公平视角下城乡义务教育均衡发展探微

    王英梅

    [摘 要]义务教育的均衡发展对促进国家教育事业具有重要意义，当前我国城乡义务教育失衡主要体现在教育经费的投入、教育资源的配备、师资力量的建设、课程设置四个方面。二元化的城乡结构、教育财政政策的倾斜，以及政绩观的存在是义务教育失衡的主要原因。在公平视角下，通过起点公平、过程公平和结果公平来优化教育经费和资源的配置，以及均衡办学条件和师资队伍的建设来解决义务教育的失衡问题，促进城乡义务教育的均衡发展。

    [关键词] 城乡；义务教育；均衡发展

    [中图分类号] G522.3 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）08-0066-05

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.08.013

    在1986年7月1日《中华人民共和国义务教育法》开始实施，2005年教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求把推进义务教育均衡发展摆在重要的位置，统筹城乡办学条件和师资力量，推进义务教育均衡发展[1]。在十九大中，习近平总书记更是明确指出教育事业在国家发展中的关键性地位，并强调推进农村义务教育的发展，促进城乡义务教育一体化进程。经过31年发展，我国义务教育取得一定的成就，但城乡义务教育失衡问题仍未得到根本性解决，教育公平仍是社会关注的热点问题。

    一、 我国城乡义务教育不均衡现状

    （一）城乡教育经费投入不均衡

    据统计，“2015年全国教育经费总投入为36 129.19亿元。其中，国家财政性教育经费（主要包括公共财政预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为29 221.45亿元，占国内生产总值比例为4.26%。全国公共财政教育支出（包括教育事业费，基建经费和教育费附加）为25 861.87亿元，占公共财政支出1 758.77亿元的比例为14.70%”。总体上来看，我国教育经费的投入有所增加，2015年教育经费占GDP的4.26%已比2015年的4.15%增长了0.11%，但这一数据的世界平均水平是4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，可见我国的教育经费投入才刚超过欠发达国家，与世界平均水平还有很大的差距。教育经费投入的不足，资源就难以有效配置，导致了城乡义务教育的均衡发展难以落实。虽然近几年我国出台多项政策向农村义务教育倾斜，教育经费向农村学校的投入比重增加很大一部分，但是在生均预算教育事业费和生均预算公用经费城乡之间仍差距明显。由表1可以看出，2012-2015年农村义务教育在生均预算教育事业费和生均预算公用经费的投入每年都有增加，但是仍然低于全国平均水平，说明了我国农村义务教育经费投入不足，城乡间教育经费的投入还存有一定的差距。

    （二）城乡教育资源的配備不均衡

    教育离不开教学设施等物质条件的支持，先进和完善的教学设施是高质量教学的重要保障，也是学校得以发展的前提基础。当前我国农村中小学在多媒体设备、图书馆、实验室、体育和音乐器材等硬件设施的配置不齐全，甚至某些偏远地区的学校学生仍在危房上课，更谈不上齐全的教学设施配备。而城市的中小学校，地域优势和政策倾斜使得他们具备充足的资金保证教学设施的配置，他们的教学硬件设施基本都在国家规定的标准之上，有些重点学校甚至配备高标准的教学设施、宿舍、文体器材、橡胶跑道等，相比某些连完好的桌椅都没有的山区学校，城乡之间义务教育教学设施的不均衡显得尤为突出。可见，仅仅依靠黑板、粉笔等简陋的工具已经无法满足现今多样化知识的展示和学生的求知欲，农村义务教育的教学设施亟待改善。

    由表2可看出，在义务教育阶段，农村的生均固定资产总值、生均图书藏量、生均实验室面积均高于城市，生均计算机、生均仪器设备城市和农村没有较大的差距，但农村的生均危房面积远大于城市。通过城乡数据的对比可以看出，近年来农村义务教育办学条件的改善取得了较好的成效，但是与城市义务教育的发展仍存在着一定的差距，国家需要继续投入资金以改善农村义务教育的办学条件。

    （三）城乡师资力量不均衡

    教育是师生之间的一种活动，教师作为一种人力资本，是学校必不可少的资源。而一直以来城乡师资队伍发展不平衡是实现城乡义务教育一体化的桎梏，特别是随着农村经济的发展，这种问题并没有得到根本性的解决，反而是有条件的优质生源向城市迁移，加剧了义务教育发展的不均衡。首先，在师资数量上，农村学校本就匮乏，培养起来的骨干教师为了职业发展调入县市学校或者私立学校，使得师资力量无法得到保证。其次，骨干教师流失，留下的是代课老师和民办教师，缺乏规范化的培训，教学方法和教学理念陈旧，专业知识能力和技能得不到提升，难以跟上现代化教育思潮，无法言传身教教育出符合21世纪所需要的人才。最后，农村经济得到发展，经济条件宽裕的家庭往往将孩子送往城市接受更优质的教育，农村生源得不到保证，教师队伍的建设也受到了限制。而城市学校和某些重点学校的教育资源极其丰富，师资力量的强大成了他们招生的标志性招牌。教师不仅有高学历的背景，更是受到规划化的培训，教学理念先进紧跟教育思潮，整体的素质都比较高。因此，城乡教师资源这种强者愈强，弱者愈弱的“马太效应”造成了城乡学生综合素质的差异，也使得教育后期的经济回报明显表现出了城乡间巨大的贫富差距。通过城乡义务教育初中阶段师资年龄结构对比进行说明。

    由表3可以看出，我国义务教育城乡师资力量存在一定的反差，城市地区中青年师资力量占比明显高于农村地区，中青年教师能接受不断更新的教学内容和教学理念，也有更多的精力投入到教育工作中，而农村地区的学校中青年师资力量明显不足。教师是一所学校最重要的人力资本，承载着学生的明天和未来，国家应根据不同地区的现实需要不断调整师资配比和年龄构成，使得城乡义务教育的师资结构更加均衡。

    （四）城乡课程设置不均衡

    在课程设置上，城市小学开设语数英、美体音以及科学等课程，并有丰富的课外活动培养学生的实践能力，而在农村学校，美术音乐和体育基本是虚设。即使有上课，也是语文或者数学这些主科老师身兼数职，缺乏专业性，极可能在起步阶段便造成错误引导。在德智体美劳全面发展的教育观下，中小学农村学校的体育和音乐课程的缺失，不仅不利于学生身心的和谐发展，更难以培养德智体美劳等全面发展的高素质人才。至于英语，在大部分农村小学基本不设置，到了初中英语课程才列入教学计划，英语老师的水平和城市的教师更是无法比拟，而城市的小学生在进入中学之前就已经学习了新概念英语，在进入初中阶段英语水平远超农村的学生。显然，课程设置的不均衡必然会引起学生综合素质的差异。

    由表4可以看出，我国农村义务教育在教学设备的达标数上均较高于城市，说明了近年来国家对农村义务教育的重视。基于我国农村人口基数和学校基数远超过城市人口，农村学校教学设备达标数高于城市也就不足为奇。因此，国家需要继续追加对农村学校的资源投入，只有保证农村学校的教学设备达到规定的标准，课程的安排和教学的过程才可以得到保证。

    二、城乡义务教育非均衡原因分析

    （一）城乡二元结构

    长期以来二元化城乡结构，秉着“先富带动后富”，资源配置和经济发展倾斜于城市地区，导致城乡经济发展和义务教育的鸿沟越来越大。在发展义务教育上，农村的办学经费由当地政府和农民自行承担，由于农村受到地理条件和资源获取途径的制约，经济发展相对落后，难以有多余的资金支撑教育事业的发展。相反，城市义务教育的经费有国家教育财政进行调拨支持。所以，当城市地区在实行重点校的发展和示范校的评选时，农村学校还处于基本办学条件的达标建设上，部分学校甚至停留在危房改造及减少辍学率上[2]。

    （二）教育财政政策

    1985年以来我国实行义务教育由地方政府负责、分级管理的财政体制和同时期国家财政体制改革相一致，在此背景下我国的义务教育得到了进一步的发展，从原来的五年学制提升为九年学制[3]。随着义务教育财政体制改革步伐的推进，政策的制定越来越倾向于城市地区，农村地区反而处于劣势的地位。特别是实行地方负责、分级管理义务教育制度直接与地区的经济相挂钩，对于地理位置和资源优越，工商业发展较为集中，政府的财政税收相对较高的城市学校，就有丰足的资金投入到教育事业，而农村地区不管是在地理位置、资源配置还是企业经济都远远不如城市地区，乡政府的财政收入远不能满足教育所需，农村地区的义务教育难以得到健康的发展。虽然国家为了改变城乡义务教育的不协调在政策方面作出了多次调整，包括2017年十九大，习近平书记再次强调重视发展农村义务教育，但是政策的推行对于历史积淀下来的教育不均衡问题一时间难以得到根本的解决。

    （三）政绩观的偏颇

    城乡二元结构的存在不仅对城乡的经济、教育的发展产生很大的影响，甚至一定程度上对人们的思想观念都有一定的定向作用，使得大家对城乡有别的教育有一定的认同，这对于义务教育的均衡发展是很不利的。在政府层面上，受传统观念的影响，大部分政府官员都有着“政绩情结”，政府官员希望自己的投入能在短期内收到成效，而教育投入的回报具有滞后性，政府官员难以在短时间内看到明显的成效，因此更多的将资源投入到能立竿见影的经济建设上，而忽视了教育的发展。即使将部分资源投放到义务教育的建设，政府更乐于将其投入到城市学校，特别是更容易看到成效的“重点学校”建设上。在政绩观的驱使下，农村义务教育不可避免的被忽视[4]。

    三、公平视角下城乡义务教育均衡发展对策

    面对城乡义务教育非均衡化的现状，不仅需要政府投入资金进行合理化的规划分配，也需要媒体和社会团体发挥积极作用，为农村地区的教育发展贡献一份力量。

    （一）基于起点公平的城乡义务教育均衡

    义务教育起点公平是保证每个适龄的孩子享有同等的受教育权，并有权获得国家为教育发展所分配的资源。要实现城乡义务教育的公平发展，就要考虑经费合理投入和资源的有效配置。

    1.教育经费合理投入，保证农村义务教育健康发展。长期以来，城乡二元结构是导致城乡义务教育不均衡的主要原因，要发展农村义务教育，就务必消除二元结构，并根据城乡义务教育发展现状，追加农村义务教育的经费投入。首先，加大农村义务教育经费的投入。鉴于长期以来城乡二元结构使得城市义务教育的发展远远超过农村，现阶段教育经费的投入应青睐于农村学校，将更多的教育资金投放到农村地区，确保办学经费足以推进农村义务教育健康发展。其次，加快发展农村经济。经济基础决定上层建筑，经济的落后也是制约农村义务教育发展的一大因素。因此，必须引入各类资金大力发展农村经济，并利用惠农政策提高农民的收入，尽可能缩小城乡经济的差距，进而促进城乡义务教育一体化进程。最后，对于贫困薄弱学校，国家应全额拨款支持办学。在教育经费的使用上，成立专款专用项目，经费在调配过程中实行公示和監督，确保每分钱都用在刀刃上[5]。

    2.资源有效配置，推动教育活动顺利开展。首先，资源配置不均是城乡义务教育发展参差不齐的重要因素，义务教育作为国家的公共产品，政府应承担主要的责任，发挥应有的职能来保证义务教育资源合理配置。对于已得到优先发展的城市学校可适当减少财政拨款，由当地政府进行调配，国家教育政策和资源的配置重心倾斜于农村地区，特别是重点支持基本办学标准未达标的薄弱学校，通过资源的合理配置，帮助农村义务教育摆脱落后的局面。其次，义务教育虽然是国家的民生工程，国家起着主导作用，但教育财政毕竟有限，政府可以发动社会各界爱心企业和人士的力量支持国家的义务教育事业。对于为义务教育事业做出贡献的，政府可进行表彰，并反补相应的优惠政策，鼓励社会团体加入到国家义务教育的发展事业中。

    （二）基于过程公平的城乡义务教育均衡

    1.均衡城乡办学条件，保证最低办学标准。目前从我国的办学条件来看，城乡间有着很大的差别。教学设施作为办学的硬性条件，决定了教学过程的丰富和质量，政府应重视义务教育办学条件的是否达标。首先，对于广大农村学校，教学设施简陋、多媒体缺乏等一系列问题，政府应坚持以努力办好每一所学校的原则，加大资金投入，保证农村学校的教学设备得到基本的保障，在此基础上根据地方的实际财政能力增加多媒体等现代化教学手段。为了保证学生的德智体美劳得到综合的发展，应落实好体美音等教学器材，保证学生课余生活的丰富多样性。其次，在保证课程设置合理化的前提下，课程教学所需设备也需要完善，如：音体美设备和计算机都应落实到位，确保课程的教学丰富多彩，避免形式化。最后，加强信息网络技术建设，推进各个学校信息共享和资源的合理流动，校际之间、城乡之间可以互相借鉴对方的优势来发展弥补自己的不足[6]。

    2.优化城乡师资队伍，教师政策倾斜农村学校。一直以来城乡义务教育师资队伍发展不平衡是义务教育发展中的突出问题，短时间内难以得到解决。但是作为政府部门，特别是教育主管部門应该找出问题原因，并制定解决方案加以实施。首先，政府应该从提高教师的基本待遇入手，保证工资的发放，对于偏远地区条件艰苦的学校，可适当对教师进行经济补贴，同时确保其工资待遇不低于城市地区，从而鼓励乡村的骨干教师奉献于农村的教育事业。其次，城乡教师进行适当的流动，从城市流入农村学校的教师在薪资待遇和职称评定方面可优先考虑，还可把到农村地区教学作为入职的一个基本条件，所有想进入教育系统的教师都必须到农村学校教学两到三年，当然这是在保证教学过程不会被打乱的前提下进行。对于任职内的教师应该定期组织培训和考核，城乡学校的教师也可以进行交流学习，如城市的教师可以定期到乡下进行教学和学术的分享，乡下的教师也可以利用城里优质的教学资源和规范化的培训提高教学技能。最后，应该重塑教师对于职责的定义，传统观念认为，教师就是类似于国家公务员的铁饭碗，而忘记了教师的真正职责是教书育人，奉献自己。很多农村地区由于条件差、资源缺乏，很多年轻的教师不愿意投身于农村地区的教育事业，导致农村学校缺乏新鲜血液的注入，缺少真正科班出身的学科教师。因此，应该让广大教师认识到，作为一名教师不仅要拥有扎实过人的专业知识，也要有一颗乐于奉献教育事业的心。在这方面可以通过国家政策的引导，鼓励广大优秀大学生到农村学校进行支援教学[7]。在2017年两会上李克强总理再次提出鼓励优秀人才前往边远地区实现自己的人生报复，这就是政策的一大引领作用。

    （三）基于结果公平的城乡义务教育均衡

    1.均衡实施优质教育，培养优质人才。教育的最终目标是培养符合社会需要，对社会有所贡献的人才。优质教育作为培养学生身、心、智和谐发展的教育，其理念是公平公正的对待不同区域、不同背景的学生，使他们在优质教育下都有同等的机会成为一个优质的公民。在城乡实施优质教育，首先在于学校领导和老师要转变教育理念，变应试教育为素质教育，最终达到优质教育的目标。这要求学校办学中重视发展学生学业成绩以外的品质，如健康的心理和良好的人格，以便更好地应对未来的学习和工作。其次，平衡每个学生的发展，并根据不同阶段学生的发展规律采用合理的教学手段，以期学生在不同的教育阶段获得与其身心相匹配的成长。均衡城乡优质教育，是一个国家对人才产出质量的关注，城乡义务的教育均衡必然也离不开优质教育的均衡发展。

    2.重视教育起点和过程公平，保证教育结果的公平。教育的结果公平体现在学业成绩和教育质量的平等，是为了使每个人都能有效利用提供的教育机会，取得符合个性和能力的学业成就，从而为未来的发展创造条件。教育质量作为衡量教育结果的一个维度，不仅体现在学校关注培养出来的学生质量，如升学率，也体现在家长对孩子受教育后的期望上，希望受过教育之后能有益于社会。新阶段，城乡义务教育不均衡的现状仍存在，只有通过政策、教育资源和师资力量的均衡配置来保证村义务教育入学机会和办学过程的平等，最终实现教育结果的公平[8]。

    参考文献：

    [1]教育部.教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见[EB/OL].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=92276.2005-05-25.

    [2]于晓琴，蔡利. 城乡义务教育资源分配差距分析[J].黑龙江工业学院学报（综合版）， 2011（1）：1-2.

    [3]许振光.教育公平视角下城乡义务教育均等化发展路径分析[J].教育探索， 2014（11）：6-7.

    [4]李明欣.我国城乡义务教育公平研究[D].中共中央党校， 2016.

    [5]李克军，杜海燕，丁坤.公平视野下城乡义务教育均衡发展对策研究[J]. 河北民族师范学院学报， 2011（4）：89-92.

    [6]尹玉， 葛少虎.促进城乡义务教育均衡化发展路径研究[J].青岛职业技术学院学报， 2013（4）：64-66.

    [7]陈丰.我国城乡义务教育非均衡发展的原因及对策[J].齐鲁学刊， 2014（2）：106-110.

    [8]钟云华， 李小源， 唐姜. 教育公平视角下城乡义务教育非均衡性分析[J].中国农业教育， 2013（4）：6-11.

    （责任编辑：宇美臻）