浅析我国排污权交易中的政府权力界定问题
摘 要 排污权交易制度是一种十分新颖的环境经济手段，因其发挥市场机制作用而有效的控制了环境污染，使得开展排污权交易试点逐渐成为我国深化经济体制改革的重点。然而，因政府权力边界的不明确，造成了排污市场缺乏生机，排污交易市场不能良好的运行。因此，本文认为当前需要迫切明确政府权力边界才能使排污权交易朝更大范围推广。
关键词 排污权 交易 政府权力 界定
作者简介： 李林，河南大学法学院2016级环境与资源保护法专业硕士研究生。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.185
一、排污权交易中界定政府权力边界的重要性
（一） 排污权交易的产生及发展
1968年，美国经济学家戴尔斯首次提出了排污权交易的概念，其实质就是把污染当作一种可以交易的产权，在保证环境质量的基础上，通过污染者之间交易排污权从而来控制污染物的总量。作为一种有效的解决环境问题的经济手段，排污权交易确立了合法的污染物排污的权利，不仅使企业花费较低取得了较好的治理污染的效果，而且促使企业积极改革生产方式，创新生产技术。
最早将排污权从概念变为实践的是美国。1970年美国通过的《清洁空气法》，制定了大气环境质量标准实施行动计划，在这个行动计划中.要求各个厂商排放的污染物必须在规定的总量以下。后来从空气污染领域逐渐推广到水污染控制领域和其他领域。统计表明，环境问题呈现出的区域化和国家化，使得环境问题的解决不能仅仅依靠一个地区或国家。澳大利亚、英国、德国、智利等国在看到排污权交易使美国在环保费用方面节省了100亿美元的益处后，陆续加入排污权交易制度的队伍中来。在多边环境合作中最典型的就是《（联合国气候变化框架公约）京都议定书》，《（联合国气候变化框架公约）京都议定书》确定了三种境外减排的灵活机制旨在帮助发达国家完成减排目标。第一种是联合履行机制是指通过合作获得低价的减排单位，第二种是清洁发展主要是指缔约方为了抵消国内减排，在不承担减排义务的缔约方进行投资减排项目。国家排放贸易鼓励那些减排成本较低的国家，使减排成本低的国家不仅治理了环境而且获得了收入。因此《（联合国气候变化框架公约）京都议定书》的三种减排机制的核心思想是排污权交易制度。因此排污权交易制度是针对企业、地区或国家的经济活动进行分析，以市场交易为手段，通过成本变动来达到减排的方法。
（二）政府权力界定的重要性
法国思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此排污权交易中划定政府权力边界的重要性也不言而喻。政府權力边界分为内边界和外边界，也被称为行政权力边界。权力的内边界是指行政组织内部应如何配置权力。行政权力的外边界是指权力的外在约束，它是确定政府与社会之间的权力分配。本文主要是从外边界这个角度来谈政府权力界定。虽然排污权交易是基于市场的经济手段，但市场的有效运行却离不开政府的宏观调控，政府运用环境管理手段作用于市场是排污权交易的本质。在管理模式下，由于政府与市场的关系随着社会的发展也应当进行相应的转变与调整。因此笔者认为应当结合我国的实际情况，合理界定我国政府在排污权交易市场中的权力，使政府和市场相互协调发挥好彼此应有的职能。
二、我国政府干预下的排污权交易现状
排污权交易在中国完全是一个外来引进的环境经济手段。自1987年上海市尝试排污权交易以来，环保部、财政部、发改委陆续批准了天津、陕西等11个省份，而四川、福建等也自行开展了试点工作，并且各地在制度建设、政策创新等取得了初步成效。
（一）政府干预下排污权交易取得的成效
首先，在政策文件制定上，天津市出台了交易管理办法、排污指标核定方案的2份文件。湖北省、重庆市在大气、水污染方面出台的文件非常多。其次，在有偿使用和交易推进方面，陕西省的排污权交易除了财政部批复的火电行业SO2的排污权交易外又进行了6项污染物的交易。另外天津市在钢铁、纺织等多个行业开展试点。江苏省工业废水量大于80%的污水处理厂都要接受排污权交易。从政策发布和技术路线都实行水污染物和二氧化硫分开管理的方式，在组织机构方面专门成立了省环保厅成立了排污权交易管理中心。然后，在能力建设方面，天津市成立了天津排放权交易所、河北省建立了河北省污染物排放权交易服务中心、山西省设立了山西省排污权交易中心等。最后，在政策创新方面，山西省环保厅与中国人民银行联合下发了《排污权抵押贷款暂行规定》，随即实施了排污权抵押贷款政策，目前已基本建立排污权有偿使用制度。浙江省以制度创新引领减排，创新建立主要污染物财政收费和排污权基本账户制度，创新构建企业刷卡排污和总量准入制度，创新推行排污权抵押贷款融资机制和主要污染物总量激励制度。从全国试点地区看，排污权交易的工作取得积极进展，获得一些经验和成绩，但是实践中各地试点地区由于政府没有正确的行使权力，大大降低了市场机制的调节作用，制约了排污权交易的向前发展。
（二）政府权力的不当行使
第一，过度干预。政府对排污权交易的过度干预，导致了交易价格被政府控制。有的企业甚至为了低价购买排污指标，与政府搞好关系，不得不积极做政府的公关工作。此时排污权交易制度就会变得形同虚设，排污交易过程就会被政府牢牢掌控，将不能灵活的发挥市场作用。此外有些地区地方保护主义思想严重，地方领导认为向其他地区转让排污权指标会给本地区的经济发展带来消极的影响，因而会限制卖出方排污指标交易只能在本地区进行。如果不改变这种现状，将会使排污权交易制度的优势大打折扣，逐渐的也就失去了存在的意义。
第二，政府失灵。政府失灵主要表现在政府监管不力以及忽视公众参与。为了追求经济发展政府有时对所辖区企业超标排污的行为视而不见，这将会阻碍排污权交易市场上交易企业间的公平竞争，会导致排污权交易中的不公平现象发生，也必将扰乱市场的正常秩序，降低市场机制的基础调节作用，限制市场的正常运转。由于公众被政府排斥在排污权交易之外，无法了解到排污权交易的最新信息，无法参与决策过程，更无法起到监督作用。在这样的市场上，政府决策缺乏监督。而公众既没有决策权也不能自由买卖排污指标，一旦排污权交易造成买方地区环境质量恶化，也没有相应的法律救济去维护公众的合法环境权益。
三、我国排污权交易中政府权力边界问题的应对策略
为了使排污交易权交易制度更好的发挥其协调经济和环保的功能，应当明确的界定政府的权力，即哪些是政府必须做，哪些是可以交给市场做。本文把政府在排污权交易中行使的权力分成了两部分。
（一）政府在排污权交易中的担责部分
第一，提高应用技术。各地方环保部门负责严格监督企业的检测系统，为确保排污数据的真实性，应建立并实时关注企业排污的数据查询系统。为有效的跟踪监控各类污染物的排放，须扩大在线监测设备的排放单位范围。另外，为有效地进行查询排污权的初始配额、剩余指标和交易规模，还要建立并完善排污权交易信息系统，以确保企业排污权交易的真实性。
第二，完善政策制度。首先，在确定污染物排放总量时，各地环境主管部门不能脱离区域经济发展的实际情况，应综合考虑质量标准和当地的环境质量状况以及经济和技术发展水平等因素。其次，在确定排污权发放总量时，应考虑适当小于当前各地区实际的排放总量。最后，在制定总量控制的实施细节时，不仅应包括污染物排放的控制目标、污染物测算的标准依据、监督的形式和检测方法等等甚至可以突破行政区域范围，对区域污染物总量进行科学合理的分配，并且制定配套的奖惩措施。
第三，制定交易规则。政府应积极听取专业机构或专家学者的意见并制定合理的初始排污权分配的指导性办法。规定排污权指标的核定方法、明确合理的排污权交易规则，以建立合理的排污权交易市场。与此同时国家也应因地制宜，面对不同的市场环境采取不同的政策及合理的措施进行应对。政府可在排污权交易税收收入方面给予企业以缓征的政策扶持，在排污权占有指标占用方面可以根据不同的情况征收占有税，以税收去促进市场的发展。另外政府可以建立跨区域性的交易平台，为更多企业提供交易机会。
第四，建立监管机制。排污权交易使得环境容量变为有价资产，随之也会加大企业违规的几率。为了预防减少这种现象的发生，相关部门应当强化监督意识，做好应对措施。环保部门要保证监管设施运行顺畅，首先，可以综合运用排放检测手段、许可证审核手段等检查企業的排污情况。其次，提高环境监测技术，增强专业人员的水平，加大监测设备的投入，保障每一个污染源和每一种污染物都处于检测范围之中，确保监管不留死角。
（二）政府在排污权交易中的权力边界放权部分
公开交易信息，促进公众参与。由于目前我国缺乏一套健全统一的排污权交易制度，我国各地区的排污权交易也大都是由政府大力主导完成的，排污指标也是由政府进行拍卖，政府的这种介入方式在一定程度上阻碍了市场定价机制的形成。因而政府及时公开排污权交易信息，并规范排污权交易。在初始指标分配和排污权定价及交易监管方面，政府可以实施公众听证制度，提高公众参与的积极性。
引进环境合同，实现资源利用最大化。环保部门可以将排污许可证通过环境合同的形式下放到排污企业，排污企业之间利用环境消费合同进行排污权交易买卖。为了更好的实施环境合同，政府应监督企业在合同中的购买、出卖、定价、减排等行为，必要时可以利用税收和信贷等手段规制企业的信用状况。政府应将交易信息最大化反馈给需要交易的排污主体，并监督合同的真实合法履行。
增强环保宣传力度，提高公众环境保护意识。政府应积极开展多层次环保宣传教育活动，大力引导公众节能减排，提高社会对治污减排公众的关注和认识。让公众逐渐养成自觉保护生态环境的意识，打造积极治污减排、创建美好蓝天的前景。此外，应引入公众监督机制。可以通过网络媒体、新闻报刊等渠道公开交易信息，全方位接受公众监督，并允许公众参与听证发表意见，从而使排污权交易更透明、公正。
四、结语
综上所述，为减少我国政府在排污权交易中过度干预、滥用职权以及政府怠于履行职责、监管不力的现象出现，应当清晰的界定我国政府的权利边界。虽然我国的排污权交易相关的制度建设和配套设施还很不完善，排污权交易的各项工作还处于起步阶段，但是相信通过不断地努力，不久的将来排污权交易制度一定能更好的为环境保护做贡献。
参考文献：
[1]王克强、赵凯、刘红梅编. 资源与环境经济学.复旦大学出版社.2015.
[2]赵立祥编. 碳减排路径及模式选择研究：基于北京市四大支柱产业节能减排效益分析.北京工业大学出版社.2015.
[3]丁恒龙、杨月坤、粟茂编. 基层领导公共管理实务.中共中央党校出版社.2013.
[4]常杪、陈青编.中国排污权交易制度设计与实践.中国环境出版社.2014.
[5]宋晓丹.排污权交易中的政府权力约束.江苏大学学报.2011（3）.
[6]罗丽、姚志伟.论政府在排污权交易中的定位.北京理工大学学报.2011（3）.
[7]李正希、靳国良编.低碳生态观：低碳发展与生态文明的中国梦.中国经济出版社.2015.
关键词 排污权 交易 政府权力 界定
作者简介： 李林，河南大学法学院2016级环境与资源保护法专业硕士研究生。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.185
一、排污权交易中界定政府权力边界的重要性
（一） 排污权交易的产生及发展
1968年，美国经济学家戴尔斯首次提出了排污权交易的概念，其实质就是把污染当作一种可以交易的产权，在保证环境质量的基础上，通过污染者之间交易排污权从而来控制污染物的总量。作为一种有效的解决环境问题的经济手段，排污权交易确立了合法的污染物排污的权利，不仅使企业花费较低取得了较好的治理污染的效果，而且促使企业积极改革生产方式，创新生产技术。
最早将排污权从概念变为实践的是美国。1970年美国通过的《清洁空气法》，制定了大气环境质量标准实施行动计划，在这个行动计划中.要求各个厂商排放的污染物必须在规定的总量以下。后来从空气污染领域逐渐推广到水污染控制领域和其他领域。统计表明，环境问题呈现出的区域化和国家化，使得环境问题的解决不能仅仅依靠一个地区或国家。澳大利亚、英国、德国、智利等国在看到排污权交易使美国在环保费用方面节省了100亿美元的益处后，陆续加入排污权交易制度的队伍中来。在多边环境合作中最典型的就是《（联合国气候变化框架公约）京都议定书》，《（联合国气候变化框架公约）京都议定书》确定了三种境外减排的灵活机制旨在帮助发达国家完成减排目标。第一种是联合履行机制是指通过合作获得低价的减排单位，第二种是清洁发展主要是指缔约方为了抵消国内减排，在不承担减排义务的缔约方进行投资减排项目。国家排放贸易鼓励那些减排成本较低的国家，使减排成本低的国家不仅治理了环境而且获得了收入。因此《（联合国气候变化框架公约）京都议定书》的三种减排机制的核心思想是排污权交易制度。因此排污权交易制度是针对企业、地区或国家的经济活动进行分析，以市场交易为手段，通过成本变动来达到减排的方法。
（二）政府权力界定的重要性
法国思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此排污权交易中划定政府权力边界的重要性也不言而喻。政府權力边界分为内边界和外边界，也被称为行政权力边界。权力的内边界是指行政组织内部应如何配置权力。行政权力的外边界是指权力的外在约束，它是确定政府与社会之间的权力分配。本文主要是从外边界这个角度来谈政府权力界定。虽然排污权交易是基于市场的经济手段，但市场的有效运行却离不开政府的宏观调控，政府运用环境管理手段作用于市场是排污权交易的本质。在管理模式下，由于政府与市场的关系随着社会的发展也应当进行相应的转变与调整。因此笔者认为应当结合我国的实际情况，合理界定我国政府在排污权交易市场中的权力，使政府和市场相互协调发挥好彼此应有的职能。
二、我国政府干预下的排污权交易现状
排污权交易在中国完全是一个外来引进的环境经济手段。自1987年上海市尝试排污权交易以来，环保部、财政部、发改委陆续批准了天津、陕西等11个省份，而四川、福建等也自行开展了试点工作，并且各地在制度建设、政策创新等取得了初步成效。
（一）政府干预下排污权交易取得的成效
首先，在政策文件制定上，天津市出台了交易管理办法、排污指标核定方案的2份文件。湖北省、重庆市在大气、水污染方面出台的文件非常多。其次，在有偿使用和交易推进方面，陕西省的排污权交易除了财政部批复的火电行业SO2的排污权交易外又进行了6项污染物的交易。另外天津市在钢铁、纺织等多个行业开展试点。江苏省工业废水量大于80%的污水处理厂都要接受排污权交易。从政策发布和技术路线都实行水污染物和二氧化硫分开管理的方式，在组织机构方面专门成立了省环保厅成立了排污权交易管理中心。然后，在能力建设方面，天津市成立了天津排放权交易所、河北省建立了河北省污染物排放权交易服务中心、山西省设立了山西省排污权交易中心等。最后，在政策创新方面，山西省环保厅与中国人民银行联合下发了《排污权抵押贷款暂行规定》，随即实施了排污权抵押贷款政策，目前已基本建立排污权有偿使用制度。浙江省以制度创新引领减排，创新建立主要污染物财政收费和排污权基本账户制度，创新构建企业刷卡排污和总量准入制度，创新推行排污权抵押贷款融资机制和主要污染物总量激励制度。从全国试点地区看，排污权交易的工作取得积极进展，获得一些经验和成绩，但是实践中各地试点地区由于政府没有正确的行使权力，大大降低了市场机制的调节作用，制约了排污权交易的向前发展。
（二）政府权力的不当行使
第一，过度干预。政府对排污权交易的过度干预，导致了交易价格被政府控制。有的企业甚至为了低价购买排污指标，与政府搞好关系，不得不积极做政府的公关工作。此时排污权交易制度就会变得形同虚设，排污交易过程就会被政府牢牢掌控，将不能灵活的发挥市场作用。此外有些地区地方保护主义思想严重，地方领导认为向其他地区转让排污权指标会给本地区的经济发展带来消极的影响，因而会限制卖出方排污指标交易只能在本地区进行。如果不改变这种现状，将会使排污权交易制度的优势大打折扣，逐渐的也就失去了存在的意义。
第二，政府失灵。政府失灵主要表现在政府监管不力以及忽视公众参与。为了追求经济发展政府有时对所辖区企业超标排污的行为视而不见，这将会阻碍排污权交易市场上交易企业间的公平竞争，会导致排污权交易中的不公平现象发生，也必将扰乱市场的正常秩序，降低市场机制的基础调节作用，限制市场的正常运转。由于公众被政府排斥在排污权交易之外，无法了解到排污权交易的最新信息，无法参与决策过程，更无法起到监督作用。在这样的市场上，政府决策缺乏监督。而公众既没有决策权也不能自由买卖排污指标，一旦排污权交易造成买方地区环境质量恶化，也没有相应的法律救济去维护公众的合法环境权益。
三、我国排污权交易中政府权力边界问题的应对策略
为了使排污交易权交易制度更好的发挥其协调经济和环保的功能，应当明确的界定政府的权力，即哪些是政府必须做，哪些是可以交给市场做。本文把政府在排污权交易中行使的权力分成了两部分。
（一）政府在排污权交易中的担责部分
第一，提高应用技术。各地方环保部门负责严格监督企业的检测系统，为确保排污数据的真实性，应建立并实时关注企业排污的数据查询系统。为有效的跟踪监控各类污染物的排放，须扩大在线监测设备的排放单位范围。另外，为有效地进行查询排污权的初始配额、剩余指标和交易规模，还要建立并完善排污权交易信息系统，以确保企业排污权交易的真实性。
第二，完善政策制度。首先，在确定污染物排放总量时，各地环境主管部门不能脱离区域经济发展的实际情况，应综合考虑质量标准和当地的环境质量状况以及经济和技术发展水平等因素。其次，在确定排污权发放总量时，应考虑适当小于当前各地区实际的排放总量。最后，在制定总量控制的实施细节时，不仅应包括污染物排放的控制目标、污染物测算的标准依据、监督的形式和检测方法等等甚至可以突破行政区域范围，对区域污染物总量进行科学合理的分配，并且制定配套的奖惩措施。
第三，制定交易规则。政府应积极听取专业机构或专家学者的意见并制定合理的初始排污权分配的指导性办法。规定排污权指标的核定方法、明确合理的排污权交易规则，以建立合理的排污权交易市场。与此同时国家也应因地制宜，面对不同的市场环境采取不同的政策及合理的措施进行应对。政府可在排污权交易税收收入方面给予企业以缓征的政策扶持，在排污权占有指标占用方面可以根据不同的情况征收占有税，以税收去促进市场的发展。另外政府可以建立跨区域性的交易平台，为更多企业提供交易机会。
第四，建立监管机制。排污权交易使得环境容量变为有价资产，随之也会加大企业违规的几率。为了预防减少这种现象的发生，相关部门应当强化监督意识，做好应对措施。环保部门要保证监管设施运行顺畅，首先，可以综合运用排放检测手段、许可证审核手段等检查企業的排污情况。其次，提高环境监测技术，增强专业人员的水平，加大监测设备的投入，保障每一个污染源和每一种污染物都处于检测范围之中，确保监管不留死角。
（二）政府在排污权交易中的权力边界放权部分
公开交易信息，促进公众参与。由于目前我国缺乏一套健全统一的排污权交易制度，我国各地区的排污权交易也大都是由政府大力主导完成的，排污指标也是由政府进行拍卖，政府的这种介入方式在一定程度上阻碍了市场定价机制的形成。因而政府及时公开排污权交易信息，并规范排污权交易。在初始指标分配和排污权定价及交易监管方面，政府可以实施公众听证制度，提高公众参与的积极性。
引进环境合同，实现资源利用最大化。环保部门可以将排污许可证通过环境合同的形式下放到排污企业，排污企业之间利用环境消费合同进行排污权交易买卖。为了更好的实施环境合同，政府应监督企业在合同中的购买、出卖、定价、减排等行为，必要时可以利用税收和信贷等手段规制企业的信用状况。政府应将交易信息最大化反馈给需要交易的排污主体，并监督合同的真实合法履行。
增强环保宣传力度，提高公众环境保护意识。政府应积极开展多层次环保宣传教育活动，大力引导公众节能减排，提高社会对治污减排公众的关注和认识。让公众逐渐养成自觉保护生态环境的意识，打造积极治污减排、创建美好蓝天的前景。此外，应引入公众监督机制。可以通过网络媒体、新闻报刊等渠道公开交易信息，全方位接受公众监督，并允许公众参与听证发表意见，从而使排污权交易更透明、公正。
四、结语
综上所述，为减少我国政府在排污权交易中过度干预、滥用职权以及政府怠于履行职责、监管不力的现象出现，应当清晰的界定我国政府的权利边界。虽然我国的排污权交易相关的制度建设和配套设施还很不完善，排污权交易的各项工作还处于起步阶段，但是相信通过不断地努力，不久的将来排污权交易制度一定能更好的为环境保护做贡献。
参考文献：
[1]王克强、赵凯、刘红梅编. 资源与环境经济学.复旦大学出版社.2015.
[2]赵立祥编. 碳减排路径及模式选择研究：基于北京市四大支柱产业节能减排效益分析.北京工业大学出版社.2015.
[3]丁恒龙、杨月坤、粟茂编. 基层领导公共管理实务.中共中央党校出版社.2013.
[4]常杪、陈青编.中国排污权交易制度设计与实践.中国环境出版社.2014.
[5]宋晓丹.排污权交易中的政府权力约束.江苏大学学报.2011（3）.
[6]罗丽、姚志伟.论政府在排污权交易中的定位.北京理工大学学报.2011（3）.
[7]李正希、靳国良编.低碳生态观：低碳发展与生态文明的中国梦.中国经济出版社.2015.
