法治视域下食品质量安全研究
摘 要 随着信息时代的来临，食品质量安全问题也随之进入大众视野，食品质量安全不仅直接影响人民群众的健康，而且严重影响了政府的公信力和国家形象。基于此，本文从食品质量安全问题的严重性入手，分析了食品质量安全问题频发的原因，并尝试对加强食品质量安全提出政策建议。
关键词 法治 食品质量 安全 监管 依法行政
作者简介：唐声文，中共重庆市江北区委党校教师，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.186
一、研究缘起：食品质量安全问题的严重性
随着改革开放的深入与发展，计算机的普及，互联网的高度发展，公民法律意识的提高，中国的食品质量安全问题已成为百姓关心、社会关注、媒体聚焦、各级人民政府都高度重视的社会问题。“染色馒头”、“地沟油”、“瘦肉精”和“毒奶粉”等食品质量安全事件频频爆发，不但严重影响到了民众的身体健康、生命安全，造成了巨大的财产损失，影响了中国的经济发展和社会稳定，而且严重困扰了中国的民生幸福，影响政府的公信力和国家形象。具体体现在以下三个方面：
（一）危害人民群众身体健康和生命安全
“政以民为本，民以食为天，食以安为先”①，食物提供人们日常工作、学习、生活最基本的供给与需要，人们的一日三餐必不可少，因此公民对食品质量安全问题的关注度极高。食品一旦出了问题，将直接影响到每个人的身体健康甚至生命安全。
（二）冲击社会主义市场和人民群众生活
在食品质量安全问题的案例中，其中典型事件就是河北的“三鹿事件”，该事件经媒体曝光，公民知情后，整个行业便进行了减产和停产，数以万计的工人下岗，而随后引发的一系列连锁反应，包括奶农杀牛、倒奶，居民就业和收入受到影响。而“三鹿事件”造成的长远影响则是我国奶业元气大伤。国外各种知名品牌的奶粉一年之内三次涨价，中国的消费者为此付出了沉重的代价。
（三）影响政府公信力和国家形象
经济的发展是为了人们的生活更加幸福，而食品质量安全是人们安居乐业，追求幸福生活的根本。频发的食品质量安全事件，扰乱了民心，是民众对食品质量安全产生怀疑，甚至引发信任危机，也会对社会诚信体系带来影响，进而导致社会不稳定，从而导致国家不稳定，人民生活不幸福。当今信息化爆炸的社会，牵一发而动全身，全社会和公民都对食品质量安全高度关注的，食品质量安全监管一旦不及时或者出现漏洞，则很容易就出现“小事变成大事，大事惊动全社會”，由此可见，强化监管是极其重要的。食品质量安全问题不仅影响政府公信力，而且影响国家形象。
二、食品质量安全问题频发原因探析
食品质量安全事件频发的原因很多，除生产经营者的道德缺失外，从行政法的角度而言，主要有食品质量安全监管体制不健全、监管缺位无序、监管“事后诸葛亮”以及监管的不透明四个方面的因素：
（一）食品质量安全监管体制不健全
我国食品质量安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。食品质量安全监管机构设置不合理，职责不明确，重复执法、重复抽检等现象较为突出，部门之间难以形成合力，导致监管责任难以落实，甚至出现“监管推诿”现象。最后导致许多监管部门往往看重利益，有利抢着管，无利都不管。以“药水豆芽”②事件为例，就是监管部门之间推诿责任最好的例证。可见，监管体制不健全是导致食品质量安全问题频发的原因之一。
（二）监管缺失无序
从媒体披露的食品质量安全事件来看，部分监管部门一直是坐在办公室看样品。在“瘦肉精”事件中，就是有些监管部门“闭门造车”式的让养猪户自己取样送检，更让人担忧的是，政府的极少数监管部门及其工作人员竟然将利益做为是否“管理”的标注，在利益的驱使下，必然存在执法腐败，而将监管职责丢弃。还有些监管者甚至与不法企业、商家结成利益同盟、监守自盗，致食品质量安全防线“失守”。监管缺失无序是导致食品质量安全问题频发的又一原因。
（三）监管“事后诸葛亮”
对于食品质量安全问题的管理，监管部门陷入了“举报人少不管”和“不出事不管”的执法思维，无法从根本上保障食品质量安全。从“牛肉膏”、“瘦肉精”猪肉、“回炉面包”和“染色馒头”等事件，再到“三聚氰胺”奶粉、“假葡萄酒”以及“大头娃娃”奶粉事件，无一不是等问题曝光后，监管部门才介入。这种“事后诸葛亮”式监管再一次向人们敲响了警钟。
（四）监管的不透明性
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中华人民共和国食品质量安全法》规定，涉及食品质量安全及监管等相关信息须主动向社会公开。但是，据《法治蓝皮书》的数据显示，在食品质量安全执法方面，调查的43个地方城市中，能够公布信息的有31个，占比为72%；而质监、工商和食品等监管部门公开食品质量安全监督检查方面信息的仅占70%。监管的不透明性，导致食品质量安全监管部门少了来自外部的监督，是导致监管乏力的重要原因。
三、加强食品质量安全的政策建议
食品质量安全一直是公众普遍关切的问题，因此，为加强食品质量安全监管，促进食品产业健康发展，满足人民群众的美好生活需要，我们应力从以下几个方面着手：
（一）完善食品质量安全法律体系
目前，国家宏观层面的法律法规和标准相对来说是比较完善的，2009年颁布，2015年修订的《食品质量安全法》进一步完善了我国的食品质量安全法律体系，彰显了国家进一步强化食品质量安全监管的决心和信心。但一部法律不可能一揽子解决所有的食品质量安全问题，必须完善以《中华人民共和国食品质量安全法》为主、其它相关法规配套的食品质量安全法律体系。按照从农田到餐桌的全过程，清理对同一问题的重复与冲突规定，出台包括食品质量安全技术规章和标准要求在内的食品质量安全法律制度，逐步形成具有中国特色又与国际接轨的食品质量安全法律体系。
（二）建立健全食品监管机制
我国实行的“以分段管理为主，产品管理为辅”③的监管体制存在一定弊病。世界卫生组织（World Health Organization）指出，食品质量安全必须“从田间到餐桌”整个链条实行全过程监管。而我国农业、质监、卫生、食监、工商等多部门对不同阶段的食品质量安全进行监管，这种监管体制看似分段清晰、责任分明，但运行起来则难免产生条块分割、信息沟通不畅、互相推诿等弊端。而要从根源处变革食品监管体系和制度，应在国家法律法法规的设权范围内，统合各种监管资源，明确监管职能，精简监管环节、扩大监管范围，创制并完善综合性食品质量安全监管机构模式。
（三）完善依法行政的程序
在监管工作中，根据实践需求，不断摸索新的工作方法和工作程序，总结成功的工作经验和方法都是食品质量安全监管部门义不容辞的任务。同时，完善依法行政程序，而要依法行政，首先要坚持依法行政，坚决做到违法必究，严厉打击制售假劣食品违法犯罪行为，避免监管的盲区，为群众办好事、办实事。其次，坚持依法行政，规范行为，提高执法人员素质，不办人情案、特殊案。最后，坚持依法行政，全面规范食品生产经营单位，确保食品产业经济的健康发展，促进国民经济全面均衡可持续发展。总之，只有不断推进依法行政，才能维护最广大最基层群众的利益，确保全体公民的饮食安全，营造和谐稳定的社会环境。
（四）提升監管透明度
没有监督的权力，必然的一个结果就是权力滥用和腐败滋生。监管的力度越大，信息公开化越大，则监督的透明度更强，加强监管，会有效限制公权力的肆行。信息的透明与公开可以保证公众的知情权，从而最大限度减少监管失灵的风险。在解决公众对食品质量安全的信赖方面，首先要让消费者对食品质量安全有信心，而消费者的信心取决于对监管机构实施食品控制过程的认知程度及信任程度。因此，食品质量安全行政监管机构根据实际，要加强监管执法程序，及时公开执行中的各种信息，使公众对执法监督机关产生信赖和心理认同。
（五）实行监管首问制和问责制
从中国当前已经发生的食品质量安全事件来看，不少食品质量安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的。因此，实行监管首问制和问责制是一个有效的手段。即不管是不是实质上归首问的监管部门管理，只要是被消费者或第三方告知的第一个部门，有责过问，并及时联系实质监管部门，并做好配合写作工作。同时对食品质量安全事件之后的责任追究应加大力度。因此，对违反法定程序，不履行法定职责的行为必须严格追究相关人员责任。从已经发生的食品质量安全事件来看，相关部门对相关企业的司法追责及时到位，但对失职、渎职的监管者的司法问责却远远未到位。虽然部分人员在已曝光的食品质量安全事件中存在失职、渎职等行为，但因为相关法律法规不够健全，且食品质量安全问题一旦发生，各个监管部门又互相推卸责任，又将责任推向生产者和销售者，最后导致消费者也忽视各个监管部门及其工作人员的失职行为。
四、结语：以法治思维守护百姓舌尖安全
食品质量安全问题与每个人的生活紧密相连。在食品监管工作中，监管部门必须要坚持依法行政，强化依法行政措施，推进监管工作制度化，探索符合我国国情的食品质量安全监管机制，不断增强食品监管工作的透明度和开放性。习近平总书记曾对食品质量安全工作作出重要指示，提出要坚持“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。④然而，食品质量安全是人类健康的永恒主题，她考验的是生产者和销售者的道德良知，扣问的是中国法制体系的健全与否，更是对执法部门和执法者的莫大考验，同时，留给我们的不仅仅是法学人的深思和苦虑，更是我们整个人类的思想之结，守卫食品质量安全，依然任重而道远。
注释：
①《元史·食货志》.
②在该事件中，质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽应该由工商部门负责管理；工商部门却坚持认为豆芽是初级农产品，应该归农业部门管；而农业部门称没有拘留资格，很多违法商贩在检验结果出来前就逃跑了；食品药品监督管理部门则称，自己只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜。
③食品监管灰色地带 期盼问责制扫阴霾（3），中食药监管信息网.
④朱磊.四个“最严”守护百姓舌尖安全.经济日报. 2017-01-06.
参考文献：
[1]宋慧宇、李雪.论食品质量安全行政监督权的法律规制.长春工业大学学报（社会科学版）.2010（3）.
[2]李晓红、李晓梅.中国食品质量安全监管体制完善之探析.兰州学刊.2010（12）.
[3]吕婷婷.我国食品质量安全监管体制的健全与完善.东北农业大学学报（社会科学版）.2011（2）.
[4]丁新正.食品质量安全监管长效机制有待构建.重庆社会科学.2011（8）.
[5]吕刚.浅谈我国的食品质量安全问题.经营管理者.2011（20）.
[6]牛亮云、吴林海.食品质量安全监管的公众参与与社会共治.甘肃社会科学.2017（5）.
[7]藏悦帆.对我国食品质量安全监管机制缺陷的思考.劳动保障世界.2017（11）.
[8]杨轶捷.构建食品相关产品安全监管长效机制.中国标准化.2017（14）.
关键词 法治 食品质量 安全 监管 依法行政
作者简介：唐声文，中共重庆市江北区委党校教师，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.186
一、研究缘起：食品质量安全问题的严重性
随着改革开放的深入与发展，计算机的普及，互联网的高度发展，公民法律意识的提高，中国的食品质量安全问题已成为百姓关心、社会关注、媒体聚焦、各级人民政府都高度重视的社会问题。“染色馒头”、“地沟油”、“瘦肉精”和“毒奶粉”等食品质量安全事件频频爆发，不但严重影响到了民众的身体健康、生命安全，造成了巨大的财产损失，影响了中国的经济发展和社会稳定，而且严重困扰了中国的民生幸福，影响政府的公信力和国家形象。具体体现在以下三个方面：
（一）危害人民群众身体健康和生命安全
“政以民为本，民以食为天，食以安为先”①，食物提供人们日常工作、学习、生活最基本的供给与需要，人们的一日三餐必不可少，因此公民对食品质量安全问题的关注度极高。食品一旦出了问题，将直接影响到每个人的身体健康甚至生命安全。
（二）冲击社会主义市场和人民群众生活
在食品质量安全问题的案例中，其中典型事件就是河北的“三鹿事件”，该事件经媒体曝光，公民知情后，整个行业便进行了减产和停产，数以万计的工人下岗，而随后引发的一系列连锁反应，包括奶农杀牛、倒奶，居民就业和收入受到影响。而“三鹿事件”造成的长远影响则是我国奶业元气大伤。国外各种知名品牌的奶粉一年之内三次涨价，中国的消费者为此付出了沉重的代价。
（三）影响政府公信力和国家形象
经济的发展是为了人们的生活更加幸福，而食品质量安全是人们安居乐业，追求幸福生活的根本。频发的食品质量安全事件，扰乱了民心，是民众对食品质量安全产生怀疑，甚至引发信任危机，也会对社会诚信体系带来影响，进而导致社会不稳定，从而导致国家不稳定，人民生活不幸福。当今信息化爆炸的社会，牵一发而动全身，全社会和公民都对食品质量安全高度关注的，食品质量安全监管一旦不及时或者出现漏洞，则很容易就出现“小事变成大事，大事惊动全社會”，由此可见，强化监管是极其重要的。食品质量安全问题不仅影响政府公信力，而且影响国家形象。
二、食品质量安全问题频发原因探析
食品质量安全事件频发的原因很多，除生产经营者的道德缺失外，从行政法的角度而言，主要有食品质量安全监管体制不健全、监管缺位无序、监管“事后诸葛亮”以及监管的不透明四个方面的因素：
（一）食品质量安全监管体制不健全
我国食品质量安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。食品质量安全监管机构设置不合理，职责不明确，重复执法、重复抽检等现象较为突出，部门之间难以形成合力，导致监管责任难以落实，甚至出现“监管推诿”现象。最后导致许多监管部门往往看重利益，有利抢着管，无利都不管。以“药水豆芽”②事件为例，就是监管部门之间推诿责任最好的例证。可见，监管体制不健全是导致食品质量安全问题频发的原因之一。
（二）监管缺失无序
从媒体披露的食品质量安全事件来看，部分监管部门一直是坐在办公室看样品。在“瘦肉精”事件中，就是有些监管部门“闭门造车”式的让养猪户自己取样送检，更让人担忧的是，政府的极少数监管部门及其工作人员竟然将利益做为是否“管理”的标注，在利益的驱使下，必然存在执法腐败，而将监管职责丢弃。还有些监管者甚至与不法企业、商家结成利益同盟、监守自盗，致食品质量安全防线“失守”。监管缺失无序是导致食品质量安全问题频发的又一原因。
（三）监管“事后诸葛亮”
对于食品质量安全问题的管理，监管部门陷入了“举报人少不管”和“不出事不管”的执法思维，无法从根本上保障食品质量安全。从“牛肉膏”、“瘦肉精”猪肉、“回炉面包”和“染色馒头”等事件，再到“三聚氰胺”奶粉、“假葡萄酒”以及“大头娃娃”奶粉事件，无一不是等问题曝光后，监管部门才介入。这种“事后诸葛亮”式监管再一次向人们敲响了警钟。
（四）监管的不透明性
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中华人民共和国食品质量安全法》规定，涉及食品质量安全及监管等相关信息须主动向社会公开。但是，据《法治蓝皮书》的数据显示，在食品质量安全执法方面，调查的43个地方城市中，能够公布信息的有31个，占比为72%；而质监、工商和食品等监管部门公开食品质量安全监督检查方面信息的仅占70%。监管的不透明性，导致食品质量安全监管部门少了来自外部的监督，是导致监管乏力的重要原因。
三、加强食品质量安全的政策建议
食品质量安全一直是公众普遍关切的问题，因此，为加强食品质量安全监管，促进食品产业健康发展，满足人民群众的美好生活需要，我们应力从以下几个方面着手：
（一）完善食品质量安全法律体系
目前，国家宏观层面的法律法规和标准相对来说是比较完善的，2009年颁布，2015年修订的《食品质量安全法》进一步完善了我国的食品质量安全法律体系，彰显了国家进一步强化食品质量安全监管的决心和信心。但一部法律不可能一揽子解决所有的食品质量安全问题，必须完善以《中华人民共和国食品质量安全法》为主、其它相关法规配套的食品质量安全法律体系。按照从农田到餐桌的全过程，清理对同一问题的重复与冲突规定，出台包括食品质量安全技术规章和标准要求在内的食品质量安全法律制度，逐步形成具有中国特色又与国际接轨的食品质量安全法律体系。
（二）建立健全食品监管机制
我国实行的“以分段管理为主，产品管理为辅”③的监管体制存在一定弊病。世界卫生组织（World Health Organization）指出，食品质量安全必须“从田间到餐桌”整个链条实行全过程监管。而我国农业、质监、卫生、食监、工商等多部门对不同阶段的食品质量安全进行监管，这种监管体制看似分段清晰、责任分明，但运行起来则难免产生条块分割、信息沟通不畅、互相推诿等弊端。而要从根源处变革食品监管体系和制度，应在国家法律法法规的设权范围内，统合各种监管资源，明确监管职能，精简监管环节、扩大监管范围，创制并完善综合性食品质量安全监管机构模式。
（三）完善依法行政的程序
在监管工作中，根据实践需求，不断摸索新的工作方法和工作程序，总结成功的工作经验和方法都是食品质量安全监管部门义不容辞的任务。同时，完善依法行政程序，而要依法行政，首先要坚持依法行政，坚决做到违法必究，严厉打击制售假劣食品违法犯罪行为，避免监管的盲区，为群众办好事、办实事。其次，坚持依法行政，规范行为，提高执法人员素质，不办人情案、特殊案。最后，坚持依法行政，全面规范食品生产经营单位，确保食品产业经济的健康发展，促进国民经济全面均衡可持续发展。总之，只有不断推进依法行政，才能维护最广大最基层群众的利益，确保全体公民的饮食安全，营造和谐稳定的社会环境。
（四）提升監管透明度
没有监督的权力，必然的一个结果就是权力滥用和腐败滋生。监管的力度越大，信息公开化越大，则监督的透明度更强，加强监管，会有效限制公权力的肆行。信息的透明与公开可以保证公众的知情权，从而最大限度减少监管失灵的风险。在解决公众对食品质量安全的信赖方面，首先要让消费者对食品质量安全有信心，而消费者的信心取决于对监管机构实施食品控制过程的认知程度及信任程度。因此，食品质量安全行政监管机构根据实际，要加强监管执法程序，及时公开执行中的各种信息，使公众对执法监督机关产生信赖和心理认同。
（五）实行监管首问制和问责制
从中国当前已经发生的食品质量安全事件来看，不少食品质量安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的。因此，实行监管首问制和问责制是一个有效的手段。即不管是不是实质上归首问的监管部门管理，只要是被消费者或第三方告知的第一个部门，有责过问，并及时联系实质监管部门，并做好配合写作工作。同时对食品质量安全事件之后的责任追究应加大力度。因此，对违反法定程序，不履行法定职责的行为必须严格追究相关人员责任。从已经发生的食品质量安全事件来看，相关部门对相关企业的司法追责及时到位，但对失职、渎职的监管者的司法问责却远远未到位。虽然部分人员在已曝光的食品质量安全事件中存在失职、渎职等行为，但因为相关法律法规不够健全，且食品质量安全问题一旦发生，各个监管部门又互相推卸责任，又将责任推向生产者和销售者，最后导致消费者也忽视各个监管部门及其工作人员的失职行为。
四、结语：以法治思维守护百姓舌尖安全
食品质量安全问题与每个人的生活紧密相连。在食品监管工作中，监管部门必须要坚持依法行政，强化依法行政措施，推进监管工作制度化，探索符合我国国情的食品质量安全监管机制，不断增强食品监管工作的透明度和开放性。习近平总书记曾对食品质量安全工作作出重要指示，提出要坚持“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”。④然而，食品质量安全是人类健康的永恒主题，她考验的是生产者和销售者的道德良知，扣问的是中国法制体系的健全与否，更是对执法部门和执法者的莫大考验，同时，留给我们的不仅仅是法学人的深思和苦虑，更是我们整个人类的思想之结，守卫食品质量安全，依然任重而道远。
注释：
①《元史·食货志》.
②在该事件中，质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽应该由工商部门负责管理；工商部门却坚持认为豆芽是初级农产品，应该归农业部门管；而农业部门称没有拘留资格，很多违法商贩在检验结果出来前就逃跑了；食品药品监督管理部门则称，自己只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜。
③食品监管灰色地带 期盼问责制扫阴霾（3），中食药监管信息网.
④朱磊.四个“最严”守护百姓舌尖安全.经济日报. 2017-01-06.
参考文献：
[1]宋慧宇、李雪.论食品质量安全行政监督权的法律规制.长春工业大学学报（社会科学版）.2010（3）.
[2]李晓红、李晓梅.中国食品质量安全监管体制完善之探析.兰州学刊.2010（12）.
[3]吕婷婷.我国食品质量安全监管体制的健全与完善.东北农业大学学报（社会科学版）.2011（2）.
[4]丁新正.食品质量安全监管长效机制有待构建.重庆社会科学.2011（8）.
[5]吕刚.浅谈我国的食品质量安全问题.经营管理者.2011（20）.
[6]牛亮云、吴林海.食品质量安全监管的公众参与与社会共治.甘肃社会科学.2017（5）.
[7]藏悦帆.对我国食品质量安全监管机制缺陷的思考.劳动保障世界.2017（11）.
[8]杨轶捷.构建食品相关产品安全监管长效机制.中国标准化.2017（14）.
