乡村振兴战略：价值意蕴、当前困局及突破路径
曲延春 王海镔
摘要：乡村振兴战略不仅是解决新时代我国社会主要矛盾的关键和解决“三农”问题的总抓手，也是党的农村政策的历史继承和最新体现。乡村振兴战略的实施面临一定困难，主要表现在农产品供给质量较低、农民持续增收困难、农村公共产品供给不足以及乡村治理能力不强。实施乡村振兴战略应深入推进农业供给侧结构性改革以使农业从增产导向转为提质导向，进一步挖掘农民增收潜能，重点提高农民的财产性收入和工资性收入，增加农村公共产品供给，完善乡村治理体系。
关键词：乡村振兴；价值意蕴；农业供给侧改革；农民增收；乡村治理
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0033-006
党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。为解决“三农”问题，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步指出，实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。可以说，乡村振兴战略是党中央全面把握我国经济社会发展阶段性特征、立足于党和国家事业发展全局而作出的具有重大意义的战略部署。
一、乡村振兴战略的价值意蕴
（一） 乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾的关键
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而发展最大的不平衡就是城乡之间发展的不平衡，发展最大的不充分就是乡村发展的不充分。“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。”[1]，新中国成立后，在工业化城市化优先发展战略下，我国的农村成为城市发展的资源供给地，城乡之间的发展无论是在基础设施建设方面，还是在社会服务方面，都表现出较大差距。农业农村成为我国实现现代化的最大短板。进入新世纪以来，特别是随着农业税的取消和以城带乡、以工促农政策的实施，农村基础设施建设面貌有了一定改观，农村社会服务水平有了一定提高。但是总体而言，城乡之间发展的不平衡还是非常明显。以城乡居民收入差距为例，虽然从1978年到1984年城乡居民收入差距随农民增收而快速缩小，但是1985年之后，城乡居民收入差距又不断扩大并在2010年前后达到差距的最高点。近几年虽有缩小之势，但城乡居民收入差距仍接近3∶1，超过世界上发达国家的差距水平。如韩国经过新村运动，其“城乡居民收入差距从1972年的3∶1左右，缩小到2004年的1∶0.84”[2]。
（二）乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的总抓手
农业农村的发展在我国具有重要的战略地位。正是农业的发展，使我国的粮食安全有了基本保障，也“正是农村基本生产生活秩序的保持，使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池”[3]。习近平总书记高度重视“三农”工作，在2013年中央农村工作会议上，他就指出“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富、农民必须富。”这三个“必须”体现了习近平总书记深厚的“三农”情怀。党的十八大以来，习近平总书记深刻把握农业农村现代化规律，提出了一系列新理念新思想新战略。党的十九大站在战略和全局高度，作出实施乡村振兴战略重大部署，在农村发展进程中具有划时代的里程碑意义。2018年中央一号文件则对乡村战略的实施提出了具体的目标任务：到2020年，鄉村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这不仅为乡村振兴战略提出了关键时间节点的目标任务，而且为乡村振兴战略的实现设计了具体的路线图。乡村振兴战略已成为新时代解决“三农”问题的总抓手。
（三）乡村振兴战略是党的农村政策的历史继承和最新体现
从1978年改革开放至今，党中央发布了20个中央一号文件。其中1982年至1986年共5个，2004年至2018年共15个。透过这20个中央一号文件，可以清晰看出党的农村政策的发展过程。1982年的中央一号文件充分肯定了农业生产责任制，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”基于农业生产发展取得的成绩，1984年的一号文件提出“土地承包期一般应在15年以上”。2004年一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》直接以“促进农民增加收入”为标题，提出尽快扭转城乡居民收入不断扩大的趋势。2006年一号文件以建设社会主义新农村为主题，历史性地提出在全国范围取消农业税，提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。2009年一号文件以“农民持续增收”为标题，体现了对农民持续增收的关注，并且2009年一号文件提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2013年至2016年，中央一号文件的主题连续四年锁定现代农业、农业现代化问题。2017年中央一号文件提出了通过农业供给侧结构性改革，实现农业增效和农民增收。2018年的中央一号文件则在历次一号文件的基础上，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，这是对“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针的超越和提升。并且，2018年一号文件对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系进行了一系列制度设计。1978年以来，正如2018年中央一号文件所指出的，党的农村政策始终把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，把促进农民持续增收作为政策主线，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。
二、乡村振兴战略实施的困难
新中国成立后，在重工业优先发展战略以及由此形成的财政投资城市偏向政策影响下，我国的农业不仅是弱质产业，而且成为弱势产业。虽然我国粮食总产量从2004年至2015年实现了“十二连增”，农民收入增速连续几年高于城镇居民收入增速、农村公共服务水平不断提升，但是，乡村振兴战略的实施仍面临一定困难。正如2018年中央一号文件所指出的，当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，包括农业供给质量亟待提高、农村基础设施和民生领域欠账较多、乡村治理体系和治理能力亟待强化，等等。
（一） 农业供给质量较低
当前，我国农业发展的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存，低端供给较多，中高端供给较少。以我国粮食生产为例，2016年，我国粮食总产量虽比2015年有所下降，使粮食产量止步“十二连增”，但仍达到可观的61625万吨，其中稻谷为20707.5万吨，小麦12884.5万吨，玉米21955.2万吨。从粮食产量的构成来看，稻谷占总量的比重为33.6%，小麦为20.9%，玉米为35.6%，在这三种最主要的粮食作物中，小麦产量所占比重最低，玉米产量所占比重最高。而从这三种粮食作物的种植结构来看（见表1），小麦的所占比重也较低。
根据表1，小麦的种植从1995年到2016年下降了4.75%，而玉米的种植则上升了6.86%。这种状况导致的直接结果就是大量的玉米库存。2015年，中国玉米期末库存量达到2.3亿吨。[4]
而就我国粮食的供求总量而言，供给和需求之间存在500 亿斤的缺口，需要从国际市场进口加以弥补。但是，我国2016年进口粮食总量达到2276.4 亿斤，比弥补国内的供求缺口多进口了近1800 亿斤，其中最主要的进口品种就是大豆。我国大豆现在的年产量是230多亿斤。2016年我国进口大豆1665亿斤，是国内产量的7倍多。[5]导致这种状况的重要原因之一就是长期以来对农业科技投入的不足，大豆亩产量一直处于较低水平。由此可见，农业如何提升供给质量，调整优化供给结构成为乡村振兴面临的首要问题。
（二） 农民持续增收困难
促进农民持续增收是乡村振兴战略的重要原则。改革开放以来，依靠农业产量的提高、家庭经营的多元化、农民外出务工等因素，农民人均纯收入由1978年的133.6元提高到2015年的10772元，2015年的人均纯收入为1978年的80多倍，增长可谓迅速。但是近几年来，受多种因素的影响，农民持续增收压力加大，增收动能乏力。从2011年到2015年的5年间，农民人均纯收入较上一年增加幅度呈逐渐下降趋势，由2011年的17.88%下降为2015年的8.90%（见表2）。
再以按新口径（1）统计的农村居民人均可支配收入为例（见表3），从2013年到2016年，农民人均可支配工资性收入和转移净收入在农民人均可支配收入中的比重略有增加，而人均可支配经营净收入比重略有下降，人均可支配财产净收入基本持平。从农民人均可支配收入的四项收入构成比重来看，没有哪一项收入的比重呈明显上升趋势，这也反映出农民持续增收的困难。
农民持续增收的困难还可以从外出农民工增速体现出来。根据国家统计局发布的《2016年农民工监测调查报告》，2011—2016年，外出农民工增速呈逐年回落趋势，增速分别为3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%。外出农民工占农民工总量的比重也由2011年的62.8%逐渐下降到2016年的60.1%。2016年农民工月均收入3275元，比上年增加203元，虽增长6.6%，但增速比上年回落0.6个百分点。自2013年至2016年，农民人均可支配工资性收入一直占40%左右，且逐渐超过经营净收入比重成为农民最大的收入来源。而外出农民增速的回落则势必进一步增加农民持续增收的困难。
（三） 农村公共产品供给不足
一方面，农村基础设施建设滞后。如全国将近 2/3 的耕地为中低产田，旱涝保收面积不足40%。在农业灌溉方面，农业用水量占全社会用水量的70%以上，但有效利用率只有40%。大型灌溉排水泵站老化破坏率近75%，小型农田水利设施建设落后。据水利部统计，全国农业灌溉用水缺口达到300多亿立方米。[6]再如农村公路建设，农村公路是国家城乡交通的短板，特别是在西部地区，截至2013年底，建制村通沥青（水泥）路率仅为65.04%。[7]并且多数农村地区公路质量不高、技術等级总体偏低，农村公路技术等级四级和等外路占到农村公路里程的80%以上。[8]另一方面，农村社会事业与城市差距明显。以义务教育为例，城乡之间无论是在师资方面还是教学仪器设施方面，差距都十分明显。根据国务院教育督导委员会办公室发布的《2015年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，2014年，全国小学高于规定学历教师比例城市为96.5%，农村为87.3%。全国初中本科及以上学历教师比例城市、农村分别为87.8%和73.3%。农村学校的教育教学、设施设备条件对比城市学校仍存在较大差距。全国农村小学生均教学仪器设备值为723元，仅相当于城市小学的54.2%，农村初中生均值为1298元，仅相当于城市初中的67.0%。全国农村小学接入互联网的比例为74.8%，比城市低20个百分点。在医疗卫生方面，根据《2016年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》，2016年末，全国医疗卫生机构床位741.0万张， 每千人口医疗卫生机构床位数为5.37张，卫生人员总数中，卫生技术人员845.4万人。而在农村，卫生资源则相对有限，全国3.99万个乡镇共设3.7万个乡镇卫生院，床位122.4万张，每千农村人口乡镇卫生院床位为1.26张，卫生人员132.1万人（其中卫生技术人员111.6万人）。
（四）乡村治理能力不强
乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。当前，乡村治理能力的弱化主要体现在以下几个方面：第一，乡镇政府治理能力不强。乡村社会治理核心是政府。[9]受压力型体制的影响，乡镇政府以县级政府对乡镇的考核指标为行动逻辑，乡镇政府的工作围绕县级政府的考核指标开展，乡镇政府成为“悬浮型”政府。同时，较大的财政压力也制约了乡镇政府公共服务职能的发挥。根据国家审计署发布的报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。[10]在较大的财政压力下，很多乡镇政府将保工资、保运转作为首要任务，公共服务能力大大降低。第二，村两委运行不畅。根据李克强总理在十三届全国人大一次会议所作的政府工作报告，我国的城镇化率已经达到58.5%。中国城镇化水平可谓快速发展。在城镇化水平快速发展的同时，农村人口快速减少，很多地区的农村成为人口空心村、产业空心村。由于农村外流的主要是青壮劳动力，因而，农村人口外流也就意味着农村“精英”的流失。农村剩余人口主要是政治参与能力较弱的老人和儿童。这一方面使“农村党员干部队伍缺少优秀群体支撑，影响农村基层党组织的战斗力”[11]。另一方面使村民自治组织难以运转，乡村很多公共事务无法解决。第三，新型农村社区的发展对乡村治理带来了挑战。在原有的乡村治理模式下，村庄内部是熟人社会，治理成本相对较低，而新型社区一般是由几个村庄甚至十几个村庄合并而成，原有的村庄秩序包括权力格局都被打破，治理成本相对提高。在这种情况下，如何实现对农村新型社区的有效治理就成为了现实问题。
三、乡村振兴战略实施的突破路径
2018年中央一号文件提出，要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”，并且要“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”。那么如何才能实现农业提质、农民增收和农村美丽呢？针对当前乡村振兴战略实施面临的困局，应从以下几个主要方面实现突破。
（一） 持续推进农业供给侧结构性改革
2018年中央一号文件提出，以农业供给侧结构性改革作为主线，加快实现由农业大国向农业强国转变。农业供给侧结构性改革就是从提高农业供给质量出发，通过供给侧改革推进农业结构调整，扩大有效供给，减少低端和无效供给，更好地满足广大人民群众对美好生活的需要。推进农业供给侧结构性改革，应从农业的增产导向转为提质导向。首先，推进以玉米为重点的种植业结构优化调整，减少非优势区玉米种植面积，从而减少玉米生产总量。其次，真正发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，实现优质优价。为切实提高我国粮食产业的整体效益和在国际市场的竞争力，应进一步改革小麦、稻谷定价机制和补贴政策，“中国政府可以学习欧盟的经验，充分利用WTO规则，导入市场竞争，减少价格支持的支出，增加对生产扭曲较少的‘绿箱补贴政策，推动国内市场和国际市场逐步接轨，增加有关农村可持续发展的直接补贴，维持农民一定的收入水准。”[12]再次，增加农业科技投入。根据笔者对山东省546份以农民为对象的农村公共产品估计状况问卷分析，在问卷中，对于目前农业生产经营中最短缺的是什么这一问题，调查对象选择排在第一位的是技术。可见，农业科技服务是农民最急需的。[13]大力增加对农业科技的投入力度，是提高我国农业效益和竞争力的核心。
（二）进一步挖掘农民增收潜能
促进农民持续增收应深入挖掘农民增收潜能，当前的重点主要在两个方面。一方面，提高农民财产性收入。“通过农村集体产权制度改革，发达地区农民收入中股金分红占比达15%～20%，证明了改革对于农民收入增长的显著促进作用。从全国来看，农民收入四大构成中财产性收入占比仅为3%～4%，欠发达地区尤其偏低，表明增加农民财产性收入潜力和空间甚大。”[14]实际上，根据前文数据，我国农民人均可支配财产净收入占农民人均可支配收入的比重仅略高于2%，因而，应进一步推进农村集体产权制度改革，以提高农民财产性收入。另一方面，应重点提高农民工资性收入。努力提升农村一二三产业融合发展水平，构建农村一二三产业融合发展体系，促进农村新产业、新业态健康发展。特别是应通过“互联网+农业”，推进农产品生产、加工和营销的深度融合。在产业融合过程中，政府应制定好产业融合发展规划，通过主导产业的打造和政策的扶持，充分发挥产业融合对劳动力的吸纳作用，从而促进农民工资性收入的持续增长。同时，应加强农民职业技能培训。根据《2016年农民工监测调查报告》，接受过农业和非农职业技能培训的农民工占32.9%，比上年下降0.2个百分点。职业技能缺乏是制约农民工资性收入增长的重要因素，对此，应通过健全覆盖城乡的公共就业服务体系，大规模开展农民工职业技能培训，促进农民工多渠道转移就业，提高就业质量。
（三）增加农村公共产品供给
首先，进一步弥补农村水电路等基础设施建设的短板。农村基础设施建设既是乡村振兴的前提，也是乡村振兴战略实施中吸引人才和留住人才，让人才愿意留在乡村、留得安心的重要条件，同时还是农村产业发展和经济增长的基础，是农业供给侧结构性改革“补短板”的重要内容，因而，加强农村基础设施建设至关重要。“十三五”期间，农村基础设施建设的任务十分繁重，据行业部门估算，仅农村公路建设资金需求超过1万亿元，养护工程资金需求超过3000亿元。[15]可见，加大财政资金投入是加强农村基础设施建设的根本。因此，应明确政府财政投入责任，同时充分发挥社会资本的作用。除加强传统的农村水电路基础设施建设外，还应加快农村供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，特别是加快农村信息化基础设施建设。其次，加快发展农村教育、医疗卫生等社会事业。2018年中央一号文件提出“优先发展农村教育事业”。“优先”一词体现了发展农村教育的重要性。优先发展农村教育事业就应建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。关键是教育政策的制定应以公平为政策目标，并在教育资源分配、师资队伍配备等具体政策方面向农村倾斜，加大对农村教育的财政投入力度。同样，在医疗资源方面，亦应加大对农村地区的财政投入力度。再次，加强农村公共文化服务，推动乡村文化振兴。应充分发挥政府在农村公共文化服务建设的主导作用，同时应注重发挥各种社会组织的作用，形成农村公共文化服务多元主体供给格局，提高乡村文明程度，改变农民精神面貌，提升农民对精神文化生活的满意度。
（四）完善乡村治理体系
实现乡村基层治理的现代化转型，离不开对治理模式的持续性创新探索。[16]当前，应建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。第一，提升乡镇政府的治理能力。改变乡镇政府的压力型体制，通过改革县级政府对乡镇政府的考核指标设计，构建乡镇政府主动为农民提供公共服务的动力机制，使“压力型体制”转变为“动力型体制”。同时，完善公共财政体制，加大对乡镇政府的财政转移支付力度，为乡镇政府治理能力的提升奠定财政基础。第二，加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践。一方面，应重视农村基层党组织建设，建立农村党员发展的长效机制，重视从具有市场意识、能够带领群众致富的新型农民中发展党员，为农村党组织建设提供坚实基础，以保证农村基层党组织作用的发挥。另一方面，针对城镇化快速发展的实际，在完善农村基层选举民主的基础上，深入开展农村基层协商民主实践，实现协商民主的广泛多层制度化。同时，坚持自治、法治、德治相结合，充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用，村两委应实现“对于乡贤等社会力量的整合与吸纳”[17]。第三，在继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作的同时，应加强农村社区治理。农村社区的发展使乡村由原来的“熟人社会”变成了“半熟人社會”甚至“陌生人社会”，因此，加强农村社区治理的关键就是重建社区成员的相互信任，积极培育农村新型社区成员的共同体意识，“在互惠和互利的原则下，重构良性的社会整合机制，强化共同的利益、情感与社区组织体制机制建设。”[18]
注释：
（1）从2013年起，国家统计局开展了城乡一体化住户收支与生活状况调查，2013年及以后数据来源于此项调查。与2013年前的分城镇和农村住户调查的调查范围、调查方法、指标口径有所不同。
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（责任编辑 吴 楠）
摘要：乡村振兴战略不仅是解决新时代我国社会主要矛盾的关键和解决“三农”问题的总抓手，也是党的农村政策的历史继承和最新体现。乡村振兴战略的实施面临一定困难，主要表现在农产品供给质量较低、农民持续增收困难、农村公共产品供给不足以及乡村治理能力不强。实施乡村振兴战略应深入推进农业供给侧结构性改革以使农业从增产导向转为提质导向，进一步挖掘农民增收潜能，重点提高农民的财产性收入和工资性收入，增加农村公共产品供给，完善乡村治理体系。
关键词：乡村振兴；价值意蕴；农业供给侧改革；农民增收；乡村治理
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0033-006
党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。为解决“三农”问题，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步指出，实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。可以说，乡村振兴战略是党中央全面把握我国经济社会发展阶段性特征、立足于党和国家事业发展全局而作出的具有重大意义的战略部署。
一、乡村振兴战略的价值意蕴
（一） 乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾的关键
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而发展最大的不平衡就是城乡之间发展的不平衡，发展最大的不充分就是乡村发展的不充分。“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。”[1]，新中国成立后，在工业化城市化优先发展战略下，我国的农村成为城市发展的资源供给地，城乡之间的发展无论是在基础设施建设方面，还是在社会服务方面，都表现出较大差距。农业农村成为我国实现现代化的最大短板。进入新世纪以来，特别是随着农业税的取消和以城带乡、以工促农政策的实施，农村基础设施建设面貌有了一定改观，农村社会服务水平有了一定提高。但是总体而言，城乡之间发展的不平衡还是非常明显。以城乡居民收入差距为例，虽然从1978年到1984年城乡居民收入差距随农民增收而快速缩小，但是1985年之后，城乡居民收入差距又不断扩大并在2010年前后达到差距的最高点。近几年虽有缩小之势，但城乡居民收入差距仍接近3∶1，超过世界上发达国家的差距水平。如韩国经过新村运动，其“城乡居民收入差距从1972年的3∶1左右，缩小到2004年的1∶0.84”[2]。
（二）乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的总抓手
农业农村的发展在我国具有重要的战略地位。正是农业的发展，使我国的粮食安全有了基本保障，也“正是农村基本生产生活秩序的保持，使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池”[3]。习近平总书记高度重视“三农”工作，在2013年中央农村工作会议上，他就指出“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富、农民必须富。”这三个“必须”体现了习近平总书记深厚的“三农”情怀。党的十八大以来，习近平总书记深刻把握农业农村现代化规律，提出了一系列新理念新思想新战略。党的十九大站在战略和全局高度，作出实施乡村振兴战略重大部署，在农村发展进程中具有划时代的里程碑意义。2018年中央一号文件则对乡村战略的实施提出了具体的目标任务：到2020年，鄉村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这不仅为乡村振兴战略提出了关键时间节点的目标任务，而且为乡村振兴战略的实现设计了具体的路线图。乡村振兴战略已成为新时代解决“三农”问题的总抓手。
（三）乡村振兴战略是党的农村政策的历史继承和最新体现
从1978年改革开放至今，党中央发布了20个中央一号文件。其中1982年至1986年共5个，2004年至2018年共15个。透过这20个中央一号文件，可以清晰看出党的农村政策的发展过程。1982年的中央一号文件充分肯定了农业生产责任制，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”基于农业生产发展取得的成绩，1984年的一号文件提出“土地承包期一般应在15年以上”。2004年一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》直接以“促进农民增加收入”为标题，提出尽快扭转城乡居民收入不断扩大的趋势。2006年一号文件以建设社会主义新农村为主题，历史性地提出在全国范围取消农业税，提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。2009年一号文件以“农民持续增收”为标题，体现了对农民持续增收的关注，并且2009年一号文件提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2013年至2016年，中央一号文件的主题连续四年锁定现代农业、农业现代化问题。2017年中央一号文件提出了通过农业供给侧结构性改革，实现农业增效和农民增收。2018年的中央一号文件则在历次一号文件的基础上，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，这是对“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针的超越和提升。并且，2018年一号文件对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系进行了一系列制度设计。1978年以来，正如2018年中央一号文件所指出的，党的农村政策始终把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，把促进农民持续增收作为政策主线，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。
二、乡村振兴战略实施的困难
新中国成立后，在重工业优先发展战略以及由此形成的财政投资城市偏向政策影响下，我国的农业不仅是弱质产业，而且成为弱势产业。虽然我国粮食总产量从2004年至2015年实现了“十二连增”，农民收入增速连续几年高于城镇居民收入增速、农村公共服务水平不断提升，但是，乡村振兴战略的实施仍面临一定困难。正如2018年中央一号文件所指出的，当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，包括农业供给质量亟待提高、农村基础设施和民生领域欠账较多、乡村治理体系和治理能力亟待强化，等等。
（一） 农业供给质量较低
当前，我国农业发展的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存，低端供给较多，中高端供给较少。以我国粮食生产为例，2016年，我国粮食总产量虽比2015年有所下降，使粮食产量止步“十二连增”，但仍达到可观的61625万吨，其中稻谷为20707.5万吨，小麦12884.5万吨，玉米21955.2万吨。从粮食产量的构成来看，稻谷占总量的比重为33.6%，小麦为20.9%，玉米为35.6%，在这三种最主要的粮食作物中，小麦产量所占比重最低，玉米产量所占比重最高。而从这三种粮食作物的种植结构来看（见表1），小麦的所占比重也较低。
根据表1，小麦的种植从1995年到2016年下降了4.75%，而玉米的种植则上升了6.86%。这种状况导致的直接结果就是大量的玉米库存。2015年，中国玉米期末库存量达到2.3亿吨。[4]
而就我国粮食的供求总量而言，供给和需求之间存在500 亿斤的缺口，需要从国际市场进口加以弥补。但是，我国2016年进口粮食总量达到2276.4 亿斤，比弥补国内的供求缺口多进口了近1800 亿斤，其中最主要的进口品种就是大豆。我国大豆现在的年产量是230多亿斤。2016年我国进口大豆1665亿斤，是国内产量的7倍多。[5]导致这种状况的重要原因之一就是长期以来对农业科技投入的不足，大豆亩产量一直处于较低水平。由此可见，农业如何提升供给质量，调整优化供给结构成为乡村振兴面临的首要问题。
（二） 农民持续增收困难
促进农民持续增收是乡村振兴战略的重要原则。改革开放以来，依靠农业产量的提高、家庭经营的多元化、农民外出务工等因素，农民人均纯收入由1978年的133.6元提高到2015年的10772元，2015年的人均纯收入为1978年的80多倍，增长可谓迅速。但是近几年来，受多种因素的影响，农民持续增收压力加大，增收动能乏力。从2011年到2015年的5年间，农民人均纯收入较上一年增加幅度呈逐渐下降趋势，由2011年的17.88%下降为2015年的8.90%（见表2）。
再以按新口径（1）统计的农村居民人均可支配收入为例（见表3），从2013年到2016年，农民人均可支配工资性收入和转移净收入在农民人均可支配收入中的比重略有增加，而人均可支配经营净收入比重略有下降，人均可支配财产净收入基本持平。从农民人均可支配收入的四项收入构成比重来看，没有哪一项收入的比重呈明显上升趋势，这也反映出农民持续增收的困难。
农民持续增收的困难还可以从外出农民工增速体现出来。根据国家统计局发布的《2016年农民工监测调查报告》，2011—2016年，外出农民工增速呈逐年回落趋势，增速分别为3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%。外出农民工占农民工总量的比重也由2011年的62.8%逐渐下降到2016年的60.1%。2016年农民工月均收入3275元，比上年增加203元，虽增长6.6%，但增速比上年回落0.6个百分点。自2013年至2016年，农民人均可支配工资性收入一直占40%左右，且逐渐超过经营净收入比重成为农民最大的收入来源。而外出农民增速的回落则势必进一步增加农民持续增收的困难。
（三） 农村公共产品供给不足
一方面，农村基础设施建设滞后。如全国将近 2/3 的耕地为中低产田，旱涝保收面积不足40%。在农业灌溉方面，农业用水量占全社会用水量的70%以上，但有效利用率只有40%。大型灌溉排水泵站老化破坏率近75%，小型农田水利设施建设落后。据水利部统计，全国农业灌溉用水缺口达到300多亿立方米。[6]再如农村公路建设，农村公路是国家城乡交通的短板，特别是在西部地区，截至2013年底，建制村通沥青（水泥）路率仅为65.04%。[7]并且多数农村地区公路质量不高、技術等级总体偏低，农村公路技术等级四级和等外路占到农村公路里程的80%以上。[8]另一方面，农村社会事业与城市差距明显。以义务教育为例，城乡之间无论是在师资方面还是教学仪器设施方面，差距都十分明显。根据国务院教育督导委员会办公室发布的《2015年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，2014年，全国小学高于规定学历教师比例城市为96.5%，农村为87.3%。全国初中本科及以上学历教师比例城市、农村分别为87.8%和73.3%。农村学校的教育教学、设施设备条件对比城市学校仍存在较大差距。全国农村小学生均教学仪器设备值为723元，仅相当于城市小学的54.2%，农村初中生均值为1298元，仅相当于城市初中的67.0%。全国农村小学接入互联网的比例为74.8%，比城市低20个百分点。在医疗卫生方面，根据《2016年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》，2016年末，全国医疗卫生机构床位741.0万张， 每千人口医疗卫生机构床位数为5.37张，卫生人员总数中，卫生技术人员845.4万人。而在农村，卫生资源则相对有限，全国3.99万个乡镇共设3.7万个乡镇卫生院，床位122.4万张，每千农村人口乡镇卫生院床位为1.26张，卫生人员132.1万人（其中卫生技术人员111.6万人）。
（四）乡村治理能力不强
乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。当前，乡村治理能力的弱化主要体现在以下几个方面：第一，乡镇政府治理能力不强。乡村社会治理核心是政府。[9]受压力型体制的影响，乡镇政府以县级政府对乡镇的考核指标为行动逻辑，乡镇政府的工作围绕县级政府的考核指标开展，乡镇政府成为“悬浮型”政府。同时，较大的财政压力也制约了乡镇政府公共服务职能的发挥。根据国家审计署发布的报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。[10]在较大的财政压力下，很多乡镇政府将保工资、保运转作为首要任务，公共服务能力大大降低。第二，村两委运行不畅。根据李克强总理在十三届全国人大一次会议所作的政府工作报告，我国的城镇化率已经达到58.5%。中国城镇化水平可谓快速发展。在城镇化水平快速发展的同时，农村人口快速减少，很多地区的农村成为人口空心村、产业空心村。由于农村外流的主要是青壮劳动力，因而，农村人口外流也就意味着农村“精英”的流失。农村剩余人口主要是政治参与能力较弱的老人和儿童。这一方面使“农村党员干部队伍缺少优秀群体支撑，影响农村基层党组织的战斗力”[11]。另一方面使村民自治组织难以运转，乡村很多公共事务无法解决。第三，新型农村社区的发展对乡村治理带来了挑战。在原有的乡村治理模式下，村庄内部是熟人社会，治理成本相对较低，而新型社区一般是由几个村庄甚至十几个村庄合并而成，原有的村庄秩序包括权力格局都被打破，治理成本相对提高。在这种情况下，如何实现对农村新型社区的有效治理就成为了现实问题。
三、乡村振兴战略实施的突破路径
2018年中央一号文件提出，要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”，并且要“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”。那么如何才能实现农业提质、农民增收和农村美丽呢？针对当前乡村振兴战略实施面临的困局，应从以下几个主要方面实现突破。
（一） 持续推进农业供给侧结构性改革
2018年中央一号文件提出，以农业供给侧结构性改革作为主线，加快实现由农业大国向农业强国转变。农业供给侧结构性改革就是从提高农业供给质量出发，通过供给侧改革推进农业结构调整，扩大有效供给，减少低端和无效供给，更好地满足广大人民群众对美好生活的需要。推进农业供给侧结构性改革，应从农业的增产导向转为提质导向。首先，推进以玉米为重点的种植业结构优化调整，减少非优势区玉米种植面积，从而减少玉米生产总量。其次，真正发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，实现优质优价。为切实提高我国粮食产业的整体效益和在国际市场的竞争力，应进一步改革小麦、稻谷定价机制和补贴政策，“中国政府可以学习欧盟的经验，充分利用WTO规则，导入市场竞争，减少价格支持的支出，增加对生产扭曲较少的‘绿箱补贴政策，推动国内市场和国际市场逐步接轨，增加有关农村可持续发展的直接补贴，维持农民一定的收入水准。”[12]再次，增加农业科技投入。根据笔者对山东省546份以农民为对象的农村公共产品估计状况问卷分析，在问卷中，对于目前农业生产经营中最短缺的是什么这一问题，调查对象选择排在第一位的是技术。可见，农业科技服务是农民最急需的。[13]大力增加对农业科技的投入力度，是提高我国农业效益和竞争力的核心。
（二）进一步挖掘农民增收潜能
促进农民持续增收应深入挖掘农民增收潜能，当前的重点主要在两个方面。一方面，提高农民财产性收入。“通过农村集体产权制度改革，发达地区农民收入中股金分红占比达15%～20%，证明了改革对于农民收入增长的显著促进作用。从全国来看，农民收入四大构成中财产性收入占比仅为3%～4%，欠发达地区尤其偏低，表明增加农民财产性收入潜力和空间甚大。”[14]实际上，根据前文数据，我国农民人均可支配财产净收入占农民人均可支配收入的比重仅略高于2%，因而，应进一步推进农村集体产权制度改革，以提高农民财产性收入。另一方面，应重点提高农民工资性收入。努力提升农村一二三产业融合发展水平，构建农村一二三产业融合发展体系，促进农村新产业、新业态健康发展。特别是应通过“互联网+农业”，推进农产品生产、加工和营销的深度融合。在产业融合过程中，政府应制定好产业融合发展规划，通过主导产业的打造和政策的扶持，充分发挥产业融合对劳动力的吸纳作用，从而促进农民工资性收入的持续增长。同时，应加强农民职业技能培训。根据《2016年农民工监测调查报告》，接受过农业和非农职业技能培训的农民工占32.9%，比上年下降0.2个百分点。职业技能缺乏是制约农民工资性收入增长的重要因素，对此，应通过健全覆盖城乡的公共就业服务体系，大规模开展农民工职业技能培训，促进农民工多渠道转移就业，提高就业质量。
（三）增加农村公共产品供给
首先，进一步弥补农村水电路等基础设施建设的短板。农村基础设施建设既是乡村振兴的前提，也是乡村振兴战略实施中吸引人才和留住人才，让人才愿意留在乡村、留得安心的重要条件，同时还是农村产业发展和经济增长的基础，是农业供给侧结构性改革“补短板”的重要内容，因而，加强农村基础设施建设至关重要。“十三五”期间，农村基础设施建设的任务十分繁重，据行业部门估算，仅农村公路建设资金需求超过1万亿元，养护工程资金需求超过3000亿元。[15]可见，加大财政资金投入是加强农村基础设施建设的根本。因此，应明确政府财政投入责任，同时充分发挥社会资本的作用。除加强传统的农村水电路基础设施建设外，还应加快农村供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，特别是加快农村信息化基础设施建设。其次，加快发展农村教育、医疗卫生等社会事业。2018年中央一号文件提出“优先发展农村教育事业”。“优先”一词体现了发展农村教育的重要性。优先发展农村教育事业就应建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。关键是教育政策的制定应以公平为政策目标，并在教育资源分配、师资队伍配备等具体政策方面向农村倾斜，加大对农村教育的财政投入力度。同样，在医疗资源方面，亦应加大对农村地区的财政投入力度。再次，加强农村公共文化服务，推动乡村文化振兴。应充分发挥政府在农村公共文化服务建设的主导作用，同时应注重发挥各种社会组织的作用，形成农村公共文化服务多元主体供给格局，提高乡村文明程度，改变农民精神面貌，提升农民对精神文化生活的满意度。
（四）完善乡村治理体系
实现乡村基层治理的现代化转型，离不开对治理模式的持续性创新探索。[16]当前，应建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。第一，提升乡镇政府的治理能力。改变乡镇政府的压力型体制，通过改革县级政府对乡镇政府的考核指标设计，构建乡镇政府主动为农民提供公共服务的动力机制，使“压力型体制”转变为“动力型体制”。同时，完善公共财政体制，加大对乡镇政府的财政转移支付力度，为乡镇政府治理能力的提升奠定财政基础。第二，加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践。一方面，应重视农村基层党组织建设，建立农村党员发展的长效机制，重视从具有市场意识、能够带领群众致富的新型农民中发展党员，为农村党组织建设提供坚实基础，以保证农村基层党组织作用的发挥。另一方面，针对城镇化快速发展的实际，在完善农村基层选举民主的基础上，深入开展农村基层协商民主实践，实现协商民主的广泛多层制度化。同时，坚持自治、法治、德治相结合，充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用，村两委应实现“对于乡贤等社会力量的整合与吸纳”[17]。第三，在继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作的同时，应加强农村社区治理。农村社区的发展使乡村由原来的“熟人社会”变成了“半熟人社會”甚至“陌生人社会”，因此，加强农村社区治理的关键就是重建社区成员的相互信任，积极培育农村新型社区成员的共同体意识，“在互惠和互利的原则下，重构良性的社会整合机制，强化共同的利益、情感与社区组织体制机制建设。”[18]
注释：
（1）从2013年起，国家统计局开展了城乡一体化住户收支与生活状况调查，2013年及以后数据来源于此项调查。与2013年前的分城镇和农村住户调查的调查范围、调查方法、指标口径有所不同。
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[15]中国十三五农村公路建设资金需求超1万亿元[EB/OL].http：//www.cs.com.cn/xwzx/cj/201702/t20170224_5187311.html.
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[18]闫文秀，李善峰.新型农村社区共同体何以可能——中国农村社区建設十年反思与展望（2006—2016）[J].山东社会科学，2017，（12）.
（责任编辑 吴 楠）
