建立健全干部容错纠错机制问题探究
摘要：干部容错纠错机制是我国在全面深化改革决胜全面小康社会的特定历史时期，为促进各级干部大胆创新、积极作为而出台的一项保障性措施。建立健全容错纠错机制要明确容错主体，界定范围形式、坚持基本原则、构建科学程序，在实际运用过程中要注意加强宣传指导、实现阳光运行、真正不留尾巴，从而为干部营造宽松良好的干事创业氛围。
关键词：干部容错纠错机制；干部制度；干部管理
中图分类号：D262.3
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.05.009
干部容错纠错机制是指我国在全面深化改革决胜全面小康社会的特定历史时期，为促进各级干部大胆创新、积极作为，党组织或相关部门对广大干部在改革创新进程中因“探索性试验”而产生的错误和失误采取有限度的宽容，并通过相应组织措施来及时纠正已发生的错误和预防类似错误、失误再次发生的一整套制度和程序的总称。它由“容错”和“纠错”两个部分组成，其中“容错”是前提和基础，“纠错”是目的和归宿，其出发点都是为了激发干部的担当精神，让广大干部愿干事、敢干事、干成事，通过给他们提供制度性的保障来解除大胆干事的后顾之忧，为改革发展营造出一种宽松的干事创业氛围。
2016年1月18日，习近平总书记首次提出对干部在推进改革中出现的错误和失误要做到“三个区分开来”的要求。同年3月，李克强总理在《政府工作报告》中，明确“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”这是党和国家领导人第一次对容错纠错机制的清晰表述。随之，北京、重庆、四川、浙江、广东、福建等地率先进行了容错纠错机制的探索和实践，并出台了一些相应的规定。2017年10月，党的十九大正式将容错纠错机制作为新时代鼓励干部担当作为的重要制度写入报告，提出“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的错误失误”，并提出了七条原则性意见，为进一步开展容错纠错机制问题研究指明了方向。据此，2018年6月，福建省委办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，一些省市纷纷跟进响应。
一、新时期加快建立健全干部容错纠错机制的必要性
●是全面深化改革、冲刺全面小康社会的现实需求
从现在起到2020年实现全面建成小康社会还剩下不足三年的时间，我们既要坚定不移地推进经济全球化，勇敢迎击美国挑起的贸易战争，稳步推进人类命运共同体建设；又要继续推进两个布局，深化改革，攻坚克难，特别是要坚决打好三大攻坚战，夺取全面建成小康社会的最后胜利。既要全面总结过去四十年改革开放的成功经验，深化对三大规律的认识；又要客观分析形势，厘清存在问题，谋划和推动下一阶段的改革发展，为未来四十年奠定良好基础。“两个一百年”奮斗目标的历史交汇、新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴，每一步都处在艰难的“试错”进程之中。这除了党中央科学严谨的“顶层设计”之外，也离不开广大党员干部的“担当作为”。建立健全干部容错纠错机制有利于更好地调动他们的积极性、主动性和创造性，继续保持和发扬艰苦奋斗、攻坚克难的良好工作状态，全力以赴地为实现全面小康目标献策献力。
●是激发干部改革创新激情和担当精神的必要条件
近年来，全面从严治党不断向纵深发展，党内政治生态和社会发展环境发生了明显的变化。随着我国改革攻坚的难度加大、干事创业的风险提升，一些干部的思想困惑增多，工作积极性不高，“为官不为”问题也日益突出。通过作者所做的“当前干部不作为现象评价”问卷调查发现，目前干部队伍中的“不作为”问题还较为普遍 ，根据调查数据显示，47%的人认为干部不作为现象“一般存在”，10%的人认为这种现象“比较严重”，7%的人认为“非常严重”。表现为“不敢担当”“工作不在状态”“对上级任务敷衍应付”和“对群众态度冷漠”等，干部“不作为”问题已成为阻碍当前改革发展的绊脚石。
干部“不作为”是多方面原因造成的。就个人而言，是“担当精神的不足，胆小怕事的心理，明哲保身的天性”使然；就社会而言，“公众对干部工作的苛求、官民对立情绪的存在和媒体一边倒的炒作”，造成的不宽松的环境使干部工作产生了巨大的压力；就体制而言，现行干部管理、纪律约束和巡视问责等制度措施的不断强化，使干部的每一项工作都“战战兢兢、如履薄冰”。在从严治吏的常态化，权力的笼子越扎越紧的背景下，出于对责任追究的恐惧和“做事犯过”机率的存在，加之对一些“底线”“红线”和政策的边界难以把握，就导致了一些干部产生“宁愿少干事，保证不出事”的心态。因此，建立健全容错纠错机制，在制度上为干事创业者提供保障，有助于为真想做事的干部减压，缓解他们的消极心理，提升工作激情。
●是实现新时代对干部科学有效管理的重要手段
从干部管理的角度来说，奖惩并用历来是管理的有效手段，它既符合人性的需求，又能实现组织的目标。管理大师德鲁克提出，目标管理是现代管理的最有效的方法，目标不仅是管理者下达的，而且要得到被管理者的认同，只有这样，有难度的工作才不会被拒绝和回避。新时代的中国特色社会主义事业前无古人、充满挑战，工作中不可预见的风险因素增加，通过容错纠错建立起管理者和被管理者的沟通和互信不失为干部管理的有效路径。但长期以来“以成败论英雄”“只许成功不许失败”的思维逻辑在我国却根深蒂固，社会缺乏对“探索性失败”的宽容，组织上对干部的管理又常常以问责和惩戒为主，缺乏相应的激励和宽容，这给一些“想干事、愿干事、敢干事”的人造成心理阻碍，成为他们推拖敷衍的口实。
新时代决胜全面小康、实现中国梦需要广大干部去率领群众攻坚克难，许多改革都是涉险滩、啃硬骨头，干部们顶着压力积极工作，不能再让他们背上“干多错多”“试错挨罚”的思想包袱。容错，是对干部的保护；纠错，是对干部的锻炼。建立健全干部容错纠错机制，不仅能为干事创业的干部消除顾虑，为踏实做事的干部撑腰鼓劲，推动各项工作更加有效地开展，而且也能更好地贯彻全面从严治党要求，进一步细化党员干部的行为底线，有效扼制“为官不为”和“为官乱为”，防止容錯成为违纪违法的挡箭牌，推进新时代党建伟大工程的建设。因此，只有加快建立健全干部容错纠错机制，将容错融入干部的考核评价、选拔任用、奖惩任免、激励保障等管理环节之中，才能实现对干部的科学管理，真正让干事创业的干部能撸起袖子、放开手脚大干实干。
二、建立健全容错纠错机制的具体要求
建立健全干部的容错纠错机制是一项复杂的系统工程，它既要有效地为改革创新者撑腰鼓劲，支持干部大胆开展“探索性试验”，又要有效地防化风险，减少失误错误，提高干部的工作能力和水平，还要有利于科学高效地对干部进行管理激励。因此，应根据客观实际进行整体研究测算，从基础性问题入手，具体解决谁来容？容什么？如何容？如何纠？等问题，明确容错纠错的主体、范围、标准、程序、形式等，实现预定目标。
●明确容错主体
容错纠错实质上是组织内部的一种管理行为，是管理者为实现组织目标而利用其权威对管理对象行为的一种约束和纠偏，这是统一组织意志，保障集体利益实现的一种手段。无管理即无对错，也无需奖惩。因此，明确管理主体即容错主体是建立容错纠错机制的前提条件。只有主体明确，才能使容错纠错权威高效。根据《中国共产党地方委员会工作条例》第三条的规定：“党的地方委员会在本地区发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用，对本地区党的建设负全面责任。”可见，中国共产党地方委员会是各地党员干部的管理主体，对辖区内的党员干部队伍建设负全面责任，相应的也应是干部容错纠错机制的主体。据此，各地方党委应尽快将建立干部容错纠错机制纳入议事日程，及时出台干部容错纠错的相关规定，细化容错纠错的具体内容，为干部大胆干事创业提供明确具有方向性和可操作性的指导。
●界定范围形式
容错纠错机制的关键在于明确“容错”的范围，细化干部的权力和责任清单。只有明确“对”与“错”的范围，细化干部“应为”和“不应为”的内容，才能明辨是非，有所遵循，让“容错”有所依归。一是确立容错标准。中国共产党是全心全意为人民服务的执政党，党的干部是党和国家事业的骨干，为中国人民谋幸福，为中华民族谋振兴是中国共产党人的初心和使命。因此，党和人民的根本利益应是共产党人行为的最高准则，也是衡量干部行为对错的唯一标准。党的政策法规、党的纪律、国家法律和社会主义核心价值观则是这一标准的具体表现。二是细化容错范围。这是增强容错可操作性的必要条件。实践中必须细化“公”“私”的内容，要结合主观动机和客观效果及运作过程来正确划分失误与错误、敢为与乱为、免责与担责的界限，要将现行党的路线方针政策和法律法规与各地客观实际相结合来确定具体范围，既鼓励和保护先行先试，主动担当，又防止随意乱为，不负责任。三是明确容错形式。要根据形势发展需要和党的事业需求对容错的形式作出统一规定，使“容错”和“犯错”的干部予以明确区分，让“予以容错”的干部个人在提拔任用、评优评先、考核奖惩、工资福利、社会评价等利益和荣誉名誉上不受影响，相关单位在评比、考核、宣传等方面也不受影响。要将容错纠错与干部管理各环节的相关工作统筹协调，并与纠错纠偏一体实施，必要的时候可引入第三方机构参与，以保证容错纠错机制的科学有效。
●坚持基本原则
第一，“三个区分”原则。即坚持习总书记提出的“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误与明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”的原则，对干部的行为作出客观公正的评判，明辨“无心”与“有意”、“无禁”与“有禁”、“为公”与“为私”的差异，避免形式主义和一刀切，既保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，又不给那些投机钻营、违法乱纪之徒以可乘之机。
第二，“依法秉公”原则。即在容错纠错中要严守法律、纪律和道德底线，既明确权责，严格执纪执法，绝不姑息以权谋私、损害人民群众利益的行为；又对有利于人民群众利益，推动改革发展的“探索性失败”予以包容。也就是鼓励支持干部大胆探索，勇于创新，针对改革发展中的新情况、新问题提出前瞻性的解决思路和措施，让他们能遇事主动化解、勇于担当责任，在急难险重任务面前敢于迎难而上。要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。要有效震慑那些借改革之机破道德底线、踩党纪红线、闯法律禁区，以改革之名行拖延之实，心存杂念的以权谋私者。
第三，“客观公正”原则。就是对干部考察评价要从实际出发，实事求是，既要宽容探索性失误，又不放任为私之过；既要考察主观动机，又要检验客观效果；既不冤枉一个好同志，也不放过一个违法违纪者；既要看目的动机、行为性质和法纪边界，又要看损失后果和社会影响。只有这样，才能对干部的实际行为作出准确科学、客观公正的评价，为真正的实干者解除后顾之忧。
第四，“有限容忍”原则。容错纠错并非迁就纵容，更不是违法乱纪的保护伞。要明确组织对干部失误错误可容忍的边界和幅度，确立正确的行为导向。对出于公心所犯的错误和失误，在地方经济社会发展和人民群众可承受的范围内都应该予以宽容，而超出承受范围的应由行为人承担一定的责任；对那些因私心而导致的错误，如党纪国法明令禁止，借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私等严重损害人民群众利益的则应实行“零容忍”，严厉追责。要根据地方的经济社会发展水平设定相应的“容忍限度”，对过错造成的损失大小、程度轻重进行量化，而对超过容忍限度的损失应酌情追责，以儆效尤。对那些一意孤行，不听劝阻，在同一问题上反复出错，给国家和社会造成重大损失的则应严厉追责，决不姑息。只有宽严相济、容惩并举，方能让“真改革者”甩开膀子、凝神聚力。
第五，“有错必纠”原则。容错与纠错是一体两面的关系，容错是手段，纠错是目的，只有及时纠正失误错误，才能增长才干防范风险。对干部所犯的错误或失误相关部门在调查事实时要严肃认真、公平公正，既查清事实又分清是非，做出科学准确的认定。对确属可免予追责的干部要及时开展谈心谈话，解除思想包袱；对不属免责范围的，应及时作出结论，责令其及时改正并接受组织处理。对有错误或失误的干部，无论是否追责都必须加强教育监督和管理，及时纠偏纠错，帮助他们认真总结，汲取教训，引以为戒。
●构建科学程序
第一，容错程序，包括错误事实的认定和对错误失误的容忍两个阶段。第一阶段，即对错误事实的认定。首先，需要有公正权威的机构。必须由市级以上干部主管部门或纪检机关担当；其次，要及时作出判断结论。在对客观事实进行全面细致的分析研究基础上，权威部门要及时准确作出判断，得出科学公正的结论；再次，要尊重和保障权利。必须充分保障当事人的知情权、申辩权和社会的监督权，做到公开透明，向社会公布事实真相。第二阶段，即对错误或失误的容忍。这是第一阶段工作的延伸，具体包括容错申请、调查核实、认定反馈、跟踪回访四个环节。第一，当事人认为自己的错误或失误属于“可容忍”的情形，应当及时以书面形式向认定机关或问责机关提出容错申请。第二，相关组织收到容错申请书后，应当进行调查核实，全面收集各方面的意见建议，充分听取当事人的辩解和说明，形成调查报告，作出权威性的解释说明，为后续处理提供依据。第三，调查核实结束后，相关部门应当在规定时间内及时作出容错与否的处理决定，告知本人及单位，同时向社会公开。第四，对作出容错决定的干部进行跟踪管理，定期回访谈心、教育疏导，鼓励其放下思想包袱，帮助其提高认识，总结经验教训，积极改进工作。
第二，纠错程序，包括纠正错误和总结防范两个环节。首先，纠正错误。党委相关部门应根据干部所犯错误的性质，采取提醒约谈、诫勉谈话、责令纠错、廉政风险预警等方式督促有关个人或单位及时纠正偏差和失误，推动问题整改。在纠正错误的过程中，应按照“四種形态”实施分类处置，让犯错的干部有及时改正和补救的机会。对认错态度好、主动挽回损失和影响的，应当体现政策，予以免责，确需追究责任的，酌情从轻减轻处理；对被诬陷者要及时予以澄清保护；对需要追责的行为，则应按照有关规定执行并做好相关的善后补救工作。只有关心改革者、宽容探索者、警醒违纪者，健全澄清保护机制，严肃查处诬告陷害行为，才能营造风清气正的良好政治生态。其次，总结防范。对出现问题的干部要帮助他们及时进行总结反思，认真汲取教训，引以为诫，防范未然。对由于制度或政策缺陷导致的错误，应及时向上级部门反映，对相关政策制度予以改进或完善。对单位存在的问题可采取反馈整改建议书的方式，及时纠偏纠错，避免放任错误造成更大损失。要宽容探索性失误和有利于推动发展的无意过失，严惩以权谋私、明知故犯行为，绝不赦为私之过，谨防容错过度。
三、容错纠错机制的实际运用
●要加强宣传指导
干部的容错纠错机制，是新时代保护和激励干部干事创业积极性的一项新的制度，理论研究和实践探索不足，社会认知尚不充分。因此，各级党委要加强对干部容错纠错机制研究运用的指导和领导，明确方向，整合资源。鼓励和支持专家学者和相关部门开展理论研究和实践探索，发现问题，寻找规律。同时，要充分利用各种媒体介质，开展社会宣传，加强对改革创新实践活动的正面引导，努力营造积极上进、干事光荣、创业艰辛、宽容失败的良好社会舆论氛围，有效消除干部的不良心理，为容错纠错营造良好的社会环境。
●要实现阳光运行
干部容错纠错机制，事关组织形象、个人前途和事业发展。它不仅是社会文明进步的要求，也是现代民主法治精神的体现。因此，在设计和实施容错纠错的过程中，应坚持科学客观、公正公开的原则，严格执行相关政策和法律法规，对社会负责、对当事人负责，将容错的依据、事实、程序和结果公之于众，充分接受社会的监督，做到公开透明，防止暗箱操作。
●要真正不留尾巴
容错纠错是组织对干部的关心和爱护，更是对干事创业担当精神的激励和支持。容错纠错既要分清是非、功过分开，又要不留尾巴、消除隐患。真正让“想干事、能干事”的人“愿干事、干成事”。因此，干部的容错纠错机制应与党纪问责、奖惩任免、干部考核、工资福利等相关制度进行配套，做到“一错一容、一错一纠、一错一结”“功过分开、不秋后算账”，旗帜鲜明地为干事创业者撑起制度的保护伞。
作者简介
冯伟福，中共福建省泉州市委党校党史党建教研室副教授，研究方向：政治学、法学、党建理论。
责任编辑 解梅娟
