我国城市流动人口公共服务供给存在的问题及对策
摘要：随着城镇化进程的深入，我国城市流动人口迅速增加，由于公共服务资源的有限性和稀缺性，造成了外来流动人口与当地政府和当地居民之间的一系列矛盾。政府能否根据流动人口不同的需求状况，提供高质量、与需求匹配的公共服务，以实现有效供给，是亟待解决的重要问题。
关键词：城镇化；城市流动人口；公共服务供给
中图分类号：D630
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.006
一、我国城市流动人口公共服务供给存在的问题
公共服务供给相对分散、缺乏有效的沟通与合作
我国公共服务供给的主体因为内部缺乏有效的沟通和合作，各个公共服务部门内部存在职能重叠，导致部门间的有效沟通协同机制没有很好地确立起来，这种碎片化的服务管理，造成了资源的浪费和服务对象的厌烦，导致了公共服务供给的低效率和低质量。此外，政府部门同社会组织、非盈利部门、社区、志愿者之间也缺少有效的沟通，这样各类公共服务供给部门都很难切实、深入地发挥其公共服务效能。比如有些志愿者很有服务的热情，但是不能准确地与各个公共服务供给的部门有效地对接，从而导致他们的服务碎片化和零散化。再比如虽然公共服务供给政府部门与非政府组织之间建立了沟通，但是如何使非政府组织有效发挥力量，如何细化协同共同的服务目标等方面的工作还有待细化和深入。
公共服务供给计划执行性差、落地效率较低
决策执行的过程就是将政府制定的政策、方针、计划落到实处的过程。艾利森认为，公共政策目标的实现，方案的制定占10%，而90%源于有效的执行，可见执行在公共服务中的重要性。公共服务政策最终能否落地，关键在于执行。在走访调研中发现很多公共资源的闲置是由于宣传执行不力导致的。比如很多城市流动人口的困难集中在子女教育、住房保障、医疗保障、社会保障等方面，而我国各级地方政府尤其是经济发达省份在公共服务供给制度和措施中也提供了相应的保障措施，但很多流动人口的现实困难没有得到相应的公共服务供给的满足，而一些公共服务供给部门也因为宣传计划执行不力，导致已有的公共服务资源闲置，没有更好满足城市流动人口的需求，这些问题很大程度上是由于公共政策宣传的执行不畅所导致的。
公共服务供给缺乏有效的量化和标准化设计
若要提供精准化的公共服务供给，对公共服务水平的量化和公共服务人员服务的标准化设计是必不可少的。对于公共服务人员的服务职责、应当提供的服务内容、在服务中所起的作用、服务带来的效果等等都应当有量化的标准和考评指标。在调研走访中我们发现，我国目前的公共服务供给缺乏量化的标准和标准化的设计。比如很多社区工作人员承担了公共服务的供给工作，一方面他们还要承担社区的很多其他工作，另一方面因为没有专门的时间从事专职的社区公共服务工作，很多社区服务工作没有真正落实下去。还有一些社区的培训计划很多是浮于表面走形式，一些被培训者就是为了领培训津贴。这样看来公共服务的供给缺乏统一的量化的标准成为困扰公共服务供给工作精准化的主要障碍。
公共服务供给质量不高，部分领域存在供给真空
公共服务供给质量不高乃至真空是公共服务供给缺失和公共服务供给职能弱化的表现。具体而言，这种职能的弱化和缺失表现在以下几个方面。一是就业、创业资金和信息的支持供给不足。在城市流动人口就业创业信息的网站和社区服务网站，往往就业创业信息更迭缓慢，缺乏定期及时发布信息的平台，使企业劳务信息与流动人口劳动力供给脱节；在创业就业资金的申贷上，城市外来流动人口有很多门槛的限制，申请创业就业贷款很难，一定程度挫伤了创业者的积极性。二是公共卫生服务资金供给不足。部分免费的公共卫生服务项目供不应求，尤其是与新生儿相关的公共疫苗服务短缺，甚至是断层。三是相对廉价优质的公共教育资源供给不足。我国城市流动人口子女入学问题已经成为困扰他们最主要的难题，流入地优质廉价的义务教育资源对城市外来流动人口来说很难获得。四是有吸引力的公共文化服务供给不足。随着城市外来流动人口的定居，他们在文化、娱乐等方面的需求在持续增加，但城市公共服务在这方面的供给也跟不上需求的步伐。
二、我国城市流动人口公共服务供给优化对策
构建以大数据为基础的完善的需求表达机制
若要实现公共服务供给的精准化，首先要建立完善的公共服务需求的表达机制，让不同利益主体的诉求得到充分的表达。“政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些群体的需要。”所以公共服务精准供给的前提是良好的公共需求的表达。首先，我们要提高对于公共服务的重视程度，探寻公共服务需求与供给脱节的深层原因，总结以往公共服务工作中的经验和不足，提升对公共服务供给的效率。其次，要建立畅通的、多渠道的、有效的需求表达机制，确保需求信息准确及时地被搜集、整理、傳递，确保公共服务供需的及时有效匹配。再次，以制度化确保流动人口的需求表达和决定参与。“制度化”是决策参与机制建设的突出问题。将需求转化为决策，并将良好的政策制度化，既保证了公共利益的诉求，也保证了公共决策的精准实施。最后，加快用数据化、信息化的手段完善需求的表达机制。“十三五”规划中提出，全面推进重点领域大数据高效采集、有效整合，深化政府数据和社会数据关联分析、融合利用，提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务精准性和有效性。精准的公共服务需求的识别还需要借助现代化的信息手段，实现信息的充分共享和信息决策的共治。
建立多元化的、协调化的公共服务供给网络体系
随着我国城镇化进程和人口流动的加速，传统的公共服务供给面临着一系列的困难，单一主体的垂直公共服务供给模式越来越难以满足公共服务多样化的需求，急需我们建立全新的多元化的、协调化的、信息共享的综合公共服务供给网络体系，以提升我国公共服务的供给效率，缓解我国公共服务供需失衡的压力。在多元化协同供给网络框架下，地方政府能够将适合市场化方式运营的公共服务项目交由条件成熟且信誉良好的营利性组织或非营利性组织来承担，从而在充分发挥营利性组织和非营利性组织相应优势的同时有效缓解地方政府公共服务供给压力。“政府机构之间的合作、协调、整合，所有这些一直都是被政府组织看作是要追求的目标。”另外，多元化协同供给网络还有利于形成“竞争—合作—协调”的生产体系，这能促进政府公共资源优化配置、公共服务生产成本降低以及提高整体供给效能。多元化协同供给网络所提供的公共服务，不仅能够满足流动人口日益增长的公共服务需求，还能够迎合流动人口公共服务需求的多样化、动态化变化趋势。
建立纵横结合的与支出责任相结合的财政制度
随着经济社会的高速发展，人口的高流动性对地方政府的公共服务供给资源提出极大挑战，地方政府的事权和可支配的财权越来越不匹配。在纵向的转移支付体系上，中央政府的一般性转移支付可以在一定程度上缓解地方政府的财政支出不足，这在我国城市流动人口的教育、医保、社保等方面充分发挥了作用。但随着人口流动性的增高，单一纵向传统支付模式难以满足新形势下的公共服务供需平衡。因此，我们还要考虑横向的支付体系，塑造以省级政府为核心的财政支付体系，实现省域内各级地方政府的横向沟通，在省域范围内根据各级地方政府的实际问题横向匹配资金和资源，从而解决下一级地方政府财政力不平衡的问题。2015年政府工作报告中李克强总理指出：要建立财政转移支付与市民化相挂钩，明确提出以常住人口作为财政分成依据。这样一方面根据常驻流动人口编制和财政预算，将非基本公共服务部门的供给支出也列入财政预算，增加对主要责任部门与专职公共服务部门的财政拨款，使财权和责任更加匹配。此外还需建立和财政使用相匹配的监管体系，保证财政支出的合力使用和正确匹配。
优化绩效考核机制，推进公共服务标准化建设
良性的绩效考核机制和公共服务标准可以促进公共服务人员的工作热情和积极性，可以提升公共服务人员的工作效率；反之不好的績效考核机制和指标的制定会抹杀公共服务人员的热情，进而制约工作效率的提升。经济学原理中有一个最基本的假设前提就是经济人假设，即人的本性就是对于经济利益的追逐。因此对于公共服务绩效标准的考核首先就是与被考核者的经济利益挂钩。制定量化的绩效考核指标，构建完善科学的绩效考评机制，把公共服务标准同被考核者的薪金、晋升、荣誉相挂钩，有效整合公共服务主体的力量，加强政府部门和社会非政府公共服务组织和个人的紧密联系，充分调动各个方面的积极性，参考各个方面的意见，将公共服务供给做到最优。此外，对于考核机制和公共服务指标的制定还可以充分发挥顶层制度设计的作用，争取上级部门和领导的支持，或引入社会评估组织作为第三方机构，对于公共服务工作进行跟踪考核和评估，不断去除考评指标中无效和低效的部分，在实践中完善并最终将考核体系和指标完善并制度化，使其在未来长期有效地发挥作用。
作者简介
鲁雁，中共长春市委党校经济学教研部副教授，经济学博士，研究方向：产业经济理论与实践。
责任编辑 解梅娟
