公共性视野下我国2018年政府机构改革

    摘要：公共性是政府的基础属性之一，同时以现代政府作为最重要载体。作为公共性的重要表征，政府机构的改革和职能的转变理应将增强公共性作为基本方向。然而，市场经济的冲击、部分政府部门的自利倾向以及主客同体的改革特征造成我国政府机构改革日益面临公共性困境。2018年政府机构改革的逻辑起点是政府权力为民所用，关键环节是政府职能为民所设，改革归宿是政府与公民协同共治，最终朝着增强公共性迈出了重要一步。

    关键词：公共性；政府；机构改革

    中图分类号：D623

    DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.001

    一、政府机构改革的公共性分析

    ●政府的公共性

    公共性是政府的基础属性之一，也是现代政府的行为指针。公共性是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”，[1]政府的公共性就表现在公共权力和公共职位的公有性、公共物品和公共服务的共享性、政府与公民和社会的共同治理等。政府的公共性经数千年之久形成，并非一朝一夕实现的，其发端于古希腊柏拉图和亚里士多德关于城邦之“善”与“正义”的理论，经历了中世纪神权政治下的漫长沉寂后，最终在近代卢梭等启蒙思想家的社会契约论和人民主权论基础上得以完全确立。当下，公共性对于政府的价值已经毋庸置疑，是政府合法性的重要支撑，也是政府治理的重要准则。

    现代政府是公共性的最重要载体，承载着实现公共性的重任。哈贝马斯的公共性理论另辟蹊径，他并不否认政府作为公共权力机关具有公共性，但主张真正意义的公共性是建立在公私分化基础上的独特概念，即近代的资产阶级公共领域。然而，随着资产阶级社会不断发展变化，公私相互渗透融合，公共性在公共领域的结构转型中逐渐丧失。以此来看，现代政府作为公共权力的主要行使者和公共责任的主要承担者，仍是公共性的最重要载体。反观当下，政府公共性在市场经济的冲击下面临流失和削弱的危险，比如政府权力“异化”时有发生，公民参与治理的权利得不到充分保障等。这些现象要求更有效的政府治理，也更加呼唤政府公共性的回归。

    ●公共性：政府机构改革的方向

    自1970年代以来，西方国家形成了比较扎实的政府改革理论，如新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论、整体性治理理论等，但是我国在政府改革中缺乏真正符合国情的基础理论，导致我国在前七次机构改革中呈现出随意性、反复性以及成本高的特征。学者们用于研究政府机构改革的理论五花八门，比如适度规模理论（刘飞，2015）、结构功能主义（涂晓芳，2012）、路径依赖理论（张劲，2009）、公共选择理论（叶海涛，2001）等，但大都奉行“拿来主义”，未能实现本土化，对我国政府机构改革没有明显的借鉴意义。政府公共性理论作为基础性的政府理论，尽管不能直接作为我国政府机构改革的理论，却能够在诸多层面有所启发和指导。

    公共性是政府的应然状态，但目前并非实然状态，公共性缺失反而是普遍状态。正如几乎每个国家的政府都不同程度地存在贪污腐败问题，政府与民众的对抗此起彼伏等。政府要实现公共性需要“内外兼修”，修内是指政府对其自身的管理与监督，修外指政府对社会与公众的管理与服务，前者通过政府的机构设置、职能优化、伦理培育等内部行为彰显，后者表现为政府维护公共利益、提供公共服务以及创造公共精神等。学者黄显中强调，政府对其自身的管理同样内涵着公共性问题，并且政府本身的公共性更加值得重视。[2]既然政府本身蕴含着公共性的密码，政府要实现公共性就必须反求诸己，只有内部机构设置科学合理、职能履行民主高效，才能在服务社会与公众中真正体现公共性，这也正是传统公共行政的优势所在，即塑造一个几近完美的政府体制对实现政府价值极其重要。

    政府机构之于政府如同人体器官之于人体，政府机构各司其职才能保证政府整体功能的有效发挥，结构好坏与否在很大程度上决定了功能有效与否。政府是公共性存在，那么政府机构就是公共性的具体表征，机构改革理应将公共性作为基础性的指导原则，正如张康之所言，政府改革必须围绕如何增强公共性来进行制度设计和制度安排。[3]政府机构改革要增强政府公共性，必须通过政府职能的转变与优化来实现。因为政府机构是政府职能的组织载体，职能是政府是否具有公共性的直接体现，[4]这也揭示了政府机构改革的核心就是转变政府职能。1988年起，我国历次政府机构改革的基本思路就是根據社会主义市场经济的需要转变政府职能，并且日益将政府职能转变作为机构改革的关键。

    二、政府机构改革的公共性困境及形成原因

    中国政府机构改革既是政治体制改革的重要内容，又是行政管理体制改革的关键环节。改革开放以来，为适应急剧变化的社会经济发展形势，我国一共进行过七次大规模的政府机构改革，逐步完善了政府治理体系、提高了政府治理能力，但在一定程度上面临着公共性的困境，“以人民为中心”的理念并没有真正得到贯彻落实。

    ●政府机构改革的公共性困境

    第一，未真正抑制部分政府部门的“权力异化”，对公共权力的有效监督不够。政府公共性的首要表征就是政府权力的公有属性，只有加强权力监督，保证“权为民所用”才能彰显公共性。因此，政府机构改革既要划分清楚政府部门的权力边界，又要整合和优化权力监督部门的职责。现实中，有些政府部门凭借行政许可权垄断着大量社会资源和经济资源，利用行政审批等经济职能获取巨额的部门利益，在很大程度上已经蜕变成一个投资和利益主体。[5]“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、个人利益政策化”的中国特色权力异化现象司空见惯。

    第二，改革对象集中于经济管理部门，忽视公共服务与社会管理职能转变。政府的公共性蕴含于政府供给公共服务和改善民生当中，供给和改善的有效程度能够反映公共性的实现程度。这就要求政府在机构改革中通过机构整合以减少部门割据，改进公共教育、社会保障、公共卫生等服务，重视收入分配、社会冲突、公共危机等问题，以此优化公共职能和社会职能。何艳玲基于1949 -2007年间的数据得出经济管理类组织在机构改革中变迁程度最大，[7]陈雪莲同样指出前7次政府机构改革注重经济职能调整，忽视社会和公共职能变革。[8]

    健全公共服务体系，提高公共服务水平。中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾发生了深刻转变，这个转变的重要表现之一就是人民群众对公共服务的需求已由增加数量向提高质量转变。新一轮政府机构改革旨在适应这一转变。第一，加强和优化政府的公共服务职能，推进直接服务民生的公共事业部门改革，更好保障和改善民生。新组建的国家卫生健康委员会和文化旅游部分别整合了多个部门的职责，有助于推进健康中国战略和文化强国战略。第二，推进非基本公共服务市场化改革，鼓励政府部门购买公共服务。“公共性是政府购买服务的内在属性与客观要求”，[14]政府可以通过丰富购买内容、优化购买流程、完善购买评估等来增强公共性。第三，深化群团组织、社会组织和公益类事业单位改革，充分发挥其承接政府公共服务职能的功能，以提高公共服务供给效率和质量，满足人民群众日益差异化、多样化的需求。

    优化社会治理体系，提高社会治理能力。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，这次按照大部制要求统筹政府社会管理职能的机构改革，正是实现这一社会治理格局的具体实践，也符合公共性对共同治理的要求。第一，组建自然资源部和生态环境部。两个新部门分别整合了近十个部门的自然资源利用和生态环境保护的职责，有利于解决“九龙治水”问题，避免部门间相互扯皮推诿，真正将“两山”理论落到实处，建设美丽中国。第二，组建应急管理部。新部门整合优化了十三个旧有部门的应急力量和资源，有利于健全公共安全体系，加强和优化国家应急能力，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。第三，组建农业农村部。整合了包括农业部在内的五个部门的职责，有利于坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化。

    ●改革归宿：政府与公民协同共治

    政府的公共性以社会性为参照，在符合当前客观环境的前提下，公共性的实现程度可以通过政府权力回归社会的程度来评价。新一轮党和国家机构改革注重顶层设计与统筹规划，将政府机构改革与群团组织、社会组织、事业单位等改革协调推进，以充分拓展公民参与治理的机会，推动政府权力向社会复归。

    鼓励发展行政参与，增加公民参与治理的机会。在人民代表大会制度的语境下，公民主要通过定期的选举来参与治理，表现为民主政治中的选举民主和间接民主。然而，这种政治参与虽有制度保障却并非经常性的，更非直接性的，需要辅以更常规更直接的参与手段来补充，即现代民主政治的重要内容——行政参与。新一轮政府机构改革的重要目标之一正是推动行政参与快速有序发展，保证公民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利，以此增强政府的公共性。行政参与主要指公民或组织参与行政机关的行政活动，包括行政立法、行政决策、行政执法等。不管哪种方式，都要求政府尽快将行政参与权利化，完善行政参与程序，丰富行政参与内容，为公民行政参与提供充分的平台和机会。同时，公民也需要持续提高参与热情和参与能力，最终在与政府的合作中实现对社会的有效治理。

    改革完善各类组织，拓宽公民参与治理的渠道。群团组织、社会组织以及事业单位不仅是政府公共职能和社会职能的重要承担者，更是公民与政府相连接的纽带，是公民参与治理的关键载体。一方面，可以促使公民由分散參与向集中参与转变，提高参与的组织化程度。另一方面，可以系统整合与理性反映公民的需求，增强参与的有效化程度。更重要的是，这些组织可以培育公民的公共精神，激发参与热情和增强参与能力，从而促进整个社会的良好治理。新一轮机构改革注重协调推进各项改革，旨在更好发挥群团组织联系人民群众的纽带作用，同时推动政社分开和政事分开以提高社会组织和事业单位的自主性。多措并举实质上正在逐渐改变政府与社会的关系，促进政府权力向社会转移，使社会承担更多的治理职能。因此，在较为稀缺的政治参与机会之外，公民可以通过中介组织更多地参与到国家治理当中，真正实现人民当家做主。

    参考文献

    [1]王保树，邱本.经济法与社会公共性论纲[J].西北政法学院学报，2000，（3）.

    [2]黄显中.政府公共性理论的谱系[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2004，（3）.

    [3]张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现[J].东南学术，2005，（1）.

    [4]乔法容.政府职能公共性的伦理解读[J].哲学研究，2015，（3）.

    [5]祝捷.我国政府机构改革的回顾和反思[J].广东行政学院学报，2010，（5）.

    [6]唐亚林.改革开放30年政府机构改革的基本经验及深刻教训[J].探索与争鸣，2008，（12）.

    [7]何艳玲，中国国务院（政务院）机构变迁逻辑——基于 1949 -2007年间的数据分析[J].公共行政评论， 2008，（1）.

    [8]陈雪莲.政府机构改革问题研究：现状与对策[J].南京政治学院学报， 2014，（5）.

    [9]杨超.“公共性”视野中政府行为的市场化及其限度[J].探索，2003，（2）.

    [10]祝灵君，聂进.公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考[J].社会科学研究，2002，（2）.

    [11]李景鹏.回顾与反思：政府机构改革的经验与教训[J].中国行政管理，2005，（2）.

    [12]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理，2008，（12）.

    [13]王立峰，吕永祥.权力监督视角下国家监察体制改革的实践需要与现实意义[J].南京社会科学，2017，（8）.

    [14]邓玮.公共性视角下政府购买社会服务的困境及优化[J].重庆大学学报（社会科学版），2016，（1）.

    作者简介

    苏晨，南京大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义政治哲学和政府理论。

    责任编辑 李冬梅