。鉴于此，应重点完善老年教育的法律法规，以确立老年教育的社会公益性和普惠性方向；规范老年教育的领导和管理体制；建立以公共财政支撑为主、多渠道投入相结合的老年教育投入机制；明确老年教育的办学方针；建立老年教育评价与问责机制。

    【关键词】老年教育；法；思考

    【中图分类号】G777 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794(2014)06-00-02

    一、引言

    随着我国改革开放大潮的涌动，1983年山东在全国创立了第一所老年大学，随后各地的老年学校(大学)雨后春笋般地建立起来，规模由小到大，办学点由城镇延伸到乡村。到目前为止，全国已有老年学校(大学)5.67万所，在校学员将近600万(数据来自全国老年大学协会副秘书长张勇，2013年12月在华东地区老年大学协会年会上的报告)。

    三十多年来，我国老年教育取得了长足的发展，但无论是在数量还是质量上，老年教育的发展与我国人口老龄化的趋势不相适应。据目前计算，全国60周岁的老人已达2.02亿，老龄化水平已达14.8%。一些沿海经济发达地区，老龄化水平已超过20%(《中国老龄事业发展报告(2013)》)，而今天接受老年教育的人数还不到老年人口的3%。我国《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等法律的先后制定，有效地保障了国家初等、中等和高等教育的发展，而老年教育由于缺乏专门的具体的法律法规，致使其发展中的许多棘手问题难以解决，严重影响了老年教育的健康发展。

    二、老年教育存在的主要问题

    1.认识有偏差

    很多人认为老年教育不能与普通教育相比，把老年教育看成老年娱乐活动。他们没有看到老年人要求学习的热切愿望，更没有看到老年教育是社会的公益事业，是学习型社会发展的必然，是构建和谐社会的重要举措。

    2.体制不统一

    至今从中央到省都没有明确具体的领导和管理老年学校的部门，地方教育部门绝大多数没有设置专门的老年教育管理机构。由于隶属关系各不相同，使得各地老年学校自上而下没有统一的领导体制和管理体制，影响了区域之间、上下之间的相互联系与合作，在一定程度上遏制了老年教育的发展。

    3.管理欠规范

    由于老年教育管理体制不一，导致无法制定统一的办学章程、制度和规定。无奈之下许多学校只能各自“摸着石头过河”，学校既无权威机构的指导，又缺少纵向、横向的沟通，很不利于办学的规范化和管理水平的提高。

    4.投入难保障

    目前，我国基层老年教育多数是各级党委的职能部门在主办，财政投入的性质多数为党政费用支出，作为社会事业开支的反而只是少数，这样的投入机制很不科学。拨款多与少，一看学校自身能量，二看领导重视与否，三看挂靠依托部门的经济状况。不少学校往往所拨经费、所具规模、所备设施与客观要求相差甚远，严重制约了老年学校的巩固、提高和发展。

    5.发展不平衡

    目前我国有些地区老年教育已覆盖到街道社区、乡镇行政村。而有些地区也许是认识上的缘故，也可能是经济上的原因，还有“空壳县”。有些地区即使学校已经开办，但因教学内容单一、师资水平偏低、内部管理粗放，对老年学员的吸引力呈下降趋势，班级人数在逐渐减少。

    三、进一步完善老年教育法律法规的思考

    党的十八大报告指出：“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。”这表明党中央在宏观政策上对我国老年教育的肯定和强调。2010年7月，中央在颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中指出：“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动”，“是终身学习体系的重要组成部分。”在继续教育这一条款中强调要“重视老年教育”。这清楚地表明老年教育是继续教育，当然也是终身教育体系的重要部分。

    《国家人权行动计划(2012—2015)》指出：“加大对老年大学建设的财政投入，扩大老年大学办学规模。”这里国家不但强调了重视老年教育的发展，而且明确了国家和地方财政的责任。

    2013年重新修订颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》第70条明确规定：“老年人有继续受教育的权利。”并进一步提出：“国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。”“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”这里不仅提供了我国老年教育隶属国家教育体系的法律依据，而且从法的角度明确了各级政府的职责。

    老年教育有了那么多宏观政策，又有那么明确的法律依据，为什么绝大多数地区在具体实施中大相径庭？笔者认为，根本原因是：那些政策法规只是原则性规定，从法的角度来看，目前国家既没有对老年教育的社会公益性质、管理体制、发展规划、经费筹措和组织领导等做出具体规定，也没有对老年学校的办学设施、队伍建设、质量标准等提出具体要求。由于缺乏完整的具体的可操作的法律或条例细则，各地难以设置老年教育的完整的基础机构和相应的运行秩序，所以导致了前面列举的一系列问题。由此可见，进一步完善老年教育的相关法律法规已刻不容缓。

    党和国家的重视，一系列宏观政策的出台，《中华人民共和国老年人权益保障法》的重新修订，为老年教育法律法规的完善奠定了良好的基础。借鉴我国其他教育法规，老年教育法律法规的完善首先应明确影响其发展的根本性问题，包括地位性质、政府职责、管理体制、投入保障、发展规划、教育评价与问责、办学方针等等。

    1.确立老年教育的社会公益性和普惠性方针

    明确把老年教育纳入国民教育体系，明确老年教育是终身教育的最后阶段，明确老年教育是均等化的基本公共服务，而提供基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”。

    2.规范老年教育的管理体制

    为发挥老年教育的公益性和普惠性的社会公共服务功能，亟须在社会公共服务体系中重构老年教育的管理体制。落实各级政府在老年教育事业发展中的主体责任。各级政府要将发展老年教育作为一项重大的民生工程，纳入政府工作议事日程。根据老龄化人口的发展趋势，科学制定区域内老年教育发展的中长期规划。同时，理顺管理体制和工作机制。为落实各级政府在发展老年教育事业中的主体责任，为推进老年教育的规范化、科学化，应明确在教育行政系统中建立从中央到地方的老年教育管理机构，逐步形成政府统筹领导，教育行政部门主管，民政、老干部局、老龄委等部门分工负责的老年教育管理机制。

    3.建立以公共财政支撑为主、多渠道投入相结合的老年教育投入体制

    老年教育发展面临的困难很大程度上是由于投入不足所致，应建立完善的老年教育投入体制，投入标准应参考地方财政收入和老年人口总量。坚持政府主导、社会参与、公办民办协同发展的老年教育方针。

    4.确保老年教育均衡发展

    不断扩大老年教育的覆盖面，逐步提高老年人的入学率，让更多的老年人得到学习的机会。各级政府要将老年学校发展规划列入地方教育事业发展的总体规划之中。要制定切合实际的老年学校办学标准，包括校舍、教学设备、师资、管理人员等。

    5.鼓励就近办学，公益资源与老年教育机构共享

    老年教育是社会公益事业，市、县、镇人民政府、街道办事处应当鼓励和扶持社区、行政村设置老年教育场所，或与老年教育机构联合设置老年教育辅导站(点)，方便老人就近学习。市、县、镇人民政府应当利用图书馆、文化馆(站)、敬老院、成人职业学校空余校舍等公益设施为老年教育提供便利。

    6.建立老年教育评价与问责机制

    要将老年教育的开展情况纳入政府教育督导评估和党政主要负责人教育工作的督导考核体系中，并建立问责制度。同时，根据老年教育的特殊性，建立切合实际的老年教育质量评价体系，以加强对老年学校办学过程的监测。同时，定期向学校反馈、向上级主管部门报告监测情况。

    7.明确办学方针，规定老年教育机构的办学条件、权利和义务

    老年教育的办学方针是整个老年教育事业发展的战略原则和行动纲领。老年教育是一项新兴的特殊的教育事业，为了它的健康发展，必须确立总的方向和总的指针。关于办学方针，现在老年教育理论界表述不一。笔者认为，老年教育的本质可概括为两个“满足”，一是满足老年人提高生活与生命质量的需要；二是满足社会发展的需要。确保老年学校依法办学，依法享受权利，依法履行义务。

    【参考文献】

    [1]中国老龄事业发展报告(2013)[R].2013

    [2]刘璟.老年教育探析[M].南京：江苏科学技术出版社，2012.

    [3]张文范.加强现代老年教育制度建设[J].老年大学，2011，(9).

    [4]陈训生，朱可学.新时期老年大学建设问题与应对对策[EB/OL].中国干部网，2010-08-29.

    (编辑/乔瑞雪)