新时代深化行政审批制度改革探究

    张鹏飞 张顺

    摘要：深化行政审批制度改革不仅是坚持以人民为中心的必然要求，还是加快建设服务型政府的必然选择。尽管十八大以来行政审批制度改革取得了明显的成效，但是与部分发达国家相比还有一定差距。因此还需要在行政审批事项的清理、行政审批效率的提高、行政审批全方位的监管三个方向上继续挖掘，探索出能够有力推进行政审批制度改革的举措。

    关键词：行政审批制度改革；审批事项；审批效率

    中图分类号：D630.1

    DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.006

    一、新时代深化行政审批制度改革的现实需要

    （一）坚持以人民为中心的必然要求

    习近平在党的十九大报告中明确指出“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公，执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。[1]行政审批作为政府发挥职能的重要抓手，与人民生活密切相关，因此在深入推进行政审批制度改革过程中必须坚持以人民为中心。坚持以人民为中心要求我们要强化务实为民的作风，积极创新便民、利民举措，增强公务员的自律意识。为此行政审批制度改革就要努力实现审批工作的集成化、透明化、智能化、法制化，努力建设一支廉洁、高效、有责任、有担当的审批队伍，努力构造一套权责统一、分工明确、上下联动的审批机制。

    （二）加快建设服务型政府的必然选择

    理顺政府与市场二者之间关系是我国新一轮行政体制改革的核心，作为政府职能转变的突破口，行政审批制度改革也被赋予了新内涵、新要求。加快构建简约、便民、阳光、高效的服务型政府是对政府工作的更高要求，是行政审批制度改革的最终目标。当前，我国行政审批还在不同程度上存在程序繁琐、效率低下、收费偏高等问题，离服务型政府的要求还存在差距，这就要求我们在简政放权的基础上，增强行政审批的透明度、提高行政审批的公正性、精简行政审批事项、优化行政审批环节、加强事中事后监管，努力实现行政审批服务的均等化、标准化、普遍化、规范化，使行政审批更加便民高效，更加体现服务型政府的要求。

    二、十八大以来行政审批制度改革取得的成效

    （一）审批事项大幅精简

    审批事项的取消和下放是行政审批制度改革的重要组成部分，是推进服务型政府建设、加快政府职能转变的重要抓手。根据《中国人权法治化保障的新进展》白皮书介绍，党的十八大以来，国务院部门累计取消行政审批事项618项，彻底清除非行政许可审批，中央指定地方实施行政许可事项目录清单取消269项，国务院行政审批中介服务清单取消320项，国务院部门设置的职业资格许可和认定事项削减比例达70%以上。审批事项得到大幅削减，审批事项过多过滥状况得到明显改善。[2]

    （二）审批效率大幅提高

    伴随着行政审批制度改革的深入，行政审批效率也大幅提高。根据《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，2016年全国政务大厅总办件量6.02亿件，相当于每个大厅办理19.7万件，日均办理784件。“多证合一”改革也取得明显成效，改革前企业登记的平均办理时限为16.8天，改革后缩短至3.4天，压缩幅度高达79.8%。另外通过优化办事流程，创新服务方式的手段实现了网上预约率38%，平均每个事项减少办理材料14份。以上多种举措有效地解决了基层群众办事难的问题。[3]

    （三）监督机制初见成效

    不少地方政府在积极推进行政审批改革的同时， 探索通过规范监督行政审批权的方式来固化改革成果。比如北京市出台了《北京市政务服务中心管理暂行办法》、吉林省出台了《吉林省政府政务大厅行政审批服务项目管理办法》、贵州省出台了《贵州省行政服务监督和管理办法（试行）》。各地政府出台的相关管理规定和管理办法对审批项目、服务标准、服务模式都做出了具体的规定，对于监督、规范行政审批权力的行使具有重要作用。

    三、新时代深化行政审批制度改革的着力点

    行政审批制度改革取得的成效不可谓不显著，但新形势下面临的瓶颈障碍与新挑战也不容忽视。清理审批事项、提高审批效率、加强审批监管是深化行政审批制度改革的三大着力点，改革的深入推进必须在这三个方向上继续挖掘，探索出以人民为中心的行政审批制度改革新举措。

    （一）進一步减少行政审批事项

    ●推进审批事项的再清理

    审批事项的再清理必须以政府职能转变为出发点，做到应减必减、该放就放，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地激发市场活力。为此政府应深化负面清单、权力清单制度。在市场方面，以负面清单的方式明确列出禁止市场进入、限制企业投资的领域，严格遵循“非禁即入”的原则，做到“法无禁止即可为”。在政府方面，以权力清单的方式明确列出政府各部门拥有的审批权力，严格遵守“依法行政”的原则，做到“法无允许不可为”。[4]通过负面清单制度与权力清单制度两者的有机结合，从市场、政府两个层面将审批事项进一步明确，进而推动行政审批事项的再清理。

    ●防止审批事项清理的形式化

    为巩固已取得的改革成果，防止审批事项清理表面化现象的产生，应当建立和完善行政审批制度改革的第三方评估机制。首先，在评估体系的评估主体选择方面，应该秉持中立性、全面性的原则，做到与行政主体无隶属关系、无利害关系，充分吸纳社会组织、市场经济主体、相关专家学者、群众代表等的参与。其次，在评估体系的评价指标设计方面，应该秉持客观性、准确性的原则，做到定性与定量相结合，目标与行为相结合，方案与成效相结合，以形成客观、公正、准确、可行的评价报告为目标，为行政审批改革提供正确的引导。

    ●做好被清理事项的社会承接

    社会领域承接政府分权可以从三个方面做努力。首先，推进政府向社会购买公共产品、公共服务的进程。政府购买公共服务是政府利用财政资金，采取市场化、契约化的方式，面向具有专业资质的社会组织、企业、事业单位购买服务的一项重要制度安排。支持并规范社会组织承接政府购买的产品和服务有利于推动政社分开、整合社会资源、激发市场活力。其次，加大对社会组织的培育力度，提高社会组织的服务能力。社会组织是政府职能转变、下放的重要承接主体。社会组织在市场经济体制下发挥着重要的作用，在政府和市场之间发挥着重要的纽带和桥梁作用。再次，应当积极探索“党委领导、政府负责、社区执行、公民参与”的新型社区自治模式。社区是人们日常生活的重要载体，探索社区自治模式能够使得被下放的与人们日常生活息息相关的审批事项得到更好的承接，使得社区公众能够更加积极主动地参与到社会的治理当中来。

    （二）进一步提高行政审批效率

    ●做好行政审批的横向整合

    為实现行政审批的横向整合，应当将虚拟整合与实体整合相结合。首先，要做好审批数据的开放、共享，实现各部门在信息层面的虚拟整合。数据开放、信息共享有利于增强审批部门之间的工作协同，降低重复审批、多头审批的几率，提高审批工作的效率和审批结果的准度。要想做好数据的开放、共享，必须要打破“信息壁垒”。可以利用大数据的信息整合、数据分析的功能建立第三方信息数据平台，为实现“互联互通、数据共享、协同办理”创造可能。其次，要深入推进行政审批的一门式服务改革，以实现行政审批的实体整合。在“一门式”服务改革过程中，一方面，应深入探索综合窗口、并联审批、模拟审批等审批新模式；另一方面，应统一认识，明确进驻政务大厅的相关部门，切实做到“一门式”审批，不让群众再走弯路。深化“一门式”政府服务改革将能够强化政府与群众之间的沟通，进而为群众提供更加便捷、高效的政务服务。只有实现虚拟整合与实体整合并举才能真正提高行政审批效率。

    ●做好行政审批的纵向联接

    加强行政审批的纵向联结可以将群众的审批信息快速地传递给相关审批部门，将简单留给群众，将复杂留给政府，切实实现行政审批向服务型价值取向的转变。行政审批纵向联接的关键在于如何实现审批权力纵向的传递。为此，一方面，省级政府需要做好统筹工作，以审批数据的传递实现各级政务服务中心之间的纵向联接。另一方面，应该加快乡镇、农村综合服务代办点的建设，让群众切实享受到行政审批制度改革的成果。目前综合服务代办点在空间分布上存在不平衡、不充分现象。综合服务代办点是利用电子政务平台将群众需要审批的相关事项做好分类传递给相应的政务服务中心，政务服务中心做好承接，处理好审批事项后再通过电子政务平台进行及时的反馈。综合服务代办点的建设能够很好地实现省、市、县、乡镇、农村的五级联动，并将切实解决政府行政审批服务“最后一公里”的问题。

    ●做好行政审批方式的优化

    发挥信息技术的优势，推动行政审批网络化、智能化。信息技术的应用可以实现实体与虚拟的结合、线上与线下的结合，促进信息的共享，实现无缝对接的审批服务。利用信息技术做好审批方式的优化，需要借鉴商业网站的运作经验，依托“互联网+政务服务”的优势开发电子政务平台+掌上APP模式，实现“群众跑腿”向“数据跑腿”的转变。推进审批事项申请、查询、监督、反馈等环节的一体化，通过项目审批的全天候线上申请解决排队审批、审批必须到场等问题。推进从“办事找政府”向“政府帮办事”进行转变，预防审批过程中吃拿卡要等问题的滋生，切实解决审批过程中门难进、脸难看、话难听、事难办的问题。

    （三）加强对行政审批的全方位监管

    ●做好行政审批监管工作的配套制度改革

    配套的制度改革是保障监管工作有效运行的关键，在行政审批制度改革弱审批强监管的背景下，行政部门的监管工作必然加重，因此必须加快对相关部门人员、经费的结构性调整。一方面，在前置审批大量取消、审批门槛大幅度降低的背景下，财政资金需要向行政审批的监管部门倾斜，以确保审批事项的监管工作能够得到有力的财政支持。另一方面，行政机关的部门设置和人员编制应当进行结构性调整。机构设置、人员编制要向承接审批权力的下级政府、下级部门倾斜，以确保审批事项的监管工作能够得到有力的人力支持。

    ●利用现代信息技术加强行政审批的事中监管

    行政审批的事中监管离不开现代信息技术的支撑。现代信息技术的飞速发展，不仅给行政审批环节的优化带来便利，也为行政审批监管的优化提供了有力支撑。首先，加强行政审批流程的监督。查看和审定各部门网上公开的流程与实际运行的流程是否保持高度一致，是否按照“统一受理”、实时、准确、完整的原则录入行政审批的相关数据。其次，加强行政审批环节的监察。按照逐环节、逐岗位定人、定责的要求，督促有关部门尽快制定措施，以加强对行政审批环节的管理。再次，要完善行政审批的网上公开制度，打通社会主体对行政审批进行监督的渠道，为其提供有效的信息平台。

    ●积极推进行政审批与事后监管相分离

    实行行政审批与事后监管相分离，就是将行政审批与事后监管划分成两个阶段，相互分开。推进行政审批与事后监管的分离，首先，要求从行政主体层面进行分离，将过去的一个行政主体——行政审批部门，划分为两个行政主体——行政审批部门和行政执法监管部门。行政审批部门只负责行政审批工作，行政执法监管部门负责行政审批事后监管工作。其次，通过建立监管清单模式，理清政府各层级、各部门之间的监管职责、权力界限，增强对行政审批事项事后监管的能力，解决政府在事后监管中存在的缺位、错位、越位的问题。最后，创新具体的事后监管方式，加快构建政府随机抽查、专项检查与事后核查相结合的模式，使审批事项监管工作实现随机与定期相结合、常规与重点相结合，将行政审批事项的监管真正落到实处。

    参考文献

    [1]习近平.决胜全面建设小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].2017—10—18.

    [2]国务院新闻办公室.中国人权法治化保障的新进展[M].北京：人民出版社，2017.

    [3]国务院办公厅政府信息与政务公开办公室.全国综合性实体政务大厅普查报告[J].中国行政管理，2017，（12）.

    [4]马怀德.行政审批制度改革的成效、问题与建议[J].国家行政学院学报，2016，（3）.

    [5]孙荣，梁丽.“互联网+”政务视域下的政府职能转变研究[J].南京社会科学，2017，（9）.

    作者简介

    张鹏飞，东北师范大学政法学院行政管理专业研究生，研究方向：政府治理理论与实践；

    张顺，东北师范大学政法学院教授、博士生导师，研究方向：政治学理论。

    责任编辑 解梅娟