我国受教育机会平等性探析
【摘要】平等是受教育权的基本价值取向，受教育机会的平等实现也是从一个形式的平等再到实质平等的依次演化的过程，而我国的现状是只能努力保证形式的平等，但仍受制于社会优质教育资源与社会需求的矛盾、不同群体对教育认识的差距、经济基础不同、公共投入的力度之分、法制程序瑕疵等导致教育发展失衡等因素，但也一直在努力探寻通过改变法律程序的瑕疵，解决在加大对弱势群体和农村教育的投入问题上的障碍，通过政府的政策倾斜加大对教育不发达地区的资源配置，通过宣传和利导加强教育意识薄弱群体的意识培养等实现公民受教育机会平等，努力为实质平等的实现做好积淀。
【关键词】受教育机会；平等；问题；对策
【中图分类号】G40【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2014）04-0083-04
【收稿日期】2013-10-11
【基金项目】黑龙江省教育厅人文社会科学项目“我国东北与台湾地区少数民族双语教育模式比较研究”，项目编号为12522236；2011年度黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“海峡两岸少数民族双语教育模式比较研究”，项目编号为11D030
【作者简介】李迪（1981-），女，黑龙江兰西人，教育经济与管理硕士研究生，助理研究员，地方与校本课程教研室副主任，研究方向为地方课程和课程管理。促进教育机会的平等，是一个全球性的重大课题，很多国家的法律都规定了有关的内容。教育机会的平等反映了人们渴望一个更公正的世界，在那个公正的世界里，人们可以充分地保障自己的人权。然而，正如联合国教科文组织发表的宣言所指出的，“在教育世界里，不公平的现象依然以各种不同的方式存在着”，我国也正处于平等受教育机会实现的初级阶段，解决存在的影响平等实现的问题，寻找符合国情的解决路径，缩短目标与现实的差距，实现从形式的平等到实质的平等，将是我国未来实现平等受教育机会目标的正确之路。
一、平等的受教育机会的涵义
所谓受教育机会是指国家公民通过国家的各种措施，依法享有接受文化教育和获得受教育的物质帮助的各项权利机会。
平等，是观念化的表述，是一种思想意识上的评价，是想通过公平的对待来实现正义的价值。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）中规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”
1948年联合国大会通过的世界性人权保障文件《世界人权宣言》第217A（III）号决议第7条规定宣布：“法律面前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。”
平等的受教育机会体现着公民受教育权利的平等。瑞典著名教育学家胡森将平等的教育划分为三个阶段：一是教育起点的平等；二是教育过程的平等；三是教育结果运用的平等。我国学者在西方观点的基础上，有的提出应该在法律层面规定平等受教育权的具体内容，界定其包括受教育机会的平等和受教育待遇的平等。有的认为应该对不同层次的受教育权确立可以操作的具体的法律规范，一类是受初等教育和中等教育，一类是受高等教育。有的认为确定平等的受教育权的程度，应该考虑国家保障教育权实施的环境。
二、平等受教育机会的初级阶段
笔者认为，平等受教育机会讨论中的各种观点不外乎体现其“履职尽责”的发展过程，一是形式上的平等受教育机会，二是实质上的平等受教育机会。从我国现行的《教育法》看，平等的受教育机会也仅仅处于平等受教育机会的初级阶段——形式阶段，也仅仅是法律范畴所赋予公民的一项可以主张和行驶的基本权利。
根据现行法学的基本原理，规则是客观的而且对任何人都是公平、平等的。从这一原理看，写在教育法上的受教育机会平等，是法律上的“规则平等”的绝对概念，即法律平等。但是这样的平等在实际机会运用的过程中并不一定产生平等的结果，也就是在法律上的概念平等，是相对绝对的，但是却不一定产生绝对的结果，达到期望的平等目标。正如有的学者说的那样：“平等的现实是一个从理想平等到法律平等再到现实平等的依次演化过程。”所以，平等的受教育机会在法律平等上只能满足形式上规则的平等而难以实现绝对的、事实的平等。
三、制约受教育机会平等实现的因素
索里·特尔福德认为，所谓教育机会平等，并非全国人民都接受平等的教育，而是指国家以最公平的方式，使人人凭其禀赋及能力而受到一种适合其才能与需要的教育。从索里的观点看，他主张的教育上的平等，是指教育机会的平等。结合罗森的三层次理论，看索里的观点，笔者认为比较符合现代教育观念中保护公平、平等观念，但又支持竞争的进步理念。所以从形式上的平等看，教育机会的平等应包括平等起点的机会平等和平等利用机会的平等。那么影响这两种平等实现的因素到底有哪些，从我国现今教育发展的现状看，影响教育机会平等的因素主要有四方面。
1优质教育资源的有限性与社会需求之间的矛盾
随着中国城镇化的不断深入，大量随迁务工人员的子女就读问题日益成为社会的焦点。以北京为例，2010年新京报报道，北京市政府教育督导室主任、市教委新闻发言人线联平曾指出，计划到2012年，北京市将基本解决外来务工人员随迁子女在京就读问题，以公办学校为主，接收外来务工人员随迁子女接受义务教育，公办学校接收比例达到70%以上。2013年北京发布的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》提出，从2013年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，合法稳定职业已满3年，在京连续缴纳社会保险已满3年，其随迁子女具有本市学籍且已在本市连续就读初中3年学习年限的，可以参加北京市中等职业学校的考试录取。这样的政府解决外来务工人员随迁子女就读政策，显然不能被外地人接受，也无法体现出受教育机会的平等性，更不利于社会的稳定。北京这样的大城市教育资源的有限性和优质性是显而易见的，而日益严峻的中国城镇化进程发展中外来人员的教育需求的刚性化也是必须正视的，那么如何解决这期间的矛盾，将是未来中国教育发展不可回避又亟待解决的重要问题。
2不同人群对教育认识的多元偏差
（1）受几千年封建思想“读书可以光宗耀祖”、“优而则仕”等观念的影响，中国有很多家庭都对孩子抱有“读书必要上大学”、“就业非要成公务员”的功利思想，这与现代的教育观和市场对人才的需求背道而驰。
（2）男女平等，同样享受平等的受教育机会的价值观虽已在如今登堂入室，但在一些偏远落后地区，男孩与女孩上学重要性进行选择时，男尊女卑思想的影响下，女孩往往还是充当了牺牲品，因此在这些地区女童的辍学情况更为严重。
（3）面对日益严峻的就业压力，培养多年的大学生无法适时较满意地就业，即使就业了与高职、高专或者中专的毕业生也没有太多的收入差距，这样的现实在一定程度上也引发了人们对孩子是否有必要上大学再就业观念的重新审视，很多人认为花了那么多的钱和时间供出的一个大学生，到头来还是找不到合适的高收入工作，还不如早点打工赚钱缓解家庭困难。
3经济发展的差异导致地区间教育发展的不平衡
“经济基础决定上层建筑”，经济对世界发展的决定性作用已是世界公认的，那么在教育发展的投入上，经济发展的决定性也是突显的。正如有的学者所说：“当前我国教育发展中比较突出的不公平，主要体现在地区之间、城乡之间和阶层之间的差别上。城乡之间、地区之间的发展不平衡导致的教育机会不均等，是中国最重要的教育国情之一。”2000年一位支教的学生曾亲身经历了这样的事情：在一所边远的农村小学，没有真正的国旗，没有佩戴过红领巾，没有上过音乐课、美术课和计算机课，小学5个年级一共20几名学生和两名老师（一名为支教大学生）挤在矮矮的两家平房内。同时老师还要担心，下学期这些学生有多少可能辍学，学校是否要被撤并。这些孩子能享受到与城市里的孩子一样平等的教育机会吗？
4公共投入的非秩序化导致教育发展的失衡状态
财政转移支付制度是我国中央政府财政管理的一个重要部分，在处理政府间财政关系、均衡地区公共服务水平等方面发挥了重大作用。但是目前我国财政转移支付制度仍存在许多问题，支付项目的体制机制不趋同，主要的环节如审批、监管、评价等不够完备。
（1）部分中央专项申报审批和资金拨付链条过长，需要层层上报、审核、批复，从项目申请到中央有关部门批准项目，再到中央专项资金拨付到位，往往需要经过漫长的一年时间。有的批复项目，因经费是分批次到位，有时拨付经费还没有到位，但按照时间项目需要启动，致使项目推进“开头难”，加大了相关项目变成“烂尾楼”或者“虎头蛇尾”的几率，使得目标与期望结果不相符。当项目运行期间相关情况发生变化得不到及时反馈时，没有弹性的经费机制弊端也暴露无遗，这也是造成中央专项资金下达后无法行之有效地发挥作用的又一重要原因。
（2）各级政府的职责和事权尚未明确划分，致使财政支出的划分与事权难以分割清楚，也难以确定标准的收支概念。转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。同时中央管得过于细，矫枉过正，致使管理反而难以到位，部分项目虚假申报情况的发生，也进一步影响了中央专项资金效益的发挥。
（3）资金分配办法想公开，但不透明，有统一规范的分配制度，但哪些资金先到位，哪些可以到位却并不明确，容易出现为了“先”或者“可以”到位而“跑跑部钱钱进”的现象。
（4）资金使用评价机制的建立不到位。忽视资金使用的过程管理、使用后的评价和后期分析资金的预算科学性环节，容易导致项目单位挤占挪用专项资金、铺张浪费不合理使用资金、项目建设未达到预期效果、预期与实际使用不符合等问题的发生。
这些问题的存在也就不可避免地为一些职能部门提供了权利效益和寻租的机会、平台。例如，有一些教育行政部门或相关部门在争取教育专项资金的过程中收受下级教育部门或学校的“感谢费”、“沟通劳务费”等，这在“依法治国”的法制社会是难以容忍和必须制止的行为。
目前，我国的教育投入机制还不是很完善，在中央和地方财政两级投入的教育机制中，中央财政基本能保证投入到位，而地方财政的投入往往是计划与实际不符，投入不到位，而中小学的教育投入基本上是靠地方的财政收入，这样的教育投入落实情况，在讲求实效，大力宣传“将人力资源大国变为人力资源强国”的提高综合国力的目标下是无法让人信服和企盼的。
5教育法律程序瑕疵使法律主张的权利平等无法实现
（1）目前我国还没有完善的教育监督体系，只有行政上的监督，没有建立司法和社会监督，更没有建立必要的司法保护体系，教育行政部门建立的承担教育督导职责的机构，职责履行不到位，同时还存在同级教育单位或部门无法起到督导作用的现象，只是简单地走过场。
（2）从宪法到各类教育条例都对平等的受教育权利进行了规定，这在形式上保障了平等受教育机会的实现，但由于我国法制进程发展的必然，“不完善”将在一定时期内长期存在，如：教育立法责任机制薄弱，对受教育权的性质界定不清，使得大量反映平等受教育权侵害的案例中受侵害者的平等受教育权得不到有效的保护，特别是目前我国的教育权纠纷还不具有可诉性。以行政复议为例，虽然1999年的《行政复议法》中明确将教育行政行为纳入复议范围，但在实际运用中，针对受教育者的处分决定，如：是否能学习或继续学习的决定，由于这样的处分决定通常被认为是教育行政部门的“内部行政行为”，而内部行政行为属于《行政诉讼》不可诉的范围。这样矛盾频现的法律程序瑕疵使得法律主张的权利无法得以实现。
四、实现公民受教育机会平等的有效途径1给予外来务工人员子女一定的优质学校入学比例
这个比例按照“择优录取”的原则，根据教育行政部门的数据分析测算出来，由义务教育阶段的本地优质学校举办外来务工人员子女的入学考试，按照一定的比例择优录取一部分外地学生，这样既符合优胜劣汰的竞争原则，又能在一定程度上缓解本地的大量外来学生无法被全部安置入学的压力，同时根据这部分学生的学习和家庭情况，按需进行升学的减免费用推荐，以此加强对弱势群体的保护，促进社会的稳定。
2科学规划农村中小学校的位置
不要仅仅因为学生的数量立即撤并学校，给孩子就近入学带来不必要的麻烦，同时加大对农村寄宿学校的建设力度，建立完备的符合农村特定人群实际特点的农村寄宿学校管理体制，科学地培养这部分学生，因为这部分孩子中很大一部分属于留守儿童，而留守儿童的关爱和教育是现在我国农村义务教育阶段的一个重点和难点问题。
3多形式稳定农村师资
政府应以全国教师工资水平和福利待遇的均值为准绳，加大对农村地区，特别是边远区县农村义务教育阶段的教育投入，制定有利于薄弱农村地区师资队伍发展的政策，如提高农村中小学教师工资水平，鼓励应届大学生从事农村义务教育，开拓边远区县中小学教师培养的专门渠道，鼓励教师的短期流动，出台相应具体政策，积极落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中提出的“城镇中小学教师在评聘高级职务时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历”，提高教师安于教育，守于教育，愿意继续留下来干教育的信心和积极性，促进农村教育的稳定发展和水平提升。
4加大教育法规的宣传力度
法制宣传教育是建设社会主义法治国家、构建和谐社会一个很重要的前提，公民具有良好的法律素质和正确的法制观念，对于解决各类矛盾纠纷，保证社会有序运转具有重要意义。我们应加强教育法规的宣传教育工作，扎扎实实地做好教育普法，广开渠道，大力宣传，让全体公民，尤其是教育法制意识薄弱的地区高度重视起来，保护好自己的权利，为自己的孩子保留住一个享受平等受教育的机会。
5取消中国式“重点”、“实验”特色学校的设置
中国式“重点小学”、“重点中学”、“实验小学”等称呼，无形中划分了学校之间的差异，这样差异的结果，将学校分为了三六九等，也为这些重点学校争取到了教育行政部门更多的教育资金支持和名誉支持，加重了资源配置的失衡，人为地造成学校的两极分化，侵犯了学生享受平等受教育机会的权利。
6加强公共投入的法制化管理
完善公共投入转移支付的财政制度，建立教育专项资金招投标的管理制度，规范学校财政管理制度。
7大力发展网络监督
借助“信息技术”手段，注重网络监督的运用，拓宽监督渠道，促进社会监督作用的发挥，行使行政监督无法实现的监督职能，但同时也要加强对网络监督实质个案的甄别，正确行使监督职能，促进教育监督最优化的实现。
8完善受教育机会的相关法律界定
界定受教育机会的性质，明确平等受教育机会的权利主体和义务主体等，使得平等受教育权得到有效的保护，受侵害者得到有效救助，尤其针对教育权纠纷的可诉性进行完善和规范，修葺法律程序瑕疵，使得法律主张的权利得以实现。
机会平等作为一种法律平等，本质上是一种形式平等而不是结果平等，法律不可能创造出超时空、超现实的平等，更不意味着事实上的平等。正如学者秦惠民所说：“平等的受教育机会首先要求使人人都能够获得形式上的平等，它体现了这一法律原则从现实关怀到终极关怀的阶段性目标。”只有切实通过解决教育投入、法制完善、政策倾斜、投入均衡等一系列教育政策的公共问题，才能通过保障法律上的形式平等，推进实质性平等的实现，进而达到每一个人在受教育机会上的实质平等。
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（编辑/郭启明）
