商业银行参与PPP项目融资的风险及规避对策
孟朝领
摘 要 “公私合营”离不开银行的融资支持，商业银行在参与PPP项目融资过程中存在着诸多风险，在借鉴国内外经验的基础上，从多主体角度出发提出针对性解决方案。
关键词 商业银行 PPP项目融资 风险 规避
中图分类号：F832 文献标识码：A
当前PPP项目模式虽然如火如荼的展开，银行作为PPP项目资金的主要来源渠道却更多处于观望状态。如何激发商业银行参与融资的积极性，需要对目前商业银行参与PPP项目融资存在的典型风险进行把控，找到规避此类风险的办法，为商业银行开展PPP项目的信贷业务树立信心。
1我国商业银行参与PPP融资的典型风险分析
1.1 PPP项目本身贷款风险高
第一，PPP项目融资周期长，银行面临期限错配风险。PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，投资规模大、运营周期长，因此项目融资周期相应也比一般贷款更长。但对于以中短期存款为主要资金来源的商业银行而言，存贷款期限不一致容易导致期限错配的风险。
第二，缺乏政府隐性担保，银行优先受偿权受限。过去融资主体一般为政府融资平台或大型国企，背后都是政府的影子，还款来源也有地方财政兜底，同时还有土地抵押担保。但现在项目的融资主体变成了项目公司，作为私人主体不再以地方政府财政担保进行兜底。因此，PPP项目融资成为了一种“有限追索权”的贷款。一旦项目出现信贷风险，商业银行只能够在特定的时间或者范围内对项目公司或者第三人进行追索，除非明确约定由政府出资担保的项目外，不得由政府无条件进行偿还。
1.2 PPP项目复杂、筛选和评审难度大增加了贷款风险
首先，项目公司不规范导致贷款申请要件不齐全，无法达到放贷条件。银行对申请贷款的PPP项目基本要求是符合政策法律的规定，包括履行合法管理程序，并取得相应的证明文件。但大多数的PPP项目仓促上马，项目的规划、环评、可行性报告等关键材料缺失，无法满足银行放贷条件。其次，PPP项目参与主体多、操作复杂加大了银行项目筛选和评审难度。银行以前只需要评估政府一方的财政实力，而现在 PPP 融资主体变成了新的项目公司，并且PPP参与的主体众多，内部成分复杂，项目的差异性很大使得项目的筛选和评审难度大大增加。导致项目公司鱼龙混杂，给银行资金带来风险。
1.3风险控制机制缺乏，运作失败可能导致还贷风险
第一，风险防控机制缺乏，可行性论证不严谨导致项目运作失败的风险高，信贷风险大。项目在建设、运营过程中面临着各种不可控风险，如完工风险、生产风险、市场风险、政治风险和金融风险，环境保护是否合规，不可抗力等，目前缺乏一个健全的风险防控和解决机制。此外，很多项目尤其是县市级的项目投资规模测算随意性较大，投资回报率和回收期等收益论证不充分，公共服务定价机制和财政补贴方式等相关内容不清晰，使得银行资金陷入还贷不能的风险之中。
第二，项目建设未达到预期要求，经营破产导致还贷风险。如果 PPP 项目建设延期、不合格等，有可能引起融资方的损失。并且当项目的经营主体管理能力不佳，或者随着社会经济的发展而影响了原有业务盈利模式时，可能导致项目无法继续经营而影响预期的盈利水平，一旦项目公司破产，商业银行的贷款资金可能难以收回。虽然PPP 项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种担保方式以保证银行资金获得优先偿还，但在实际操作过程中可能存在担保方式不能落实的风险。一旦发生此种情形，对银行无疑是雪上加霜。
1.4政府信用缺乏，职能定位模糊影响贷款资金的收回
一方面，政府信用的缺乏可能直接影响到银行资金的收回。PPP项目区别于一般商业项目，涉及中央或者地方政府行为，企业一旦参与运营，意味着企业和政府之间就形成一个契约关系，企业和政府是平等的关系，需要利益共享，风险共担。因此，政府对契约的履行直接影响项目融资成败，政府一旦违约，直接影响银行贷款的收回。同时，PPP 项目运作在很大程度上受政府政策影响，如果地方政府缺乏相关经验，违反了财政补贴机制、项目唯一性的承诺或者单方面的违约，这种政府信用精神的缺乏往往造成项目公司运作困难，最终无法收回投资本金或取得合理的利润，影响商业银行的贷款信心。
2我国商业银行参与PPP项目融资的风险规避对策思考
2.1政府应当采取多方面措施，提高商业银行的融资信心
第一，政府应当严格依照《政府采购法》及相关规定，筛选适格投标人，保证项目成功运作。在与投标人进行谈判过程中，谈判对象可以是“采购订单的全部细节”，包括各方的职责、风险分配、补偿机制、财务指标、质量控制、安全服务等，最后结合最经济报价选出中标企业。这种机制能够在投標过程中对投标人进行风险把控，筛选出合适的投标人。因此，我国在PPP项目发展中应积极探索将政府采购方式引入PPP项目运作中，确保在公平公正的基础上选出适格合作方，为贷款银行提供信贷信心。
第二，政府应当加强项目的初期可行性评估，降低因项目失败导致的还款风险。按照国外经验来看，确保PPP项目成功的关键措施是相关政府部门对项目可行性进行科学的初期评估。内容主要包括项目预期的经济效益、融资安排等。最重要的是，项目实施机关要能够很清楚地描述出项目产出、提出实现该产出的解决方法、合理判断投资是否充足，从国家和社会的角度看，该PPP项目是否值得投资。通过充分的可行性评估，政府能够从宏观上把控项目风险，防止引发还贷困难。
第三，政府制定合理的贷款担保政策，降低银行的借贷资金风险。一是在项目初期，政府提供借款担保。二是在项目修建完毕后，政府提供付费担保。比如在德国一些小的项目中“政府买单”获得了广泛运用，特别是市政项目。但此种模式不适合运用到经营性项目。三是政府提供或有债务担保，或者是政府保证项目收入，当项目公司收入不足以支撑支出时，由政府承诺向项目借款，该笔借款一般能够覆盖全部的贷款偿还责任。四是在特定经济情况下政府提供临时贷款担保。
第四，应当明确政府定位，增强政府信用。在国外，PPP 项目中政府、私人部门、金融机构等严格围绕项目的设计、 融资、建设等签署一系列合同，详细地划分了各主体之间的权利义务。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据。但是在中国，PPP项目合同内容较粗糙，政府主导制定使得合同内容随意性较强，政府违约行为时有发生，影响了贷款银行的积极性。因此，政府需要转变职能，该管则管，该放则放，严格遵守契约精神，保证项目合同有序进行，为银行参与融资树立信心。
2.2项目公司应健全融资担保体系，加强与保险公司合作
第一，项目公司需要建立完善的融资担保体系，保证银行资金预期收回。银行在参与PPP项目融资的过程中，为了规避风险，一般要求项目公司提供融资担保。《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP指南》指出，典型的基础设施融资文件包括有形资产担保、无形资产担保、应收款担保、项目公司股权担保。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出要探索创新信贷服务，并明确支持开展特许经营权等担保创新类贷款业务。比如可通过项目公司资产设立抵押权，以特许经营权设立担保，合同应收款项质押或者项目公司股权质押等。这样使得银行享有了相关贷款的优先受偿权，提高了商业银行贷款的积极性。
2.3商业银行自身应加强借贷风险管理，确保资金安全
第一，商业银行应采取及时、充分的尽职调查，确保项目资金安全。商业银行在进行PPP项目融资过程中必须进行谨慎的尽职调查，提早参与PPP项目谈判。银行尽早介入，并从项目的技术和资金方面进行完善的尽职调查，能够消除信息的不对称或权益的不对等性，评估借款方潜在风险，从而进行合理的条款安排，确保借贷资金安全。
第二，商业银行在贷款过程中应合理运用再贷款模式，保证预期收回资金。当项目公司无法获得一个与项目周期相匹配的长期融资方案可通过重新借款来取代旧债。但是这会产生一个再贷款风险，即按照预设条款无法获得再贷款。这时可以由第二位贷款银行承诺在将来达到某一预设条件时提供贷款，这样能够鼓励第一位贷款银行为项目公司提供长期贷款。这种贷款模式很好的解决了贷款银行期限错配风险的问题，保证了银行资金的收回。
第三，商业银行应确保介入权的充分行使，规避资金借贷风险。介入权的基本含义是指在合同中约定或者由立法规定贷款人在某些情况下接管项目公司的权利。当保险成本太高，或者无法获得合适的保险时，项目公司可以与商业银行在贷款协议中签订具体的保险条款，对于在特定市场情况下发生的特定风险，银行可能将保险条款作为最后救济方式，通过有效介入进行风险控制从而尽量挽回贷款损失。我国《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二十四条条第三款：当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可以依据与政府、社会资本签署的直接介入协议，要求社会资本改善管理等。然而介入权的行使需要有一个清晰的框架和时间界限进行规范，确保当问题开始产生并可以采取补救措施的时候，贷款银行能够及时知晓。
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