我国货币市场基金监管手段法律问题探析

    吴道霞

    摘 要：目前我国已经建立了货币市场基金，如何监管货币市场基金成为我们研究的重点内容。在对比国外监管模式后，本文认为分业经营向混业经营过渡是必然，与之相适应的监管手段的选择具有重要的意义。

    关键词：货币市场基金 监管 法律问题

    我国已经建立货币市场基金，那么如何监管货币市场基金，混业经营是必然。在我国，选择金融控股公司模式实现从分业向混业的过渡是理想的模式。在这一系列过程中，对货币市场基金的监管显得尤为必要，因此要构建适合我国国情的货币市场基金监管手段，使得货币市场基金一步一步迈向健康蓬勃发展的轨道。

    目前我国实行的是分业经营模式，因此监管上三足鼎立，银行业由中国人民银行监管，证券业由中国证监会监管，保险业由保监会监管，这种监管难度并不大。但是未来向混业经营过渡，那么监管必须从目前的分业监管向混业监管转变。事实上许多国家多年实行混业经营，经济仍然能够持续稳定协调地发展，原因就在于监管工作做得好。目前我国虽然实行分业经营，但是金融控股模式已经存在，因此，在一定程度上已经存在不同金融部门的业务交叉，如保险公司通过投资证券、投资基金间接进入股市等，而传统的分业监管模式难免对新出现的金融控股公司模式的监管缺乏统一性，彼此之间可能相互推诿，必要时候还掺杂权力之争，有可能出现某一部门内监管真空的局面，而有时又可能出现某一部门监管权力过于集中的现象，因此，如何避免监管真空或监管过于集中情形的发生，为混业经营过渡做好积极的准备是十分重要的。

    混业经营体制下，监管模式包括机构型监管和功能型监管。机构型监管是指按照金融机构的类型而设立的监管机构。不同监管机构之间在监管自己所应监管的部门的同时无权干涉其他部门的业务。而功能型监管按照美国前财长罗伯特·鲁宾的观点“是指这样的监管流程，一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁从事，其目的是提高监管流程的秩序和效率。”这两种分类标准不同，一种分类标准是按照机构划分的，另一种标准是按照功能划分的。功能监管模式关注的是金融创新产品的归属问题，能够避免监管真空出现，也能避免监管重复情况的发生，这种监管可以解决金融业务交叉、跨机构、跨行业监管问题。事实上，功能型监管主张设立一个统一的监管部门来对整个金融部门实施统一的监管。因此，在功能型监管指导思想下，设立一个隶属于中共中央金融工作委员会的国家金融管理局，之下设立银监会（银行监督管理委员会）、证监会（证券监督管理委员会）、保监会（保险监督管理委员会）应当是未来监管模式的选择。但是，未来建立和发展货币市场基金初期，仍然应当临时选择分业监管。所以建立货币市场基金初期先是由专门机构专门监管，待混业经营成熟后，逐步设立一个统一的监管部门监管。

    世界许多国家的投资基金之所以取得辉煌的成绩一方面是由于基金本身制度的优势，另一方面也不排除对基金监管有利，因此，要想使基金规范化发展，离不开对基金监管的重视。

    国外基金监管手段比较

    综合说来，由于各国国情不同，对基金采取的监管手段也不同，体现为监管主体、监管手段的选择都有所差别，形成了各具特色的监管体制，但是概括起来，国外基金监管手段大致包括如下三种模式：第一种是以美国为代表的“法律约束下的企业自律管理”模式；第二种是以英国为代表的“基金行业自律监管”模式；第三种是以日本为代表的“政府严格管制”模式。

    英国基金监管手段利弊分析。如前所述，投资基金发源于英国，因此，长期的实践使得英国形成了一套基金业自律的管理体制，这种体制的运行思想主要是，政府鼓励建立基金业自律组织如民间管理协会，并由协会制定出相应的规则进行自我控制、自我防范、自我约束、自我管理。政府一般不对具体的业务进行干预，只是进行宏观调控。这种体制能够较好地稳定基金业，培养基金业的自我管理自我约束能力，在一定程度上能与市场经济发展相适应。但是这种监管手段也有弊端，可能会产生混乱的局面，靠自我约束自我管理可能会使基金业的发展在某些阶段受到限制，同时这种情况也会弱化法律的功能，障碍全国性统一法律体系的建立，有时可能会形成各基金业内部行业协会的垄断，不利于竞争，使得基金的开放程度大大降低。

    美国监管手段的利弊分析。美国对投资基金的监管是在1929年大危机中遭受极大的损失后而开始的。自此后，美国加强对基金的监管，主要通过一系列先后颁布的法律达到监管的目的。如《投资公司法》、《投资基金法》等都对基金的监管作了明确的规定，这就形成了较为完善的法律监督体制，使基金的一切活动都置于法律框架之下，一切以法律为准绳。显然这种监管手段在有效地监管基金的运作方面起了很大的作用，使得投资者的利益有了法律保护的依据，既符合市场经济发展的要求，又为基金市场奠定了完备的法律框架。但是这种监管手段显得僵硬，不利于效率的提高，尤其对基金中新出现的问题可能力不从心。

    日本监管手段的利弊分析。日本监管手段最大的特点就是政府行为，基金的监管完全由政府完成，因为日本基金主要是在政府的扶持下建立起来的，因此政府通过制定一些措施严格监管制度，随时制定政策进行调整干预，对基金业进行政策性引导和调节。这种监管的优点在于政府能够根据情况变化随时调节监管手段和策略，充分发挥政府的行政干预作用，使基金发展少走弯路。但是这种模式具有浓厚的计划色彩。由于行政干预太多极易导致腐败，同时这种模式的发展必然弱化法律的作用以及行业自律机制，市场的竞争也不充分，与市场经济的发展不相吻合。

    中国选择怎样的监管手段

    由以上分析看出，三种监管手段都各有利弊，而我国国情决定对以上任何一种监管手段的照搬都是不合适的。

    虽然美国监管手段是依据法律框架而建立起来的，从长远来说这种监管手段能够有效地规范基金市场的发展，但是这种监管手段单一化。英国的监管手段在行业自律方面发挥积极的作用，但是这种自律需要具备一定的素质，需要有一个过程。我国目前尚未有货币市场基金，未来出现货币市场基金也不能一下子完全靠行业自律达到监管，需要有一个摸索的过程，尤其未来基金刚刚建立，人员素质低下，专业水平不高，所以单单采取英国的做法也难以达到真正的监管目的。日本监管手段采取的是行政手段，这种手段容易产生腐败。而我国目前的证券基金发展状况表明单独采取以上哪一种模式都不合适，但是这三种模式能给我们启示和借鉴，让我们站在一个全新的高度上看问题。因此，就我国未来货币市场基金而言，可以综合考虑以上几种监管模式，扬长避短，发扬各自监管手段的优势，避开各个监管手段的弊端，构建一个适合我国国情的监管模式。

    构建适合我国国情的货币市场基金监管手段，首先应当以法制建设为基础，因此，在法律中应当对基金的监管进行明确的规定，做到有法可依。另外还要建立一个全国性的货币市场基金监管部门负责全国性的货币市场基金的监管工作，另外要建立一个自律性的组织，通过组织内部的自我约束达到监管目的。这实际上是对以上三种监管模式的折衷取优。我们通过制定相关法律进行法律监管的同时，设定监管组织完成政府的监管职能，另外设立行业内部的监管部门，使三种监管手段同时发挥作用。

    但是以上三种监管手段同时发挥作用并不意味着在基金发展的不同阶段三种作用的大小都是一致的。这三种监管手段的轻重比例，要依据基金发展的不同阶段随时调整。例如，在货币市场基金发展的初期阶段法制不健全，基金的行业自律组织不可能一下子建立起来，同时人们对基金的认识也不够，管理水平比较低，因此，政府的行政手段可能要发挥较重要的作用。但是随着经验的不断总结，随着基金业的不断发展，要逐步加强基金行业自律组织的建立，使得基金业在一定程度上达到自律的目的。以上看出，三种监管手段同时适用，但是不同阶段不同手段发挥作用的大小也不同，这就需要根据我国的国情来决定这三种监管手段的比例轻重。

    具体说来，本论文以基金的不同发展阶段选择不同的监管手段。在货币市场基金的起步阶段，要以政府的监管为主，与此同时不断加紧立法，加速法制建设的进程。在货币市场基金的快速发展阶段，由于这一阶段已经度过初始期，因此，货币市场基金主要应当向规范化和规模化发展，这一时期仍然要不断加强法制建设，加强行业组织的自律作用，所以这一阶段继续以政府监管为主，同时要加快法制建设和自律组织的建设。在基金成长壮大阶段，法律已经相对完善化和规范化，对货币市场基金的监管已经具备了良好的法制环境，这一时期基金业的外部竞争也会日趋激烈，基金行业也会出现自律的监管模式，所以这时期在法律法规的规范和政府的行政干预下，充分发挥基金业的自我约束机制，使货币市场基金依据市场规律成长壮大。在基金的成熟发展阶段，不仅法律已经相对规范化，而且货币市场基金行业的自律机制已经建立起来，因此这一阶段是巩固和再完善阶段，在法律框架之下，充分发挥基金行业的自我约束机制，将政府的行政监管逐步向基金的监督和战略性调控转变。所以，在不同的阶段三种监管手段的轻重缓急完全根据货币市场基金的发展状况而定。

    参考文献：

    [1]王曼怡：《金融控股公司：从分业走向混业》，《中外管理导报》，2002年第4期，第49-52页。

    [2]段军山，何清：《现代金融控股公司-从分业走向混业的现实选择》，《湖南工程学院学报》，2002年6月，第14-16页。

    [3]徐绍文：《我国金融混业经营模式的选择》，《金融.法律》，2003年第4期，第44-45页。

    （作者单位：中国人民公安大学）