论财政嵌入环境治理的制度逻辑和分权路径
黎江虹 黄家强
摘要：转型时期的当下中国面临着经济发展趋缓和环境风险递增的双重压力，现有的环境权威治理模式使得各环境主体的行动偏离合作轨道，无法实现生态环境的有效治理，亟需向环境合作治理转变。其中，政府在这一过程当中扮演着主导角色。政府主导环境合作治理模式是一种府际合作主导、治理责任主导和多向互动主导的结合。在这一模式下，具有理财治国品性、治理工具属性和环境财政功能的现代公共财政制度，以及以权责适度配置为基本内容的财政分权改革实践，无疑是嵌入政府主導环境治理的静态逻辑和动态路径。一方面，可以通过公共环境治理中环境与财政的互动，发挥环境财政的最大制度功效；另一方面，以财政分权为突破口，实现权威型环境治理格局与环境联合治理需求的恰当平衡，最终可以通过财政的制度嵌入和分权嵌入来倒逼形成中央有效统筹、地方自主治理、市场灵活驱动、企业主动施治和公众民主参与的合作型环境治理格局。
关键词：环境治理；合作治理；财政分权；财政嵌入
基金项目：国家社会科学基金一般项目“央地财政权责配置中政府与市场互动机制研究”（17BFX103）
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）04-0138-07
改革开放四十年来，中国在经济社会建设等方面取得的成就令世界瞩目。然而，长期以来的粗放式发展也带来了生态环境的日益恶化，特别是21世纪以降，大气污染、水污染、土壤污染加剧，森林面积锐减、土地荒漠化等问题积重难返。以社会最为关注的大气污染问题为例，虽然各级政府和环保部门实施了一系列环境政策和治理举措，但全国大气污染物的排放总量仍然长期居高不下，大气环境治理形势依然严峻。① 特别是民众对于大气环境质量的内心感受未有明显改观，政府采取的环境治理举措不能起到良好的根治效果。之所以出现这般局面，主要根源在于政府长期依赖环境行政规制手段以及政府内外权责配置错位。为消除现行的政府、市场和公民“分离式行为模式”的弊端，重塑三者在同一环保目标下的行为范式与治理关系，有必要从政府层面通过某一领域的制度改良和体制改革，推进政府主导环境治理能力的现代化。党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财政是连接政治体系、经济体系和社会体系的关键环节，它是关乎和构成“整个社会”的重要媒介。② 而要实现环境治理由“分离式”向“合作型”的格局转变，无疑要从国家的财税制度革新和财税体制改革中寻求突破，即依托财政的“制度嵌入”和“分权嵌入”来反向促进国家环境治理向整体合作转变，这正是当下环境治理力图突破的瓶颈所在，也是本文的逻辑主线。
一、政府主导环境治理的财政嵌入理论
相比于我国政府主导型的环境治理现实，财政因其具有的理财治国品性、政策工具优势和多维善治功能而在环境的治理中尤为重要。
1. 环境治理中的政府主导地位
作为公共产品和服务的提供者，政府承担主导环境治理责任应是当然逻辑。其一，从公民主体角度来看，环境权是公民普遍享有的基本权利范畴。虽然我国宪法并未明文确立公民的环境权，但良好的生态环境质量作为公民应当享有的基本权益已然得到宪法认同。③ 政府部门行使环境行政权的合宪性基础在于保障公民环境权，它要求政府部门必须对少数组织和个人的排污行为进行管控，并投入人力、物力和财力治理环境污染问题。其二，从环境客体角度来看，环境保护的公共产品属性决定了依靠单一的市场力量难以为继。“仅仅依靠市场力量，不能在公共产品和私人物品之间使资源配置达到最优，非排他性直接导致资源配置的价格价值失去作用。”④ 市场在解决环境问题上存在“搭便车”等缺陷，聚焦于自我利益实现的“理性经济人”往往更多苛责别人却鲜见自律，因此迫切需要政府部门的介入，承担起环境治理的重任。其三，从政府本体角度来看，维护社会利益和解决社会问题构成了政府存续的正当理由。优质生态环境是全体民众的共同期盼和利益所需，政府作为公共意志的集中代表，其合法性与正当性必须建立在体现和维护环境利益之上。
实际上，宪法以及法律赋予环境治理过程中政府的主导地位，是其作为公共部门拥有区别于个体和团体的治理优势和能力。这体现为政府既是规则制定者和实施者，垄断了应对复杂多变的社会风险的规则制定权，具有强制社会依规而行的权威性；也体现为多层级、多向度的政府组织全面架构起社会公共事务的治理网络，从而具备了进行宏观调控和微观规制的支配力。总体来看，无论是企业组织、公民个人，还是自由市场，都存在着个体利益本位的狭隘性和调节功能发挥的局限性，并难以寄希望其自主克制和自发调节，唯有政府才能调动起全社会的共同力量加入到环境治理中来。在多主体参与的环境治理过程中，由政府承担主导职责亦体现于国家环境保护的各类法律法规和政策性文件当中。例如，2013年、2015年国务院先后印发的《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》中分别提出要形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染、水污染防治新机制；2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》第6条在明确了“一切单位和个人都有保护环境的义务”的情况下，进一步指出：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；2016年起实施的新《中华人民共和国大气污染防治法》主要亮点就在于明确了各级政府大气污染防治工作的责任及考核标准。⑤
政府主导环境治理的过程反映为环境公共政策的制定与执行系统以及其相互之间的协调问题，它既涉及到环境政策的社会本位、工具理性和精准实践，也涵盖多个环境治理主体之间、各项环境政策工具之间、纵横政府部门组织之间的治理系统优化。首先，在治理主体上，政府主导责任意味着大部分情况下政府须居中解决污染者与受害者之间的排污纠纷，以及围绕环境保护目标制定规制计划、开展治理行动、实施积极防御等。它决定着政府负有规范、调动和改善其它主体（企业、市场、公众）的环境治理义务，同时在特定情形下负有指定有治理能力的单位代履行污染治理事务之义务，如《中华人民共和国水污染防治法》第76条第1款规定的“逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”。其次，在治理工具上，政府可以采用多样环境政策工具，既包括具有直接规制功能的命令控制型政策工具，也涵盖以间接激励（诱导）为目标的经济激励型政策工具，还有体现民主精神的社会参与型政策工具。⑥ 再次，在治理结构上，政府主导环境治理建立于政府之间以及政府与市场、社会之间权责分工与合作的基础上，它并不是府际分治主导而是合作主导，不是行政权力主导而是治理责任主导，不是单向命令主导而是多向互动主导。
摘要：转型时期的当下中国面临着经济发展趋缓和环境风险递增的双重压力，现有的环境权威治理模式使得各环境主体的行动偏离合作轨道，无法实现生态环境的有效治理，亟需向环境合作治理转变。其中，政府在这一过程当中扮演着主导角色。政府主导环境合作治理模式是一种府际合作主导、治理责任主导和多向互动主导的结合。在这一模式下，具有理财治国品性、治理工具属性和环境财政功能的现代公共财政制度，以及以权责适度配置为基本内容的财政分权改革实践，无疑是嵌入政府主導环境治理的静态逻辑和动态路径。一方面，可以通过公共环境治理中环境与财政的互动，发挥环境财政的最大制度功效；另一方面，以财政分权为突破口，实现权威型环境治理格局与环境联合治理需求的恰当平衡，最终可以通过财政的制度嵌入和分权嵌入来倒逼形成中央有效统筹、地方自主治理、市场灵活驱动、企业主动施治和公众民主参与的合作型环境治理格局。
关键词：环境治理；合作治理；财政分权；财政嵌入
基金项目：国家社会科学基金一般项目“央地财政权责配置中政府与市场互动机制研究”（17BFX103）
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）04-0138-07
改革开放四十年来，中国在经济社会建设等方面取得的成就令世界瞩目。然而，长期以来的粗放式发展也带来了生态环境的日益恶化，特别是21世纪以降，大气污染、水污染、土壤污染加剧，森林面积锐减、土地荒漠化等问题积重难返。以社会最为关注的大气污染问题为例，虽然各级政府和环保部门实施了一系列环境政策和治理举措，但全国大气污染物的排放总量仍然长期居高不下，大气环境治理形势依然严峻。① 特别是民众对于大气环境质量的内心感受未有明显改观，政府采取的环境治理举措不能起到良好的根治效果。之所以出现这般局面，主要根源在于政府长期依赖环境行政规制手段以及政府内外权责配置错位。为消除现行的政府、市场和公民“分离式行为模式”的弊端，重塑三者在同一环保目标下的行为范式与治理关系，有必要从政府层面通过某一领域的制度改良和体制改革，推进政府主导环境治理能力的现代化。党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财政是连接政治体系、经济体系和社会体系的关键环节，它是关乎和构成“整个社会”的重要媒介。② 而要实现环境治理由“分离式”向“合作型”的格局转变，无疑要从国家的财税制度革新和财税体制改革中寻求突破，即依托财政的“制度嵌入”和“分权嵌入”来反向促进国家环境治理向整体合作转变，这正是当下环境治理力图突破的瓶颈所在，也是本文的逻辑主线。
一、政府主导环境治理的财政嵌入理论
相比于我国政府主导型的环境治理现实，财政因其具有的理财治国品性、政策工具优势和多维善治功能而在环境的治理中尤为重要。
1. 环境治理中的政府主导地位
作为公共产品和服务的提供者，政府承担主导环境治理责任应是当然逻辑。其一，从公民主体角度来看，环境权是公民普遍享有的基本权利范畴。虽然我国宪法并未明文确立公民的环境权，但良好的生态环境质量作为公民应当享有的基本权益已然得到宪法认同。③ 政府部门行使环境行政权的合宪性基础在于保障公民环境权，它要求政府部门必须对少数组织和个人的排污行为进行管控，并投入人力、物力和财力治理环境污染问题。其二，从环境客体角度来看，环境保护的公共产品属性决定了依靠单一的市场力量难以为继。“仅仅依靠市场力量，不能在公共产品和私人物品之间使资源配置达到最优，非排他性直接导致资源配置的价格价值失去作用。”④ 市场在解决环境问题上存在“搭便车”等缺陷，聚焦于自我利益实现的“理性经济人”往往更多苛责别人却鲜见自律，因此迫切需要政府部门的介入，承担起环境治理的重任。其三，从政府本体角度来看，维护社会利益和解决社会问题构成了政府存续的正当理由。优质生态环境是全体民众的共同期盼和利益所需，政府作为公共意志的集中代表，其合法性与正当性必须建立在体现和维护环境利益之上。
实际上，宪法以及法律赋予环境治理过程中政府的主导地位，是其作为公共部门拥有区别于个体和团体的治理优势和能力。这体现为政府既是规则制定者和实施者，垄断了应对复杂多变的社会风险的规则制定权，具有强制社会依规而行的权威性；也体现为多层级、多向度的政府组织全面架构起社会公共事务的治理网络，从而具备了进行宏观调控和微观规制的支配力。总体来看，无论是企业组织、公民个人，还是自由市场，都存在着个体利益本位的狭隘性和调节功能发挥的局限性，并难以寄希望其自主克制和自发调节，唯有政府才能调动起全社会的共同力量加入到环境治理中来。在多主体参与的环境治理过程中，由政府承担主导职责亦体现于国家环境保护的各类法律法规和政策性文件当中。例如，2013年、2015年国务院先后印发的《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》中分别提出要形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染、水污染防治新机制；2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》第6条在明确了“一切单位和个人都有保护环境的义务”的情况下，进一步指出：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；2016年起实施的新《中华人民共和国大气污染防治法》主要亮点就在于明确了各级政府大气污染防治工作的责任及考核标准。⑤
政府主导环境治理的过程反映为环境公共政策的制定与执行系统以及其相互之间的协调问题，它既涉及到环境政策的社会本位、工具理性和精准实践，也涵盖多个环境治理主体之间、各项环境政策工具之间、纵横政府部门组织之间的治理系统优化。首先，在治理主体上，政府主导责任意味着大部分情况下政府须居中解决污染者与受害者之间的排污纠纷，以及围绕环境保护目标制定规制计划、开展治理行动、实施积极防御等。它决定着政府负有规范、调动和改善其它主体（企业、市场、公众）的环境治理义务，同时在特定情形下负有指定有治理能力的单位代履行污染治理事务之义务，如《中华人民共和国水污染防治法》第76条第1款规定的“逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”。其次，在治理工具上，政府可以采用多样环境政策工具，既包括具有直接规制功能的命令控制型政策工具，也涵盖以间接激励（诱导）为目标的经济激励型政策工具，还有体现民主精神的社会参与型政策工具。⑥ 再次，在治理结构上，政府主导环境治理建立于政府之间以及政府与市场、社会之间权责分工与合作的基础上，它并不是府际分治主导而是合作主导，不是行政权力主导而是治理责任主导，不是单向命令主导而是多向互动主导。
