教育减负政策执行偏离的原因及对策分析
张文娟 万来斌
[摘 要]近几年来，国家在基础教育领域大力推行减负政策，但是故意曲解、截留教育减负政策的行为频繁出现，导致教育减负政策执行出现了偏离。本文从利益相关者的理论视角剖析各个利益相关者的利益诉求，发现教育减负政策执行中利益相关者间的利益矛盾是导致政策偏离的根本原因，因此协调和平衡利益相关者间的利益是解决教育减负政策执行偏离的根本途径。
[关键词]教育减负政策；执行偏离；利益相关者
[中图分类号] G639.2 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）08-0051-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.08.010
一、研究背景
学生学业负担过重是教育领域关注的问题，同时也受到国家和社会多方面的关注，建国以来党和政府制定了一系列的教育减负政策。我国第一个减负政策是1955年颁布的《关于减轻中小学过重负担的指示》，该指示明确指出目前学生负担过重，主要是学生课业负担过重[1]。2000年1月教育部颁布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，通知首次明确提出取消小学生学业评价百分制，要求在已经普及义务教育的地區实行小升初免试并遵循就近入学[2]。2013年8月22日教育部颁布文件《小学生减负十条规定》，规定从小学生的入学、考试、作业、评价方式、锻炼等着手，要求切实减轻小学生课业负担[3]。2018年2月下旬教育部等四部门联合印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，教育部长陈宝生在十三届全国人大会议新闻中心上重点回答了有关减负的问题，着重强调要治理校外培训机构，为下一步的减负做出明确的指示[4]。上述教育减负政策文件推动了基础教育减负工作开展，但政策执行是开展工作的关键。
1955年到2018年的60多年间里国家不断颁布各类减负政策，从最开始的控制上课、学习时间和减少作业，到后来对入学、考试和评价方式都做出了严格的规定。然而中小学生们的课业负担并未得到有效改善，家长的焦虑没有得到缓解，减负政策始终未体现其作用和功效。2014年研究者对北京市的99所中小学学生进行课业负担调查，发现大多数学生认为课业负担较重，学生们的睡眠时间不足，课外时间多用于学习活动，较少有休息的时间[5]。调查结果严重违背了减轻学生课业负担的政策目标，显现了教育减负政策的实践目标与理论目标存在着一定的差距。
教育减负政策是解决学生学业负担过重问题的特殊政策，是公共政策在教育领域的拓展，也是相关利益主体间对教育资源和利益的相关分配的方案和政策。有关教育减负政策失效或失真的研究多数停留在政策的表象上，未能深入分析相关利益主体间的博弈是政策执行的关键因素。因此对教育减负政策进行利益相关者的分析是十分必要的，有利于发现政策背后失效的真实症结。利益相关者理论的核心在于综合考虑各个利益相关者的利益，促进目标的实现。教育减负政策的实施关系到多个相关者的利益，协调各相关利益者的关系和诉求，是实现政策有效执行的关键因素。因此在利益相关者理论指导下分析教育减负政策执行的问题，不仅对教育减负政策实施提供了深入本质的研究方法和视角，还能为研究政策现象和制定科学合理的政策提供新的研究思路。
二、利益相关者：政策执行的研究视角
（一）教育减负政策执行偏离的内涵
“教育政策执行偏离”是指教育政策执行主体或客体在教育政策执行过程中， 采取消极的执行行为。如故意逃避、偏离、妨碍或违背教育政策，从而使教育减负政策目标难以完全实现或者完全落空，这是对所有教育政策执行阻滞或偏差及未能实现教育政策目标的消极行为的总称和概括[6]。教育减负政策执行偏离就是指执行主体或客体在教育减负政策过程中受消极因素影响，以消极不作为导致政策结果偏离教育减负政策目标，从而出现违背教育减负政策精神和内容的不良现象。从教育减负政策执行主体的角度来说，教育减负政策执行偏离主要有执行者选择性执行政策、象征性执行政策、替换性执行政策、违背性执行政策、扩大性执行政策等具体表现。从教育减负政策执行客体的角度来说，教育减负政策执行偏离主要是选择性执行政策。
（二）利益相关者概念及其分类
利益相关者理论（ Stakeholder Theory）最早是西方经济学领域的概念，后来学者们将其引入社会和教育领域，在国内外学者的不断研究和实践经验的检验下，利益相关者理论框架得以不断完善，并且已经广泛应用于管理学、经济学、政治学等领域。通常，人们将利益相关者定义为“任何能影响组织目标实现或受政策发展影响的群体和个人”[7]。根据对利益相关者的定义，教育减负政策执行中的利益相关者理论主要是指影响教育减负政策目标实现的群体和个人。利益相关者的核心理念有：第一，组织的价值创造依赖于利益相关者，组织应该对利益相关者的福利和利益承担责任；组织的目标通过促进组织利益最大化而实现利益相关者整体利益的最大化。第二，利益相关者应该具有参与企业或组织治理的权利，各利益相关者向组织提供了个人资源，组织应吸收所有的利益相关者参与组织治理，通过共同治理可以实现各利益相关者的利益平衡和社会责任。第三，关于利益相关者的分类，许多学者已经注意到不同类型的利益相关者对组织的决策影响不同，因为组织中不同的利益相关者与组织目标实现之间的相关度是不同的，因此应从多角度对利益相关者进行分类，在分类方法上应采取动态发展的态度[8]。
美国学者米切尔（ Mitchell）在对利益相关者理论的产生与发展分析中，提出用评分法来区分利益相关者，主要从影响力、合法性、紧迫性三个维度来区分利益相关者的关系。影响力是指利益主体是否具备对政策决策者或其他利益主体的影响力；合法性是指利益主体是否被赋予了法律意义上的索取权；紧迫性是指利益相关者的要求能被组织决策人快速关注和满足。米切尔认为一个组织的利益相关者必须至少符合以上的一个属性，否则就不能归属为组织的利益相关者。在这三个属性的基础上米切尔将利益相关者划分为三类：确定型或权威型利益相关者（ 同时具备三种属性） 、预期型利益相关者（ 具备任意两个属性） 和潜在型利益相关者（ 具备任意一个属性） 。预期型利益相关者又分为支配型利益相关者（ 具备影响力和合法性）、依赖型利益相关者（ 具备合法性和紧迫性）和危险型利益相关者（ 具备紧迫性和影响力），潜在型利益相关者则分为具备影响力的蛰伏型利益相关者、具备合法性的静态型利益相关者以及具备紧迫性的苛求型利益相关者[9]。根据米切尔的评分法，本文对教育减负政策执行过程中的利益相关者进行分类，具体如表1所示。
三、利益相关者间的博弈：政策偏离的根本原因
根据教育减负政策执行过程中的利益相关者的定义和分类，教育减负政策的利益相关者主要包含：教育减负政策的执行主体、代理人和执行客体。由于利益相关者存在着不同的利益诉求，导致了他们之间形成了利益关系，容易导致教育减负政策在执行中出现偏离。
（一）政策执行中利益相关者及其利益诉求
1.教育减负政策制定主体及其利益诉求。教育减负政策制定主体指的是中央的教育部门，主要统筹发展我国教育事业发展规划，研究制定与教育相关的政策和方针，其制定的教育减负政策主要解决全国中小学生课业负担过重问题。在教育减负政策执行中，政策制定主体的利益诉求主要为依据学生负担过重的现实问题制定减负政策，以维护社会公共利益、实现教育公平和发展教育事业为最终目标。
2.教育减负政策执行主体及其利益诉求。教育减负政策执行主体是指在教育减负政策执行中负责组织落实教育减负政策的人员和组织，包括地方政府及其职能部门，主要起着联结政策和政策受益者之间的桥梁作用。在教育减负政策执行中，政策执行主体的利益诉求主要包括：一是完成上级政府安排的学生减负任务，以获得上级政府的肯定和认可；二是履行基本的公共服务职能，完成本级政府制定的教育减负计划；三是着实减轻学生学业负担，促进中小学生学生生动活泼学习、健康快乐成长，为学生终身学习、发展奠定基础。
3.教育减负政策执行“代理人”及其利益诉求。教育减负政策通常由国家教育部门下达相关文件给地方政府，地方相关教育部门再将减负的任务传达给各个中小学，由学校最终执行教育减负政策，因此学校是以“政府代理人”的身份来完成教育减负政策执行的具体任务。在教育减负政策执行活动中，执行“代理人”的利益诉求包括：一是完成地方教育部门委托的减负任务，与地方教育部门建立良好关系；二是通过完成学生减负任务履行学校服务功能；三是积极响应减负政策获得外部的称赞和荣誉识；四是通过减轻学生负担，提高学校的声誉。在这个政策执行过程中，对学生实施学业减负的直接实施者是教师，因此教师也间接成为教育减负政策执行“代理人”，他们的利益诉求包括：一是完成学校领导下达的学生减负任务，获得学校领导的赏识；二是减轻学生课内作业和心理负担，促进学生素质教育的发展。
4.教育减负政策执行客体及其利益诉求。教育减负政策执行客体又称教育政策目标的受益群体，主要是指在教育减负政策影响和作用的客体和对象。在教育减负政策执行中，最直接的受影响者是中小学学生，他们的利益诉求包括：减轻课内课外的作业负担，降低学习的压力，缓解心理的压力，有课外时间休息玩耍。虽然学生是政策作用的最终的影响对象，但政策执行中间接受到影响的还有家长。家长的利益诉求主要是：减轻孩子的学习压力，缓解对于学习的心理压力，促进身心的健康发展。
（二）教育减负政策执行中利益相关者的博弈
埃莉诺·奥斯特罗姆将公共政策理解为各利益团体为争取自身利益而互相竞争并达成妥协的一种平衡的结果[10]。教育减负政策属于公共政策的领域，教育减负政策执行则是利益相关者基于对利益的追求而进行一种利益博弈的过程。教育减负政策执行中的利益相关者具有“理性经济人”特征，基于对自身利益追求最大化的原则，必然会出现利益的矛盾与冲突，他们的利益博弈主要分为以下几种类型：
1.教育减负政策制定主体和执行主体之间的利益博弈。国家政策执行主体主要是地方政府，通过上级政府授予的权利执行相关政策方针。从理论上来说，其利益应该与政策制定主体间的公共利益保持一致。但地方政府作为利益相关者之一，在执行教育政策过程中无法彻底摆脱其“理性经济人”特征，他们會利用所掌握的权力和资源，来努力表达其利益要求和愿望，从而影响政府决策，以期在最终政策结果中实现自我利益最大化[11]。当教育减负政策在执行过程中侵害了执行主体——地方政府及其相关部门的利益时，地方政府在实际的执行过程中会采取选择性地执行减负政策，从而导致教育减负政策执行效果减弱。如地方政府需要其所在地方的学校获得好成绩来谋取上级政府的认可，特别是地方政府领导希望其中小学校能在全国获得突出成绩来凸显政府的政绩，而教育减负政策直接缩短学生校时间和减轻学生在作业负担，最终会导致学生学业成绩下降，使政府在学校教育和建设方面的政绩大大下滑。
2.教育减负政策执行主体与其“代理人”之间的利益矛盾与冲突。在教育减负政策执行中，学校和教师与地方教育部门间的矛盾也较为突出。首先，由于当前教育经费严重不足导致了我国教育事业发展不平衡，但国家为了大力发展基础教育和培养高质量人才，实行了倾斜性的财政政策和重点学校制度来集中力量发展基础教育，于是重点校制度随之而来[12]。一般来说，重点学校为了获得和保持政府的倾斜性财政支持，必然加重学生课程负担来提升学生的成绩。那些非重点学校为了争取和跻身重点学校的地位，必然不择手段努力提高升学率，换取重点学校的荣誉，这样势必会对学生的学业产生巨大影响。其次，因为学校评价教师教学水平高低的主要标准是学生成绩是否得到提升。教师的工资酬劳与学生成绩牢牢挂钩，因为很多学校将学生成绩的提高和升学率直接作为教师奖金的评判标准。教师所带班级升学率高和学生成绩提升，奖金随之提高，教育教学水平得到认可，社会地位也会随之得到提升。另外，根据上级教育部门的相关规定，教师的职位晋升和职称评定都与学生学习成绩和升学率直接相关，迫使教师在其利益面前选择应试教育，通过增加学生学业负担来提升学生成绩。在“增加课业负担—学生分数高—升学率高—教师名利双收”这样一个循环反复的结构中，教师们在实际执行教育减负政策时，必然会因为自己的利益受损而使政策执行偏离。
3.教育减负政策执行代理人与政策执行客体之间的利益博弈。在教育减负政策执行中，虽然学校和教师执行了减负政策来减轻学生的学习压力，特别是控制作业布置，缩短学生在学校时间，但是家长们以社会现实为出发点，坚持认为现实社会竞争压力大，孩子只有通过繁重的课业学习才能考上重点高中和大学，才能在毕业时找到一份薪水高的工作，才能在社会上拥有一定的地位。在这个竞争激烈的社会中，高考这个指挥大棒直接影响着家长对待孩子学习负担的态度。家长们最为关心的是孩子在竞争激烈的高考中能否取胜。虽然家长理解减负对孩子身心发展具有良好的影响，但是当全社会处于激烈竞争状态下，很多家长不愿自己的孩子掉队，宁愿孩子背负这几年的学习负担，认为考上好的大学才是最后的出路。还有的家长望子成龙和望女成凤，将自己未能实现的心愿转接到自己孩子身上，这些强烈的负重感必然增加学生的心理压力。很多家长在辅导机构的煽动和其他孩子踊跃参与补习班的刺激下，不惜重金为孩子报名参加课外辅导班或者高薪聘请家教，导致孩子课外休息时间缩短，课内课外的学业负担不断加重。
四、利益协调和整合：政策执行偏离的根本途径
本文从利益相关者的理论视角剖析各个利益相关者的利益诉求，发现教育减负政策执行中利益相关者间的利益矛盾是导致政策偏离的根本原因，因此协调和平衡利益相关者间的利益是解决教育减负政策执行偏离的根本途径。
（一）建立合理的利益表达机制
要解决教育减负政策执行中利益相关者之间的利益冲突，应当重点加强建设和完善利益诉求表达机制。美国政治学者阿尔蒙德认为社会的利益表达是制定政策的前提，只有经过收集广泛的利益诉求，促进政策受众者对政策的理解和认同，而且群众对政策认同程度的高低直接影响着政策执行的效果，认同程度高则会降低执行成本[13]。首先，政府应加强利益诉求表达机制的立法制度，努力规范各利益主体的利益表达方式和流程，保护利益诉求主体的合法权利。其次，扩大利益诉求表达渠道，充分利用大众传媒作为利益表达的诉求窗口，及时收集和上报媒体上相关利益诉求信息，充分发挥互联网等新媒体的作用，开设“市长在线”“市民之家”等栏目作为群众表达利益诉求的重要渠道。最后，通过建立利益群体内的组织或工会加强团体组织的利益诉求表达。总之，建立多渠道表达机制，为利益群体的表达提供条件。
（二）建立切实的利益补偿机制
利益补偿机制，就是指在利益分配过程中对处于不利的一方给予一定的利益补偿的制度。因为相关利益主体在教育减负政策执行中会有利益受损的情况发生，如果忽视利益相关者的利益补偿，会造成教育政策执行不力。如学校是教育减负政策执行中的一个重要利益主体，但学校首先依附于学生学习成绩而生存，其主要目的是追求升学率。教育减负政策要求减轻学生负担，学生成绩和升学率将会成为学校一大损失。因此如果没有对学校损失的合理补偿，我们就很难仅从道义上苛求学校严格执行教育减负政策。因此依据权责对等的原则，应当建立切实的利益补偿机制，使那些在教育减负政策执行中的利益受损者能够得到合理的利益补偿，以鼓励利益相关者能够积极参与教育减负政策的执行。
（三）建立严格的执行监督机制
建立严格的政策执行监督机制就是加强对政策执行的监督，不断提升政策的执行力。由于政策相关利益主体间的矛盾冲突，教育减负政策执行力度不够，缺乏对其的严格监督。而目前在我国教育减负政策执行中，地方政府等执行代理人常常既是政策的执行者，又是政策的监督者。因此，建立和完善严格的教育减负政策执行监督制度成为促进政策执行的当务之急。首先，加强对教育减负政策执行情况的检查力度，各级执行代理人应及时汇报减负政策执行情况，及时发现执行过程中的问题。其次，加大对教育减负政策执行情况的考核力度，明确落实各级执行单位的职责，将减负政策执行情况与责任人的利益挂钩。最后，还要采取对教育减负政策执行的奖惩措施，严肃处理不认真和不及时执行教育减负政策的行为，严格处罚违反教育减负政策的人，并对教育减负政策落实到位的责任人给予嘉奖。
（四）更新利益相关者的利益观
教育减负政策的执行过程是一个利益相关者之间相互博弈的过程，主要是关于利益的动态博弈。解决教育减负政策执行偏离的对策除了增强政策本身的科学性外，更需要利益相关者更新利益观，着眼于整体的利益，这意味着各利益相关者在追求自己正当利益的同时，也要维护和尊重其他利益者的正当利益。教育减负政策作为一项减轻学生压力的良策，对我国基础教育阶段学生身心健康的发展具有重大意义。上级政府应加强教育减负政策的宣传，让其中的利益相关者树立正确的利益观，形成互利共赢、相互支持的合作关系，共同实现利益相关者的利益契合。同时政府应搭建良好的利益协调沟通平台，加强各利益相关者的联合互动，为他们的利益契合点创造良好的条件。
总之，基于利益相关者理论对教育减负政策执行进行分析，我们发现教育减负政策的不同利益主体间的博弈才是政策执行到位的关键因素。通过分析利益相关者的不同利益诉求，笔者认为通过构建诉求表达机制、补偿机制才能不断促进利益相关者之间的利益平衡，同时利益相关者要树立整体的利益观，突破以自我为中心的利益思想，共同实现教育减负政策目标。
参考文献：
[1]中华人民共和国教育部《关于减轻中、小学学生过重负担的指示》[J].江苏教育，1955（08）：20-22.
[2]教育部.关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_69948.htm.
[3]教育部.《小学生减负十条规定》公开征求意见启事[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201308/t20130822_156153.html.
[4]教育部.教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A06/s3321/201802/t20180226_327752.html.
[5]孙雪连.北京市中小学课业负担的调查研究[J].上海教育科研，2015（09）：30-33.
[6]衣华亮.转型期教育政策执行偏离的内涵与类型探析[J].江苏高教，2009（03）：17-19.
[7]Freeman R E.Strategies Management： A Stakeholder Approach[M].BostonPitman/Ballinger， 1984：121.
[8]杨晓宏，贾巍.基于利益相关者视角的农村中小学现代远程教育工程应用效益评估研究[J].电化教育研究，2013（10）：52-65.
[9]唐克，侯嘉茵.社区教育政策执行多元主体利益博弈及其均衡调整[J].现代远距离教育，2017（01）：29-35.
[10]Elinor Ostrom.Governing the Commons： the Evolutionof Institutions for Collective Action[M].Cambridge UniversityPress， 1990.
[11]張国强.教育政策中的利益相关者及其博弈逻辑[J].河北师范大学学报（教育科学版），2014 （02）：90-94.
[12]程龙衣，魏永莉.中小学生课业负担的多主体利益博弈探因[J].现代教育论丛，2010（02）：42-46.
[13]〔美〕加布里埃尔·A·阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖译.上海：上海译文出版社，1987：34-35.
（责任编辑：王岚）
