招考改革何以促进教育公平
周大平
在2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，对未来教育改革的顶层设计面世。
据此，教育部已经完成制订的考试招生总体方案（下称总体方案），将面向全社会公开征求意见。在总体方案的框架下，教育部还将陆续出台包括小升初、高中学业水平考试、中考和高考改革办法等多个配套实施意见。
总体方案的部分政策细节，包括逐步取消学校级别、施行校长职级制、外语考试交由社会机构承办、高中每一名学生将拥有自己独立的课表、品学兼优的高职生将能够升入大学三年级等等，都引发了社会的关注。
探索招考相对分离
教育部副部长刘利民2013年12月5日表示，这个总体方案公开征求意见后，最迟于2014年底前，由各省（区、市）出台本地区实施办法；2017年推广实施；2020年基本形成新的考试招生制度。“这是我国教育考试招生制度系统性、综合性最强的一次改革。”刘利民强调，促进教育公平是重要的价值取向，必须努力建立一个更加有效地维护公平的新机制。
此后一段时间，许多教育界人士、家长和学生围绕着总体方案中提出的小学低年级取消英语课程，推行高中学业水平测试、评价综合素质，实行外语社会化一年多次考、由学生自主选择考试时间和次数，降低英语考试的分值，高考减少科目且不分文理科等热点问题展开讨论。这些改革着眼于公众意见比较集中的领域，试图对一些被普遍认为的弊端做出改变，获得了公众的赞许。
以往许多“回应公众关切”的教改，比如，针对学生课业负担过重的问题，有关部门出台过减负令。但如何把民意有效地纳入决策程序，并建立监督机制，需要进一步细化。否则，看似力度很大的教改措施，就可能因为未触及实质性问题，难以落到实处。
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和十八届三中全会的《决定》，都明确了教育改革的任务，包括扩大学校办学自主权。而现实中的改革如何落实，值得进一步观察。
总体方案提出的文理分科、低年级小学英语课程等问题，原本与“教招考一体化”和“管评办一体化”的机制关联。前者，即我国实行按计划集中录取制度，导致中学教育完全围绕考试科目转；后者，使中学没有办学自主权，皆追求行政业绩。“教招考一体化”和“管评办一体化”造成很多问题，很难简单地通过一声令下的方式加以解决。
“推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。”《决定》中的这段话，清晰地描述了以高考改革促进教育公平，打破计划录取模式，实行招考相对分离的改革蓝图。
要实现考试招生相对分离，落脚点就不能只落在考试改革方面，统一考试、减少科目、一年多次考，都须与改革集中录取制度相结合。
我国过去20年的高考改革，一直在高考科目上“转悠”，从7门、6门一步步到“3+X”，并没有改变应试教育的局面，原因在于高校在录取时还是按单一的分数从高到低结合志愿投档录取，录取中分分计较。可见，如果只是减少考试科目就很难收到理想的改革效果。此外，推进一年多次考，要匹配一年多次录取才有效。否则，多次考选择最好的一次成绩计入总分进行排序录取，仍在为一次性集中录取服务，这反而可能增加学生的焦虑。
站在改革的角度看，实行招考相对分离后，政府就只有宏观管理的责任，考试变为社会专业机构组织实施，招生由学校依法自主，学生则可以多次选择考试。实施这一招考模式，中学即可获得自主教学的空间。
会不会制造新的不公平
高招改革的每个动作都牵动人心。公众担心此次总体方案会不会制造新的不公平，比如，舍弃分分计较，实行综合评价，农村和贫困地区学生会不会更难进入名校？虽然高校招生唯分数录取的做法饱受诟病，可这毕竟能给大家看得见的分数公平。高招改革只有以公平公正为目标和出发点，才可能消除公众的担心。
而一直以来存在的高考的地区不公平，恰恰出自高校招生录取实行考生按户籍报名、分省按计划集中录取的模式。这一模式把各高校的招生名额分配到各省级行政区域，使高招录取指标成为被切分的蛋糕。于是，高招录取中产生了异地高考、高考移民等诸多问题。
至于公众尤其担心的可能滋生腐败的高校自主招生，为何被指是“变异的” “畸形的”？其一，教育行政部门只给高校有限的自主权，把自主招生和集中录取嫁接在一起，使自主招生只对5%的考生提供录取优惠，相当于高考加分；其二，考生只能获得一张大学录取通知书，选择权并没有增加，自主招生反而成为高校抢生源的一种手段；其三，高校内部行政化严重，其行政权力掌握了自主招生权，可以通过签预录取协议、追加录取名额等自设的“暗门”，实现权钱交易。
真正意义上的高校自主招生，一方面是把行政部门掌握的招生投档权交给高校，另一方面是把选择权交给考生。这样，一名考生可能获得多份大学录取通知书，然后再选择大学。这样的机制不仅能遏制行政权力对招生事务的干预，还会使高校背负竞争的压力，增加透明、公开招生的紧迫感。
国外高校对自主招生早已运用自如，我国引进后却被斥为“掐尖儿”，令人深思。自主招生自身需要建立在新型的政府管理学校模式和学校内部治理结构中。为此，应推进教育管理体制改革，取消学校的行政级别，建立现代学校制度，制定大学章程，完善校长任命制度。
而目前的自主招生，既没有扩大考生的选择权，又缺乏对权力的监督制约。在这样的情况下，发生在自主招生领域由招办主任一个人说了算的腐败，与此前高考滥加分的腐败，性质相同，很难避免。
显然，必须把教育改革的着力点集中到十八届三中全会《决定》所要求的“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”上来，探索并总结经验，把办学自主权落实到高校，同时建立健全机制确保自主权不被滥用。这样，才能让各方归位，维护考生权利，造福所有学生，达到推动教育公平的目的。
重申“小升初”禁择、禁考
教育部基础教育一司司长王定华2013年12月8日在长春说，教育部将在近期出台一系列指导义务教育阶段小升初的意见，要求做好19个重点大城市小升初就近免试入学的工作，包括不允许拿各种等级证书来作为入小学和初中的“敲门砖”。
《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这要求政府部门必须努力推进义务教育均衡发展，缩小义务教育中的区域、城乡、校际差异，使所有公办义务教育学校的办学质量基本一致。
现实中的义务教育均衡与就近免试入学的关系已发生了颠倒：一些地方教育部门以就近免试入学来“倒推”义务教育均衡。此次教育部明确要求“有关地区完善相关政策，跨区择校学生要低于10%”。为了实现这一目标，19个大城市的教育部门势必将在限制学生择校、禁止公办校、民办校举办入学测试上“狠下功夫”。
不言而喻，这些“功夫”只是推进义务教育均衡的表面文章。最重要的是，禁择、禁考都可能得不到执行。如果有几千名学生慕名申请一所办学质量很好、只招200名学生的学校，该校不举办笔试、面试，也不能看证书，那以何种方式筛选学生？面对家长“禁考会加剧‘条子‘票子满天飞的质疑”，教育部明确“招生过程要邀请家长和利益相关者参与”，并称这一点极为关键。有网友留言，教育部门所有官员都能带头公开子女求学信息，才是关键的关键。
总之，就近免试入学应是义务教育均衡的结果。切实推进义务教育均衡，需要彻底扭转由政府部门主导义务教育资源配置的模式。
让招生信息公开落到实处
教育部网站2013年12月9日发布的《教育部关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》， 要求各省级教育行政部门、招生考试机构和高校进一步扩大信息公开范围，规范公开程序和内容，提高信息公开时效，做到高校招生信息“十公开”。
教育部自2004年启动“阳光高考工程”以来，年年强调高校要做好信息公开工作，并在2010年颁布了《高等学校信息公开办法》，然而高校招生腐败仍不断有新的案例出现。日前，中国人民大学原招生就业处处长蔡荣生因招生问题“涉案数亿元”已被调查。
以往对信息公开的要求笼统而粗放，即使校方公示的信息不全面、不充分，主管部门和公众也无可奈何。此次，教育部对高校信息公开内容细化到“十公开”，既便于高校执行信息公开的规定，也有利于教育部门追究校方不按规定公开信息的责任。
比如，在特别引人关注的“考生资格公开”方面，通知要求：公示的考生资格信息应包括姓名、性别、所在中学（或单位）、享受照顾政策类别、资格条件、所参加的特殊类型招生测试项目等。其中，高校还应公示特殊类型考试招生入选考生的笔试、面试等测试成绩及享受的录取优惠政策（如加分分值）。而此前，高校只是象征性地公示考号、姓名、性别、毕业省份、学校、文综或理综、语种7项，公众根本无法监督，问责更无从谈起。
其实，高校对于自主招生考生的笔试、面试的信息公开过程，正是向公众宣传本校办学理念及招生标准的过程。其中，对那些笔试成绩不高，高校却给予了自主招生资格的学生，校方更需要向公众公示录取原因。如此公示，自主招生才会赢得公众的信任，社会才会逐渐接受多元的评价理念。
落实信息公开工作的关键，在于教育行政部门真正发挥对高校依法办学的监管作用，真正追究不按规定公示信息的高校有关责任人，切实促进高校招生透明、公正。除了加强外部的监督、问责机制，更要完善内部的治理结构，建立真正的现代学校制度。
（责 编 子 君）
在2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，对未来教育改革的顶层设计面世。
据此，教育部已经完成制订的考试招生总体方案（下称总体方案），将面向全社会公开征求意见。在总体方案的框架下，教育部还将陆续出台包括小升初、高中学业水平考试、中考和高考改革办法等多个配套实施意见。
总体方案的部分政策细节，包括逐步取消学校级别、施行校长职级制、外语考试交由社会机构承办、高中每一名学生将拥有自己独立的课表、品学兼优的高职生将能够升入大学三年级等等，都引发了社会的关注。
探索招考相对分离
教育部副部长刘利民2013年12月5日表示，这个总体方案公开征求意见后，最迟于2014年底前，由各省（区、市）出台本地区实施办法；2017年推广实施；2020年基本形成新的考试招生制度。“这是我国教育考试招生制度系统性、综合性最强的一次改革。”刘利民强调，促进教育公平是重要的价值取向，必须努力建立一个更加有效地维护公平的新机制。
此后一段时间，许多教育界人士、家长和学生围绕着总体方案中提出的小学低年级取消英语课程，推行高中学业水平测试、评价综合素质，实行外语社会化一年多次考、由学生自主选择考试时间和次数，降低英语考试的分值，高考减少科目且不分文理科等热点问题展开讨论。这些改革着眼于公众意见比较集中的领域，试图对一些被普遍认为的弊端做出改变，获得了公众的赞许。
以往许多“回应公众关切”的教改，比如，针对学生课业负担过重的问题，有关部门出台过减负令。但如何把民意有效地纳入决策程序，并建立监督机制，需要进一步细化。否则，看似力度很大的教改措施，就可能因为未触及实质性问题，难以落到实处。
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和十八届三中全会的《决定》，都明确了教育改革的任务，包括扩大学校办学自主权。而现实中的改革如何落实，值得进一步观察。
总体方案提出的文理分科、低年级小学英语课程等问题，原本与“教招考一体化”和“管评办一体化”的机制关联。前者，即我国实行按计划集中录取制度，导致中学教育完全围绕考试科目转；后者，使中学没有办学自主权，皆追求行政业绩。“教招考一体化”和“管评办一体化”造成很多问题，很难简单地通过一声令下的方式加以解决。
“推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。”《决定》中的这段话，清晰地描述了以高考改革促进教育公平，打破计划录取模式，实行招考相对分离的改革蓝图。
要实现考试招生相对分离，落脚点就不能只落在考试改革方面，统一考试、减少科目、一年多次考，都须与改革集中录取制度相结合。
我国过去20年的高考改革，一直在高考科目上“转悠”，从7门、6门一步步到“3+X”，并没有改变应试教育的局面，原因在于高校在录取时还是按单一的分数从高到低结合志愿投档录取，录取中分分计较。可见，如果只是减少考试科目就很难收到理想的改革效果。此外，推进一年多次考，要匹配一年多次录取才有效。否则，多次考选择最好的一次成绩计入总分进行排序录取，仍在为一次性集中录取服务，这反而可能增加学生的焦虑。
站在改革的角度看，实行招考相对分离后，政府就只有宏观管理的责任，考试变为社会专业机构组织实施，招生由学校依法自主，学生则可以多次选择考试。实施这一招考模式，中学即可获得自主教学的空间。
会不会制造新的不公平
高招改革的每个动作都牵动人心。公众担心此次总体方案会不会制造新的不公平，比如，舍弃分分计较，实行综合评价，农村和贫困地区学生会不会更难进入名校？虽然高校招生唯分数录取的做法饱受诟病，可这毕竟能给大家看得见的分数公平。高招改革只有以公平公正为目标和出发点，才可能消除公众的担心。
而一直以来存在的高考的地区不公平，恰恰出自高校招生录取实行考生按户籍报名、分省按计划集中录取的模式。这一模式把各高校的招生名额分配到各省级行政区域，使高招录取指标成为被切分的蛋糕。于是，高招录取中产生了异地高考、高考移民等诸多问题。
至于公众尤其担心的可能滋生腐败的高校自主招生，为何被指是“变异的” “畸形的”？其一，教育行政部门只给高校有限的自主权，把自主招生和集中录取嫁接在一起，使自主招生只对5%的考生提供录取优惠，相当于高考加分；其二，考生只能获得一张大学录取通知书，选择权并没有增加，自主招生反而成为高校抢生源的一种手段；其三，高校内部行政化严重，其行政权力掌握了自主招生权，可以通过签预录取协议、追加录取名额等自设的“暗门”，实现权钱交易。
真正意义上的高校自主招生，一方面是把行政部门掌握的招生投档权交给高校，另一方面是把选择权交给考生。这样，一名考生可能获得多份大学录取通知书，然后再选择大学。这样的机制不仅能遏制行政权力对招生事务的干预，还会使高校背负竞争的压力，增加透明、公开招生的紧迫感。
国外高校对自主招生早已运用自如，我国引进后却被斥为“掐尖儿”，令人深思。自主招生自身需要建立在新型的政府管理学校模式和学校内部治理结构中。为此，应推进教育管理体制改革，取消学校的行政级别，建立现代学校制度，制定大学章程，完善校长任命制度。
而目前的自主招生，既没有扩大考生的选择权，又缺乏对权力的监督制约。在这样的情况下，发生在自主招生领域由招办主任一个人说了算的腐败，与此前高考滥加分的腐败，性质相同，很难避免。
显然，必须把教育改革的着力点集中到十八届三中全会《决定》所要求的“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”上来，探索并总结经验，把办学自主权落实到高校，同时建立健全机制确保自主权不被滥用。这样，才能让各方归位，维护考生权利，造福所有学生，达到推动教育公平的目的。
重申“小升初”禁择、禁考
教育部基础教育一司司长王定华2013年12月8日在长春说，教育部将在近期出台一系列指导义务教育阶段小升初的意见，要求做好19个重点大城市小升初就近免试入学的工作，包括不允许拿各种等级证书来作为入小学和初中的“敲门砖”。
《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这要求政府部门必须努力推进义务教育均衡发展，缩小义务教育中的区域、城乡、校际差异，使所有公办义务教育学校的办学质量基本一致。
现实中的义务教育均衡与就近免试入学的关系已发生了颠倒：一些地方教育部门以就近免试入学来“倒推”义务教育均衡。此次教育部明确要求“有关地区完善相关政策，跨区择校学生要低于10%”。为了实现这一目标，19个大城市的教育部门势必将在限制学生择校、禁止公办校、民办校举办入学测试上“狠下功夫”。
不言而喻，这些“功夫”只是推进义务教育均衡的表面文章。最重要的是，禁择、禁考都可能得不到执行。如果有几千名学生慕名申请一所办学质量很好、只招200名学生的学校，该校不举办笔试、面试，也不能看证书，那以何种方式筛选学生？面对家长“禁考会加剧‘条子‘票子满天飞的质疑”，教育部明确“招生过程要邀请家长和利益相关者参与”，并称这一点极为关键。有网友留言，教育部门所有官员都能带头公开子女求学信息，才是关键的关键。
总之，就近免试入学应是义务教育均衡的结果。切实推进义务教育均衡，需要彻底扭转由政府部门主导义务教育资源配置的模式。
让招生信息公开落到实处
教育部网站2013年12月9日发布的《教育部关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》， 要求各省级教育行政部门、招生考试机构和高校进一步扩大信息公开范围，规范公开程序和内容，提高信息公开时效，做到高校招生信息“十公开”。
教育部自2004年启动“阳光高考工程”以来，年年强调高校要做好信息公开工作，并在2010年颁布了《高等学校信息公开办法》，然而高校招生腐败仍不断有新的案例出现。日前，中国人民大学原招生就业处处长蔡荣生因招生问题“涉案数亿元”已被调查。
以往对信息公开的要求笼统而粗放，即使校方公示的信息不全面、不充分，主管部门和公众也无可奈何。此次，教育部对高校信息公开内容细化到“十公开”，既便于高校执行信息公开的规定，也有利于教育部门追究校方不按规定公开信息的责任。
比如，在特别引人关注的“考生资格公开”方面，通知要求：公示的考生资格信息应包括姓名、性别、所在中学（或单位）、享受照顾政策类别、资格条件、所参加的特殊类型招生测试项目等。其中，高校还应公示特殊类型考试招生入选考生的笔试、面试等测试成绩及享受的录取优惠政策（如加分分值）。而此前，高校只是象征性地公示考号、姓名、性别、毕业省份、学校、文综或理综、语种7项，公众根本无法监督，问责更无从谈起。
其实，高校对于自主招生考生的笔试、面试的信息公开过程，正是向公众宣传本校办学理念及招生标准的过程。其中，对那些笔试成绩不高，高校却给予了自主招生资格的学生，校方更需要向公众公示录取原因。如此公示，自主招生才会赢得公众的信任，社会才会逐渐接受多元的评价理念。
落实信息公开工作的关键，在于教育行政部门真正发挥对高校依法办学的监管作用，真正追究不按规定公示信息的高校有关责任人，切实促进高校招生透明、公正。除了加强外部的监督、问责机制，更要完善内部的治理结构，建立真正的现代学校制度。
（责 编 子 君）
