首都高校法制机构建设调研报告
郭秀晶 王霁霞 马 乐
摘要：本文通过对北京市86所普通高校法制机构建设的基本情况进行问卷调查，根据调查数据分析北京市高校法制机构建设的现状、特点及存在的问题，并结合国内外高校法制机构建设的经验，提出完善高校法制机构建设的建议。
自教育部1999年提出加强教育法制工作的要求，2003年7月提出依法治校要求以来，北京市高校也相继进行了一系列依法治校的有益尝试，在规章制度清理、建立健全校内劳动人事争议调解、学生申诉制度、制定学校章程等方面都取得了显著成绩。可以说，在依法治校的第一阶段，即制度建设阶段，北京市高校走在了全国高校的前列。要进一步把依法治校工作推向深入，在建立了良好制度环境的基础上，必须依赖机构与人员将这些制度贯彻实施。没有适合校情的切实发挥作用的法制机构和人员，依法治校工作的深入开展将受到极大约束。为此，北京市高校在依法治校的第二阶段，即机构建设阶段也根据自身情况开展了关于高校法制机构与队伍的建设工作。为了全面了解北京市高校法制机构的建设情况，有针对性地推进依法治校工作的进程，2007年11月市教委向北京市86所普通高校进行了问卷调查，重点围绕高校法制机构的设置、人员配备、工作职责、取得的成绩及经验、遇到的困难等问题展开。本文根据问卷调查的回归数据，分析目前北京市高校法制机构建设的现状及存在的问题，并结合国内其他城市及国外高校法制机构建设的情况，对加强高校法制机构建设提出建议。
一、北京市高校法制机构设置的基本情况及特点
1.北京市高校法制机构设置呈逐年增多的趋势，人员配置也日益专业化
在86所高校中，已经有31所高校设置了法制机构，其中绝大部分是在2004年之后设置的。2004年之前只有7所高校设置了法制机构，2004年~2007年有24所高校先后设置了法制机构。这一方面是近年来高校的法律事务需求普遍增强，无论是对外的合同审查，还是处理与学生、教师之间的权益纠纷都需要高校投入大量的精力去处理和解决；另一方面也与教育行政部门大力开展依法治校推动工作分不开。
人员配置方面，在设置了法制机构的高校中，其中9所高校既配备了专职工作人员又配备了兼职人员，9所高校配置了专职人员，13所高校只配置了兼职人员；在未设置法制机构的高校中，有两所高校既配备了专职人员又配备了兼职人员，有两所高校配备了专职人员，29所高校配备了兼职人员。
2.大多数高校聘请了专职律师或律师事务所处理学校法律事务，投入学校法律事务的经费呈上升趋势
在聘请律师或律师事务所方面，在86所高校中，聘请律师事务所的有45所，占总数的52%，其中聘请了专职律师的有38所；未聘请律师事务所，但聘请了专职律师的有4所。
在经费投入方面，有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，最多的一年达到55万元，最少的为0.15万元。86所高校年均经费总计307.55万元，平均每所高校年均学校法律事务经费为3.6万元。
3.高校法制机构或人员的工作职责以纠纷处理和合同、规章制度审查为主，部分高校的法律工作还包含学生权益保护、学校知识产权保护等内容，呈多样化的发展态势
综合问卷调查的结果，高校法制机构或人员的工作职责主要包括：制定法律工作发展体系、合同管理、纠纷处理、法律风险分析预防、法律咨询、法律知识培训、审查有关规章制度、法律服务、法律宣传、诉讼、代理、联系实习事宜、维护学校和学生权益、开展相关讲座、参加学术活动、主持学校听证会、仲裁、安排信访事务、实践调研、组织集体讨论、处理解决户口问题、劳动用工、项目投资、学生管理、校内文书起草、校名注册、法制建设等。其中，大部分高校法制机构或工作人员的主要职责在于处理对外、对内纠纷及规章制度、合同的审查；部分高校法制机构能够参与学校的学生申诉、听证程序，主动进行学校商标、专利等知识产权的保护，并针对学校教师、学生的不同需求开展法制培训工作，高校法制工作呈现多样化的发展态势。
二、北京市高校法制机构建设中存在的问题
1.法制机构的地位独立性不强，在高校管理系统中地位不高，很大程度上影响了高校法制工作的推动
在86所高校中，有31所建立了机构，但以独立机构建制的只有两所。在机构地位上，有6所高校设置了处级法制机构，9所高校设置了科级法制机构，其他情况的有16所。总体来说，学校法制机构在学校管理系统中地位不高。
2.人员配备上专业化程度不高，法律专业工作人员所占比例有待提高，且兼职人员占了较大比例，时间和精力难以保证
在86所高校中，有56所高校配置了法律专业工作人员，有30所高校没有一个法律专业工作人员。在具体人员配置方面，具有法律事务机构专职人员的有18所，人数为1人~5人；具有法律事务机构兼职人员的有22所，人数为1人~15人，其中具有法律专业人员的有14所。未设立专职机构但具有专职人员的有4所，其中具有法律专业人员的有两所。未设立专职机构但具有兼职人员的有31所，其中具有法律专业人员的有25所。
在专、兼职人员的配备上，86所高校的专职法制人员共有39名，而兼职法制人员则达到了180多人。
3.法制经费仍然较少，不能保证法制工作的深入开展
在86所高校中，只有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，仅占高校总数的50%，且高校法制经费差距很大，多的一年有几十万，少的才几千元，甚至没有经费。从经费支出的用途来看，有经费支出的高校都将经费用于代理费、律师费的支出，高校主动投入经费开展法制工作的非常少。
4.高校法制机构的功能、作用仍然非常有局限，重事后处理，轻事前防范，且对学校管理参与程度较浅
从目前高校法制机构的职责来看，基本上是注重事后纠纷的处理，而对事前防范较少。实践中，高校法制经费的比例大部分是用于诉讼代理费。2007年度，法制经费最高的是北京经贸职业学院，其55万元全部是用于律师代理费的支付。
近年来，高校法制机构虽然开始逐步参与学校的各种管理，典型的是参与学生申诉和听证活动，但对学校管理的参与程度还是较少，除了极少数学校之外，其在学校的重大决策事前论证、民主管理方面起的作用都非常小。
高校法制机构的建设存在上述问题，原因是多方面的：一些高校领导对法制工作不够重视，影响了法制机构的地位及法制工作在高校中的深入展开；高校师生的法律意识有待加强，教育行政部门的依法治校要求仅仅是指导性意见，不是强制性措施，对高校的约束程度有限，等等。
三、国内其他高校及国外高校法制机构的设置情况
除了北京市的31所高校之外，国内已有越来越多的高校设立了法制机构，如中山大学法律事务办公室、湖南大学法律事务室、东北大学法律事务室、上海交通大学法律事务部、吉林大学政策法规处等；也有些学校是通过完全市场化的方式来实现对法律事务的处理，如清华大学是通过聘请专职律师作法律顾问来处理法律事务。
从国内高校承担校内法律事务的机构设置来看，主要有三种模式：
第一种是在行政系统内设立处室或科室处理法律事务。在行政系统内设立处室或科室处理法律事务又根据各学校的情况具体分为不同的类型：有的是独立设置的处级法律部门，如吉林大学的政策法规处。有的是在校办或发展规划办下设法律事务科室来处理法律事务，如中国政法大学校办设置的法律事务室，北京交通大学设置的信访办公室兼法律事务办公室，复旦大学校办的法律事务科室等。还有的是法制工作与其他工作共同归属一个处室，如华中科技大学的校办、发展规划办与政策法规处三办合一的模式。
第二种是完全市场化的运作模式，由学校委托校外律师事务所或长年聘请律师来承担学校法律事务的处理，如清华大学采用外聘律师的方式处理学校诉讼。许多民办大学也倾向于采用委托律师的方式处理法律事务。
第三种是由法律系或科研机构辅助承担，如北京大学公法研究中心、中国人民大学法律系、中国政法大学法学院同时辅助承担一部分学校的法律事务。
各学校选择不同的模式，主要是基于各校具体的情况。一般来说，学校的法律事务如果专业性要求非常高，则一般要通过外聘律师的方式来完成。以清华大学为例，清华大学下属有若干个上市公司需要管理，法律事务专业性要求非常高，学校长年聘请校外执业律师处理法律事务。如果学校法律事务相对简单、类型比较单一，则可以通过利用自身的资源来完成。
国外高校法制机构的设置与中国高校的情况有较大差别。在国外，私立大学占据了重要的教育市场。私立大学的运作方式与市场中的企业类似，其法律事务大多采用市场化运作模式，聘请律师或律师事务所来承担。公立大学也有很多采用聘请律师或律师事务所的方式。也有一些学校设立了法律事务部门，专门处理学校的法律事务，如澳大利亚大学Australian National University (ANU)设立了大学法律办公室（University Legal Office ）。
四、加强高校法制机构建设的建议
1.高校法制机构的职能定位
机构的设置是为了解决实践中存在的问题，高校法制机构的设置也是如此。要优化目前高校法制机构的功能及设置，首先应当对高校法制机构的职能有明确的定位。
从国内外高校法律事务的处理模式来看，法制机构的职能定位有两大类：一类是仅仅处理学校对外的法律纠纷及法律事务，另一类是不仅要处理法律事务，而且还要推进学校管理的法治化。如果法制机构仅仅定位为法律事务处理机构，那么，高校内部不必设立法制办公室，完全可以通过委托律师或律师事务所来承担，如国外大多数大学都是通过律师承担学校的法律事务。但是，这种模式并不完全适合中国目前的高校治理，因为目前我国高校办学活动中普遍存在以下问题：法制意识淡漠；重权力、轻权利；重视管理职能, 忽视平等地位；程序观念淡漠；尚未建立规范的法人治理结构；对日趋复杂的法律关系缺乏必要的应对措施；权利保护观念淡漠；产业工作不规范；依法行政不完备；办学活动缺乏完备的制度化依据等。[1] 针对这些问题，高校必须加强依法治校的水平，而仅仅通过兼职律师或律师事务所的服务对高校依法治校的促进是非常有限的——律师或律师事务所只能帮助解决民事、行政等法律纠纷和事务，很难深入学校的管理，而且实践中也反映出高校聘请律师或律师事务所处理法律事务存在律师对高校法律事务及高校管理特殊性不了解的缺点，难以真正推进高校管理的法治化进程等问题。因此，适合中国高校的发展模式应当是后一种模式，法制机构不仅处理法律事务，而且还承担着推动高校依法治校进程的职能。在具体发展方式上，应当走专兼结合的道路，既要通过多种手段吸引、选拔法制工作机构专门人员，又要有意识地依靠法律专家、律师事务所等外部专业力量, 以弥补不足。[2]
2.加强高校法制机构建设的建议
加强高校法制机构建设对推进高校依法治校工作有重要意义，类比国有企业管理法制化进程的成功经验，国企法律顾问、机构的设置在其中起到了关键性的推动作用。目前高校以兼职工作人员为主的人员配置状况不能满足高校大量的法制需求，且高校法制工作中重事后纠纷处理、轻事前防范的做法也不利于高校在市场经济环境中保护自身的权益。为推动高校依法治校工作的进程，在机构建设阶段加强高校法制机构的建设工作是有着非常重要的意义。
加强高校法制机构建设需要教育行政部门与高校共同配合推进。对教育行政部门来说，一方面教育行政部门应当只进行方向性指导，不直接规定高校的具体工作。教育行政部门与高校关系的调整是依法治教、依法治校的重要内容，二者关系的和谐与平衡是大学依法治校的前提。教育行政部门只有做好高等教育宏观调控者的角色，对大学的管理采用法律方式，保证大学的自治权，才能为大学依法治校提供自治的空间，做到政府代表国家有效行政，大学面向社会自主办学。[3]另一方面，教育行政部门可以区分不同类型的学校进行不同的指导，尤其是民办高校与公办高校有各自不同的特点和规律，适用不同的原则。一般来说，公办高校受教育行政部门的约束较大些，同时也在依法治校方面有着更好的基础和条件，教育行政部门可以对其采取比民办高校强制性稍大一些、要求更高一些的指导方式，有针对性地推动公办高校法制机构的建设工作。
在具体措施方面，教育行政部门可以从以下几方面促进高校法制机构的建设：
第一，加强高校领导法律意识的培养。领导的法律意识和素养对高校法制机构的建设有着至关重要的作用。教育行政部门应定期对高校的领导进行法治培训，增强领导的法律兴趣和素养，提高法律对学校管理的影响程度。
第二，帮助高校培养、培训法制工作人员。教育行政部门可以针对高校管理中的共性问题，如学生与学校之间的纠纷处理、学校合同管理、章程制定等问题，对高校的法制工作人员进行专项培训。
第三，加强高校之间的交流，为高校之间成功经验的学习借鉴提供平台。
第四，采用灵活有效的方式对高校法制机构的建设工作进行促进和监督。从西方国家的经验来看，质量评估是政府宏观调控的有效质量监督手段。如美国高等教育系统的民间认可制度在管理中起到了相当重要的作用，无论是地区性认可协会还是专业性认可协会，虽然都是非官方认可机构，但它们对高校的教学质量的评价有较大的影响和约束力。[4] 我国教育部开展的依法治校示范校评估也推动了高校依法治校的进程。对高校法制机构的建设工作也可以作为教育行政部门考察、监督高校法制工作的一项重要内容，以促进高校法制机构的建设。
对高校来说，法制机构的建设工作可以围绕以下几方面进行加强：
第一，结合校情选择适合自身需求的法制机构建设模式，切实提高法制工作机构的地位。如前文分析，高校法制机构的建设主要有三种模式，行政系统设置、市场化运作和教学、科研组织兼任。各学校要结合自身法律事务需求量的大小、专业化要求的高低，以及自身的资源来选择适合自己的法制机构建设模式。同时，要围绕促进依法治校的目标，提高法制工作机构的地位，让法制机构深入学校的管理，在学校管理中发挥越来越重要的作用。
第二，为法制机构提供人员与经费保障。在人员构成上，可以采取专兼结合的方式，但尤其要注重自身专职人员的培养；在经费保障上，应当给法制机构一定的费用支持，以便顺利开展工作。
第三，加强法制工作参与学校管理的深度，尤其是法制机构参与学校决策的事前论证及学生、教师权益保护程序。在学校对外投资、签订合同、出台规章制度之前，以及学生的听证、申诉程序之中，应当有法制机构的参与，确保学校行为的合法性。
参考文献：
[1][2]彭宇文：《高校办学活动中的主要法律问题及对策研究》，载《教育研究》，2003年第10期。
[3]张祖英、许积年：《对建立我国现代大学制度的探讨》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2002年第4期。
[4]陈振明：《公共管理学——转型时期我国政府管理的理论与实践》，中国人民大学出版社1999年。
（作者单位：北京教育科学研究院 北京科技大学 北京市教委）
[责任编辑：赵英臣]
摘要：本文通过对北京市86所普通高校法制机构建设的基本情况进行问卷调查，根据调查数据分析北京市高校法制机构建设的现状、特点及存在的问题，并结合国内外高校法制机构建设的经验，提出完善高校法制机构建设的建议。
自教育部1999年提出加强教育法制工作的要求，2003年7月提出依法治校要求以来，北京市高校也相继进行了一系列依法治校的有益尝试，在规章制度清理、建立健全校内劳动人事争议调解、学生申诉制度、制定学校章程等方面都取得了显著成绩。可以说，在依法治校的第一阶段，即制度建设阶段，北京市高校走在了全国高校的前列。要进一步把依法治校工作推向深入，在建立了良好制度环境的基础上，必须依赖机构与人员将这些制度贯彻实施。没有适合校情的切实发挥作用的法制机构和人员，依法治校工作的深入开展将受到极大约束。为此，北京市高校在依法治校的第二阶段，即机构建设阶段也根据自身情况开展了关于高校法制机构与队伍的建设工作。为了全面了解北京市高校法制机构的建设情况，有针对性地推进依法治校工作的进程，2007年11月市教委向北京市86所普通高校进行了问卷调查，重点围绕高校法制机构的设置、人员配备、工作职责、取得的成绩及经验、遇到的困难等问题展开。本文根据问卷调查的回归数据，分析目前北京市高校法制机构建设的现状及存在的问题，并结合国内其他城市及国外高校法制机构建设的情况，对加强高校法制机构建设提出建议。
一、北京市高校法制机构设置的基本情况及特点
1.北京市高校法制机构设置呈逐年增多的趋势，人员配置也日益专业化
在86所高校中，已经有31所高校设置了法制机构，其中绝大部分是在2004年之后设置的。2004年之前只有7所高校设置了法制机构，2004年~2007年有24所高校先后设置了法制机构。这一方面是近年来高校的法律事务需求普遍增强，无论是对外的合同审查，还是处理与学生、教师之间的权益纠纷都需要高校投入大量的精力去处理和解决；另一方面也与教育行政部门大力开展依法治校推动工作分不开。
人员配置方面，在设置了法制机构的高校中，其中9所高校既配备了专职工作人员又配备了兼职人员，9所高校配置了专职人员，13所高校只配置了兼职人员；在未设置法制机构的高校中，有两所高校既配备了专职人员又配备了兼职人员，有两所高校配备了专职人员，29所高校配备了兼职人员。
2.大多数高校聘请了专职律师或律师事务所处理学校法律事务，投入学校法律事务的经费呈上升趋势
在聘请律师或律师事务所方面，在86所高校中，聘请律师事务所的有45所，占总数的52%，其中聘请了专职律师的有38所；未聘请律师事务所，但聘请了专职律师的有4所。
在经费投入方面，有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，最多的一年达到55万元，最少的为0.15万元。86所高校年均经费总计307.55万元，平均每所高校年均学校法律事务经费为3.6万元。
3.高校法制机构或人员的工作职责以纠纷处理和合同、规章制度审查为主，部分高校的法律工作还包含学生权益保护、学校知识产权保护等内容，呈多样化的发展态势
综合问卷调查的结果，高校法制机构或人员的工作职责主要包括：制定法律工作发展体系、合同管理、纠纷处理、法律风险分析预防、法律咨询、法律知识培训、审查有关规章制度、法律服务、法律宣传、诉讼、代理、联系实习事宜、维护学校和学生权益、开展相关讲座、参加学术活动、主持学校听证会、仲裁、安排信访事务、实践调研、组织集体讨论、处理解决户口问题、劳动用工、项目投资、学生管理、校内文书起草、校名注册、法制建设等。其中，大部分高校法制机构或工作人员的主要职责在于处理对外、对内纠纷及规章制度、合同的审查；部分高校法制机构能够参与学校的学生申诉、听证程序，主动进行学校商标、专利等知识产权的保护，并针对学校教师、学生的不同需求开展法制培训工作，高校法制工作呈现多样化的发展态势。
二、北京市高校法制机构建设中存在的问题
1.法制机构的地位独立性不强，在高校管理系统中地位不高，很大程度上影响了高校法制工作的推动
在86所高校中，有31所建立了机构，但以独立机构建制的只有两所。在机构地位上，有6所高校设置了处级法制机构，9所高校设置了科级法制机构，其他情况的有16所。总体来说，学校法制机构在学校管理系统中地位不高。
2.人员配备上专业化程度不高，法律专业工作人员所占比例有待提高，且兼职人员占了较大比例，时间和精力难以保证
在86所高校中，有56所高校配置了法律专业工作人员，有30所高校没有一个法律专业工作人员。在具体人员配置方面，具有法律事务机构专职人员的有18所，人数为1人~5人；具有法律事务机构兼职人员的有22所，人数为1人~15人，其中具有法律专业人员的有14所。未设立专职机构但具有专职人员的有4所，其中具有法律专业人员的有两所。未设立专职机构但具有兼职人员的有31所，其中具有法律专业人员的有25所。
在专、兼职人员的配备上，86所高校的专职法制人员共有39名，而兼职法制人员则达到了180多人。
3.法制经费仍然较少，不能保证法制工作的深入开展
在86所高校中，只有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，仅占高校总数的50%，且高校法制经费差距很大，多的一年有几十万，少的才几千元，甚至没有经费。从经费支出的用途来看，有经费支出的高校都将经费用于代理费、律师费的支出，高校主动投入经费开展法制工作的非常少。
4.高校法制机构的功能、作用仍然非常有局限，重事后处理，轻事前防范，且对学校管理参与程度较浅
从目前高校法制机构的职责来看，基本上是注重事后纠纷的处理，而对事前防范较少。实践中，高校法制经费的比例大部分是用于诉讼代理费。2007年度，法制经费最高的是北京经贸职业学院，其55万元全部是用于律师代理费的支付。
近年来，高校法制机构虽然开始逐步参与学校的各种管理，典型的是参与学生申诉和听证活动，但对学校管理的参与程度还是较少，除了极少数学校之外，其在学校的重大决策事前论证、民主管理方面起的作用都非常小。
高校法制机构的建设存在上述问题，原因是多方面的：一些高校领导对法制工作不够重视，影响了法制机构的地位及法制工作在高校中的深入展开；高校师生的法律意识有待加强，教育行政部门的依法治校要求仅仅是指导性意见，不是强制性措施，对高校的约束程度有限，等等。
三、国内其他高校及国外高校法制机构的设置情况
除了北京市的31所高校之外，国内已有越来越多的高校设立了法制机构，如中山大学法律事务办公室、湖南大学法律事务室、东北大学法律事务室、上海交通大学法律事务部、吉林大学政策法规处等；也有些学校是通过完全市场化的方式来实现对法律事务的处理，如清华大学是通过聘请专职律师作法律顾问来处理法律事务。
从国内高校承担校内法律事务的机构设置来看，主要有三种模式：
第一种是在行政系统内设立处室或科室处理法律事务。在行政系统内设立处室或科室处理法律事务又根据各学校的情况具体分为不同的类型：有的是独立设置的处级法律部门，如吉林大学的政策法规处。有的是在校办或发展规划办下设法律事务科室来处理法律事务，如中国政法大学校办设置的法律事务室，北京交通大学设置的信访办公室兼法律事务办公室，复旦大学校办的法律事务科室等。还有的是法制工作与其他工作共同归属一个处室，如华中科技大学的校办、发展规划办与政策法规处三办合一的模式。
第二种是完全市场化的运作模式，由学校委托校外律师事务所或长年聘请律师来承担学校法律事务的处理，如清华大学采用外聘律师的方式处理学校诉讼。许多民办大学也倾向于采用委托律师的方式处理法律事务。
第三种是由法律系或科研机构辅助承担，如北京大学公法研究中心、中国人民大学法律系、中国政法大学法学院同时辅助承担一部分学校的法律事务。
各学校选择不同的模式，主要是基于各校具体的情况。一般来说，学校的法律事务如果专业性要求非常高，则一般要通过外聘律师的方式来完成。以清华大学为例，清华大学下属有若干个上市公司需要管理，法律事务专业性要求非常高，学校长年聘请校外执业律师处理法律事务。如果学校法律事务相对简单、类型比较单一，则可以通过利用自身的资源来完成。
国外高校法制机构的设置与中国高校的情况有较大差别。在国外，私立大学占据了重要的教育市场。私立大学的运作方式与市场中的企业类似，其法律事务大多采用市场化运作模式，聘请律师或律师事务所来承担。公立大学也有很多采用聘请律师或律师事务所的方式。也有一些学校设立了法律事务部门，专门处理学校的法律事务，如澳大利亚大学Australian National University (ANU)设立了大学法律办公室（University Legal Office ）。
四、加强高校法制机构建设的建议
1.高校法制机构的职能定位
机构的设置是为了解决实践中存在的问题，高校法制机构的设置也是如此。要优化目前高校法制机构的功能及设置，首先应当对高校法制机构的职能有明确的定位。
从国内外高校法律事务的处理模式来看，法制机构的职能定位有两大类：一类是仅仅处理学校对外的法律纠纷及法律事务，另一类是不仅要处理法律事务，而且还要推进学校管理的法治化。如果法制机构仅仅定位为法律事务处理机构，那么，高校内部不必设立法制办公室，完全可以通过委托律师或律师事务所来承担，如国外大多数大学都是通过律师承担学校的法律事务。但是，这种模式并不完全适合中国目前的高校治理，因为目前我国高校办学活动中普遍存在以下问题：法制意识淡漠；重权力、轻权利；重视管理职能, 忽视平等地位；程序观念淡漠；尚未建立规范的法人治理结构；对日趋复杂的法律关系缺乏必要的应对措施；权利保护观念淡漠；产业工作不规范；依法行政不完备；办学活动缺乏完备的制度化依据等。[1] 针对这些问题，高校必须加强依法治校的水平，而仅仅通过兼职律师或律师事务所的服务对高校依法治校的促进是非常有限的——律师或律师事务所只能帮助解决民事、行政等法律纠纷和事务，很难深入学校的管理，而且实践中也反映出高校聘请律师或律师事务所处理法律事务存在律师对高校法律事务及高校管理特殊性不了解的缺点，难以真正推进高校管理的法治化进程等问题。因此，适合中国高校的发展模式应当是后一种模式，法制机构不仅处理法律事务，而且还承担着推动高校依法治校进程的职能。在具体发展方式上，应当走专兼结合的道路，既要通过多种手段吸引、选拔法制工作机构专门人员，又要有意识地依靠法律专家、律师事务所等外部专业力量, 以弥补不足。[2]
2.加强高校法制机构建设的建议
加强高校法制机构建设对推进高校依法治校工作有重要意义，类比国有企业管理法制化进程的成功经验，国企法律顾问、机构的设置在其中起到了关键性的推动作用。目前高校以兼职工作人员为主的人员配置状况不能满足高校大量的法制需求，且高校法制工作中重事后纠纷处理、轻事前防范的做法也不利于高校在市场经济环境中保护自身的权益。为推动高校依法治校工作的进程，在机构建设阶段加强高校法制机构的建设工作是有着非常重要的意义。
加强高校法制机构建设需要教育行政部门与高校共同配合推进。对教育行政部门来说，一方面教育行政部门应当只进行方向性指导，不直接规定高校的具体工作。教育行政部门与高校关系的调整是依法治教、依法治校的重要内容，二者关系的和谐与平衡是大学依法治校的前提。教育行政部门只有做好高等教育宏观调控者的角色，对大学的管理采用法律方式，保证大学的自治权，才能为大学依法治校提供自治的空间，做到政府代表国家有效行政，大学面向社会自主办学。[3]另一方面，教育行政部门可以区分不同类型的学校进行不同的指导，尤其是民办高校与公办高校有各自不同的特点和规律，适用不同的原则。一般来说，公办高校受教育行政部门的约束较大些，同时也在依法治校方面有着更好的基础和条件，教育行政部门可以对其采取比民办高校强制性稍大一些、要求更高一些的指导方式，有针对性地推动公办高校法制机构的建设工作。
在具体措施方面，教育行政部门可以从以下几方面促进高校法制机构的建设：
第一，加强高校领导法律意识的培养。领导的法律意识和素养对高校法制机构的建设有着至关重要的作用。教育行政部门应定期对高校的领导进行法治培训，增强领导的法律兴趣和素养，提高法律对学校管理的影响程度。
第二，帮助高校培养、培训法制工作人员。教育行政部门可以针对高校管理中的共性问题，如学生与学校之间的纠纷处理、学校合同管理、章程制定等问题，对高校的法制工作人员进行专项培训。
第三，加强高校之间的交流，为高校之间成功经验的学习借鉴提供平台。
第四，采用灵活有效的方式对高校法制机构的建设工作进行促进和监督。从西方国家的经验来看，质量评估是政府宏观调控的有效质量监督手段。如美国高等教育系统的民间认可制度在管理中起到了相当重要的作用，无论是地区性认可协会还是专业性认可协会，虽然都是非官方认可机构，但它们对高校的教学质量的评价有较大的影响和约束力。[4] 我国教育部开展的依法治校示范校评估也推动了高校依法治校的进程。对高校法制机构的建设工作也可以作为教育行政部门考察、监督高校法制工作的一项重要内容，以促进高校法制机构的建设。
对高校来说，法制机构的建设工作可以围绕以下几方面进行加强：
第一，结合校情选择适合自身需求的法制机构建设模式，切实提高法制工作机构的地位。如前文分析，高校法制机构的建设主要有三种模式，行政系统设置、市场化运作和教学、科研组织兼任。各学校要结合自身法律事务需求量的大小、专业化要求的高低，以及自身的资源来选择适合自己的法制机构建设模式。同时，要围绕促进依法治校的目标，提高法制工作机构的地位，让法制机构深入学校的管理，在学校管理中发挥越来越重要的作用。
第二，为法制机构提供人员与经费保障。在人员构成上，可以采取专兼结合的方式，但尤其要注重自身专职人员的培养；在经费保障上，应当给法制机构一定的费用支持，以便顺利开展工作。
第三，加强法制工作参与学校管理的深度，尤其是法制机构参与学校决策的事前论证及学生、教师权益保护程序。在学校对外投资、签订合同、出台规章制度之前，以及学生的听证、申诉程序之中，应当有法制机构的参与，确保学校行为的合法性。
参考文献：
[1][2]彭宇文：《高校办学活动中的主要法律问题及对策研究》，载《教育研究》，2003年第10期。
[3]张祖英、许积年：《对建立我国现代大学制度的探讨》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2002年第4期。
[4]陈振明：《公共管理学——转型时期我国政府管理的理论与实践》，中国人民大学出版社1999年。
（作者单位：北京教育科学研究院 北京科技大学 北京市教委）
[责任编辑：赵英臣]
