国内府际关系研究综述
摘 要 府际关系分为纵向与横向两个维度，分别体现了上下级政府之间以及同级政府之间的关系。它作为一个新的研究领域，随着改革开放的不断推进，传统科层式的政府间关系逐渐被改变，对其的研究越来越受到学界的重视。近年来，政治学、行政学、经济学、法学等领域学者都参与到该问题的研究之中，极大的扩展了研究的多学科性和综合性。学者们对纵向府际关系的研究集中于自上而下的权力划分问题，而在横向府际关系的研究中主要针对同级政府间的竞争与合作的内容进行了研究。
关键词 府际关系 中央 地方 合作 竞争
作者简介：张超，江苏三法（江北新区）律师事务所律师，研究方向：民商、破产、强制执行。
中图分类号：D60 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.178
一、府际关系的概念
府际关系（Intergovernmental Relations，IGR），我国有学者将其称为政府间关系，其源自20世纪30年代的金融危机导致的经济大萧条和社会恐慌，罗斯福新政改变了过去“联邦主义”理念下各州之间相互独立，制约的状态，转而走向共生合作、互动运作的模式之中，这种新的政府间关系的建立为“府际关系”这一新概念提供了产生的现实基础。
府际关系一词最早由美国学者克莱德·F·斯奈德（Clyde.F.Sinder）在《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文中最早提出“Intergovernmental Relations”这个词，但并未对此概念进行界定。直到20世纪60年代，安德森（W.Anderson）才给出了定义：府际关系是指各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及他们之间的相互作用，他主张府际关系的核心是政府公职人员之间人际关系和行为形成的复杂网络。
在中国国内，林尚立教授没有使用府际关系一词，他使用的是政府间关系这个概念，在他看来，国内政府间关系主要指国内各级政府和各地区政府间关系，包含纵向的中央政府和地方政府关系，也包括横向的各地区政府关系。他根据政府间关系的基本格局和性质因素，将政府关系主要分为权力关系、财政关系和公共行政关系三个部分。 国内第一个使用“府际关系”这一名词的学者是北京大学谢庆奎教授，他将府际关系定义为政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。 他认为，林尚立提出的政府关系“三个部分”之上，还有一个利益关系。 杨宏山认为府际关系可以用狭义和广义两个视角看待，狭义的府际关系仅指不同层级政府之间的垂直关系网络，广义的府际关系还包括互不隶属的地方政府之间的横向关系和政府内部不同部门间的关系，甚至可以扩展到主权国家政府间的关系。 台湾地区学者赵永茂、孙同文、江大树等认为，府际关系是各层级政府间之垂直互动关系，也涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理，以及政府机关与民间社会的公共关系等。 陈振明教授与其他学者的观点存在分歧，他将府际关系的主体界定在各级政府的范围内纵横交错的网络关系，但其中不包括政府的构成部门，他认为政府部门在府际关系中是一个“不适格”的主体。
总结来看中国学者对于府际关系的概念界定都涉及了中央与地方、地方政府间的纵向层级关系以及互不隶属的地方政府之间的横向互动关系，但在是否包括政府部门这一观点上存在着明显的区别，对于府际关系是否可以扩展到政府与非政府组织之间关系的问题也是莫衷一是。
二、国内府际关系研究现状综述
近年来，中国学者对于府际关系的研究越来越感兴趣，不仅仅局限于行政学领域，政治学，法学，经济学等领域的学者也都参与进来，取得了丰硕的学术成果，为我国政府体制的发展和改革提供了坚实的理论支持。府际关系的研究大致分为横向与纵向两个方面，分别从上下级政府间的权力划分模式的不足，以及同级政府间的竞争与合作的现状、方式等方面作出了分析，并从不同的角度提出了相应的解决办法。
（一）纵向府际关系的研究
1.中央与地方府际关系研究
（1）制度化视角的研究。谢庆奎和杨宏山认为中国政府制度的变革，应当沿着逐渐解构中央政府全面集权体制，建立一个中央政府选择性集权的体制这条思路。与此同时，在分权的过程中，要选择制度化的路径以解决现有的非制度化权力下放所带来的困境。 朱苏力教授也一针见血地指出，非制度化的分权带来的预期不确定，会造就机会主义的政治经济社会伦理，不仅不利于中国的统一的市场经济发展，而且会威胁中国的政制统一和稳定。 王绍光、胡鞍钢从制度化的权力分享的视角上指出，现有的分权机制不具有合法性依据，大都是基于中央和地方利益博弈的产物，存在合法性薄弱的问题。 杨小云总结了四种制度化思路，分别从资源问题、法治层面、调整行政权力的纵向结构的方式以及合理分权的角度提供了建构新型的中央与地方政府关系的路径。她主张处理中央与地方的府际关系要注重两者的协调性，循序渐进地推动政治体系内部权力分配的集分平衡。
（2）法治化视角的研究。吴东镐从法律制度的角度系统地分析了目前我国改革开放以来中央与地方政府立法与财政权的关系。他发现我国一直没有分清中央和地方的立法权限，中央立法权无限制，地方立法又缺乏独立性，而且法律位阶方面还存在着一些不明确性。石佑启指出我国中央与地方纵向权力配置有两个关键问题，即财权与事权的统一性、集权与分权的平衡性。他主张采用宪法修正案的方式界定中央与地方政府事权，再加之以“地方政府组织法”等一系列辅助性法律，构成中央与地方政府间权限划分的法律规范体系。 张千帆认为应及时制定一部“中华人民共和国中央与地方关系基本法”，规范央地之间的关系，以避免不必要的中央和地方权力冲突，解决地方保护主義，巩固国家统一和民族团结。 熊文钊讨论了我国中央与地方一体多元的关系格局，分析了“诉讼模式” 的中央与地方政府间的纠纷解决机制，他认为建立宪法诉讼制度是最优的选择，而非走行政诉讼的道路。
2.地方纵向府际关系研究
（1）研究概述。单一制国家的中央政府处于主导地位的特性，往往容易导致中央和地方政府的关系成为纵向府际关系研究的核心要素，把省、市、县、乡的各级政府“打包”看作一个整体看待，所以较早之前的研究很少倾向于地方政府内部的纵向关系这个方面。但自从分税制改革以来，地方的各级政府形成了相对独立的利益主体状态，各自的特点也更加明显，加之改革开放和市场经济体制的不断推进，省、市、县、乡所发挥的作用越来越大，因此对地方各级政府间关系的研究和剖析便具有现实意义。近年来，地方政府纵向的研究越来越多，主要集中在“市管县”体制的反思与“强县扩权”、“扩权强县”、财政“省直管县”等改革路径的探索之上。
（2）强县扩权和扩权强县模式的研究。吴帅、陈国权梳理了中国“市管县”体制的历史沿革并对地方府际关系的发展趋势做出了评估，概括出对“市管县”体制运作产生影响的主要的三对矛盾关系：制度供给-需求矛盾、政府-市场关系矛盾、责任-权限关系矛盾 ，强调该体制已经背离了初衷，有必要对此进行改革。袁政总结了上世纪80年代以来“市管县”体制出现的问题以及新的“市管县”改革的模式及面对的困境，认为上一轮“市管县”体制的改革红利已经接近尾声。并因地制宜地提出了针对四种不同区域的改革路径。 叶敏从经济、城市化发展与“市管县”体制的内在逻辑及其对政策影响的角度，概述了建国以来“市管县”体制变迁的过程，分析了新时期我国在地方纵向府际关系改革中正在实践的三种方式 ，主张考虑地区差异性，朝着多体制共存的改革方向发展。 马斌分析了“强县扩权”改革的合理性以及市县政府间关系的变革趋势，呼吁应当继续突破“市管县”体制束缚走向“省管县”体制。 孙学玉认为市场经济发展，区域经济联系越来越紧密，交通通讯更加便捷等因素为“强县扩权”和“省直管县”提供了条件、动力和技术支持。 在“市管县”体制改革的定量分析上，樊勇、王蔚研究了“扩权强县”改革对不同发展程度的县（市）的影响，肯定了“扩权强县”对县域经济尤其是强县经济的促进作用，并提出强县要增强创新思维，转变“投资型”经济增长方式，弱县要推进以第二、第三产业为主的现代产业结构转型升级的改革新方向。 才国伟和黄亮熊分析了我国“扩权强县”和财政“省直管县”改革成果，结论显示对于地区经济发展不论实行前者还是后者都具有促进作用，但前者的效果更为明显；对于增加人均财政支出，长久看来则是后者更有优势。 然而贾晋等人却得出了不同的结论，他们认为“扩权强县”改变了原有的竞争环境，削弱了县与县之间的竞争性又减少了市的支持，导致此种模式对县域经济从短期到长期都未有明显的推动作用。
（3）财政省直管县体制的研究。财政省直管县是“强县扩权”、“扩权强县”改革的重要组成部分，是继事权下放之后在进一步在财权上进行下放的改革模式。才国伟、张学志、邓卫广发现该模式在财政收入与支出的维度上，抑制了市级财政收入而且增加了财政支出，财政省直管县模式在短期内存在损害市级利益的可能性，但改革对于产业升级、城市环境改善等方面也起到了促进作用。 骆祖春根据实地调研的情况对江苏省财政省直管县模式的实施过程及结果作出述评，发现其与现行的市县行政体制之间依然存在市县间财权与事权新的不匹配、市帮扶属县的积极性减弱、税收和财政支出竞争加剧、跨区域公共物品提供存在障碍、省财政管理的难度增加、分类指导的适用性降低等一系列矛盾。 杨志勇指出要赋予财政省直管县改革合理定位，他将市县关系划分为强市与强县，强市与弱县，弱市与强县，弱市与弱县四种关系，分析了不同关系之下财政省直管县改革将产生的影响。 刘佳、马亮、吴建南对财政省直管县改革的基本情况及其预期影响进行了总结，从静态和动态两个方面考察了此项改革缓解县级政府财政困境的作用，结论表明在静态层面上改善了县级财政的困局，但动态模型上财政省直管县改革的长期持续效应并不乐观，同时指出，省直管县体制还会受到县域环境和资源禀赋等条件的影响，所以并不会在所有的地区都产生较好的效果。 贾俊雪、张永杰、郭婧的研究弥补了国内学者一直以来在省直管县财政体制改革对县域经济增长影响领域实证研究的空缺，认为财政省直管县改革有助于增强县级财政自给能力、实现县级财政解困，但也显著抑制了县域经济增长。 石亚军、施正文对安徽省直管县财政体制改革实践中产生的效果和出现的问题进行了全面的分析，提出了省直管县行政体制改革的基本构想，主张要顺应市场经济国家经验和管理学理论适当调整我国行政区划，缩小省级管理半径，增加省级数量。
（二）横向府际关系研究
1.地方政府间合作研究
（1）研究概述。合作（cooperation）起源于拉丁语，本意是指各个成员之间共同或协作行动。马克思认为，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和” ，人的核心要素就是合作，合作实际上就是为了特定的目的而遵循一些有形或无形规则的行为。正如哈耶克所说，“我们的文明，不管它的起源还是它的维持，都取决于这样一件事情，它的准确表述，就是在人类合作中不断扩张的秩序。” 所谓地方政府合作，就是指彼此没有隶属关系的地方政府，在共同利益的驱使下通过某种契约或合作机制联合起来，共同治理跨辖区的经济、政治和社会问题，提供一体化的公共产品和公共服务。 市场经济体制改变了计划经济时代政府间关系的基础，商品、人口在各个地方之间频繁地流动，各级地方政府也逐渐获得了更大的自主权。随着改革的不断深化，经济一体化为代表的区域一体化的趋势越来越明显，跨界公共问题和跨区域资源合理配置的内在诉求也在不断增加，这些都为地方政府间合作所应具有的必要性和可行性提供了现实基础。
（2）区域经济一体化视角下地方政府合作的研究。区域经济一体化是跨区域政府间合作的内在的原发动力之一，近年来政府间合作大都是因为经济上的原因推动了其寻求与其他政府的合作，很多学者也是沿着区域经济的进路对政府间合作进行分析。陈剩勇、马斌从政治经济学的维度切入，通过对区域经济一体化的障碍以及中国目前政治经济体制进行综合分析，得出必须建立一个有效的政府合作机制来推动区域经济一体化发展的结论。 林民书、刘名远补充了国内学者对于区域经济合作利益分享与补偿机制的研究空缺，论证了政府合作中产生的问题与利益分享、补偿机制缺失之间的逻辑关系，呼吁建立利益分享与补偿机制促进区域经济的和谐发展。 杨爱平剖析了政府间合作的多种动因，指出经济一体化并不是政府间合作的核心因素，因此在政府合作方式和模式上的选择要考虑多元的诉求。 刘书明以关中—天水经济区为对象，通过多种方法对政府部门的工作人员进行调研，解读了政府合作的主導者和实行者的心理倾向，主张要建立专门性区域协调机构，发挥中央和省级政府高层对区域政府间合作的协调作用。 董姝娜、武向平主张在区域经济一体化过程中政府的合作模式要向制度一体化、社会一体化和空间一体化等多维一体化转换。
（3）法治视角下地方政府合作的研究。市场经济本质上是以法治为基础的发展模式，那么以市场经济为基础的政府间合作必然需要法律的保障，解决合作中出现各种复杂的问题。石佑启、潘高峰探讨了执法协调对政府合作的客观必要性和功用，总结了联合执法、行政协助、跨地区案件移送、执法信息通报、执法争议协调、区域执法联合评议等六种执法协调方式。 杨桦对珠三角地区的合作执法现状进行了调查，发现执法合作存在较多的观念和制度上的问题，阻碍了合作的顺利开展，主张适当引入“硬法”以补充政府间协议的局限性。 何渊对此也持有相似的看法，他认为只有完善的行政协议法，才能进一步促进行政协议这个合作机制的发展。 杨志云使用奥斯特罗姆提出的制度性语法对部分政府间跨界合作协议做出诊断，发现其中存在制度性缺陷，规则和规范的不均衡，缔约主体间的约束和问责机制缺失等问题，导致了协议有效性较低的尴尬处境。 叶必丰教授对政府间合作协议的合宪性以及效力问题进行了法解释学论证，他通过对宪法条文的解释，为政府合作协议找到了依据 ，值得一提的是这篇文章一定程度上否定了他此前呼吁制定行政协议法的构想 ，转而寻求加强法律解释的路径。他又通过《区域合作协议的法律效力》一文提出区域合作协议的拘束力基础来自于缔约主体的诚实信用义务，运用法律解释推导出拘束力基础的宪法依据，认为政府合作协议的拘束力可以通过组织法、责任追究以及公众参与等机制实现。 对于政府间协议合宪性的问题，何渊则坚持采用“修宪论”的解决路径，他认为我国目前的法制条件不足以支持“解释论”的实施，主张我国应出台宪法“协议条款”。
（4）政府协同治理视角下地方政府合作的研究。政府协同治理改变了传统科层制模式下政府间各自为政的观念，建立起多元共治的新型政府间关系结构形式，也是当前政府间合作研究的主要进路之一，杨爱平、陈瑞莲提出“行政区行政”概念，认为新形势下行政区域内部公共问题呈现出“外溢化”或 “区域化”态势，要从传统行政区行政管理的思维转向多元化为特征的区域公共管理的路径之上。 张紧跟的《浅论协调地方政府间横向关系》揭示了地方政府间关系的种种问题，并為协调地方政府间关系提供了基本思路，在学界引起了较多的关注。 彭彦强研究了我国跨界公共问题的现状，认为政府间合作可以有效弥合现有制度对区域管辖权建构和政府横向权力规制的制度供给缺口，能够成为跨界公共治理的有效方式。 傅永超， 徐晓林主张在省级行政单位内建立网状政府合作模式以解决长株潭城市群政府合作的困境。 黄彬指出目前长三角城市群的管理体制还需要进一步改善，他认为可以借鉴国外城市群的联邦制治理方式，建立区域事务分类治理模式。 王健等人认为造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求，他们提出“复合行政”的概念，希望通过这种新思维转变政府职能，协调政府间关系，推动区域一体化的进程。
杨小云则从省际政府间合作入手，批判了行政首长联席会议的走马观花式的效果，以及中央宏观调控“治标不治本”的弊端，提出协调省级政府间关系必须确立正确的原则，发挥中央、地方和市场等主体的作用，并建立长效机制规范政府间合作关系。 杨龙、郑春勇看到了近年来兴起的地方合作对政府间权力和利益关系的影响，他们在《地方合作对政府间关系的拓展》一文中发现合作增加了政府的权利来源 ，即行政管辖权让渡和转移。他们认为此举改变了传统地方政府间的权力关系，能够在一定程度上消解各地之间的“零和博弈”状态，使之走上“互利共赢”的利益关系模式。 乔德中、任维德从马克思交往方法出发，结合府际关系理论探求了省级政府间合作的新路径，主张以省级政府为主导，依托非政府组织的力量形成网络化治理结构，配之以省际信息共享和合理的利益分配机制，再利用中央政府的力量消解现有政治生态中的障碍，从而建构一个良好的合作环境。
2.地方政府间竞争研究
（1）研究概述。政府竞争研究源于20世纪50年代的美国，蒂布特（Tiebout）在1956年提出了第一个政府竞争模型。20世纪90年代开始，转型时期中国地方政府竞争受到越来越多的关注，由于中国的政治体制和国外的联邦制度存在较大的差异，中国地方政府竞争问题和国外地方政府竞争问题相比，无论是在内容还是性质上都有很大的不同。政府竞争是一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府之间的竞争。 中国经济在转型时期造就了举世瞩目的影响，很多学者认为这与中央分权于地方之后，地方政府竞争发展格局息息相关，然而近年来越来越多的研究者注意到政府竞争在推动本地经济增长的同时，也会带来制约区域经济协调发展等潜在威胁。
（2）政府竞争类型的研究。周业安、赵晓男认为不同地区之间，政府竞争模式有很大的差别，主要分为三种模式：进取型，保护型和掠夺型，不过由于没有建立系统的测度指标，这种划分只能反映地方政府的某种主导形态。他们主张通过地方政府的制度创新重塑竞争秩序以平衡地区发展。 这个观点也得到了厉敏萍、陈剑林的支持，他们断言我国经济的持续增长必将源于地方政府制度竞争，更源于地方政府在竞争中实现制度转型。 汪伟全将政府竞争模式概括为资源模式和制度模式，他认为资源竞争模式会带来一系列消极结果，而制度竞争模式则是一条可持续的道路，能够有效降低“制度腐败”，增进政府间的信任度，让政府竞争走向一个良性的循环机制。 周黎安提出政治晋升博弈的“锦标赛”模型，揭示了政府间竞争是以政治博弈为核心的经济竞争的本质。 陶然等人对此提出了不同的看法，他们认为政府竞争中产生的负面问题实际上是上世纪90年代中期财政关系和政企关系调整后“区域竞次”状态的必然表现。 马翠华注意到，转型时期中国政治体制的集权和经济体制的分权态势使得地方政府一方面是经济参与人，另一方面又是政治参与人，这种双重属性使得地方政府间的竞争模式蕴含着政治和经济的双重博弈。 费广胜、杨龙也持这种观点，指出地方政府的“双重身份”导致了“为了发展而竞争”的独特竞争模式。 季燕霞将政府竞争形态分为三个阶段，即集权经济模式下地方政府间的有限竞争；行政性分权改革中地方政府间的诸侯割据；经济性分权进程地方政府承担经济职能方面的竞争。 刘亚平从退出选择的角度对地方政府间竞争进行分析探讨，区分了竞争中的政治和市场两个维度，提出对抗的竞争、差异化竞争与合作的竞争三种形态，认为在竞争中要引入社会这一新的变量。 周佳将建国后我国的政府竞争模式分为隐性的有限竞争、破坏性竞争和协作性竞争三个阶段。 于东山将改革开放之后政府间的竞争分为原料资源竞争、政策资源竞争、制度资源竞争三个阶段。
（3）政府竞争效应的研究。我国学者一般认为政府竞争对于地方经济、社会公共服务等有正向和负向的影响，近些年来则更侧重于研究政府竞争带来的负向影响这个层面。周业安根据博弈论的方法发现在竞争中地方政府的激励机制和官员的企业家能力会影响最优选择的做出，因此政府间的竞争并不会一定导致经济的持续健康发展。 他在2010年又进一步提出地方政府竞争会加剧宏观经济波动和区域不平，重复建设和地方保护主义，招商引资竞争、土地财政和政府公共品供给不足等问题。 谢晓波也有类似的观点，他认为政府间竞争在促进经济转型的同时也带来了“行政区经济”的消极影响。 任维德指出，地方政府的竞争尤其是不正当竞争必然导致地方保护主义、资源配置率低，拉大地区间差距，甚至产生“公贿”行为。 李江通过实证研究发现西部地区的政府竞争导致经济增长的负效应大于正效应，不仅没有较好的推动经济发展，反而滋生了阻碍地区经济因素。 张晖认为政府间的竞争也容易损害土地市场利益，对地区甚至是国家的经济发展造成长远的不利影响。 张辽，宋尚恒从实证角度研究了地区竞争对产业转移的影响，指出政府竞争中的非理性将使产业转移的内在功能大打折扣。 陈刚论证了地方政府在竞争中具有“重经济绩效、轻公共服务”的特征。 岳书敬，曾召友在《地方政府竞争与地方性公共物品的提供》一文中认为地方政府间竞争会在公共物品提供上产生“累退效应”。 张恒龙、陈宪通过对政府财政数据进行分析发现，政府一般会将更多的资金投入在改善投资环境的基础设施建设之上，忽视了居民的公共服务需求。他们也注意财政竞争与公共服务提供关系的地区差异性，发达地区比欠发达地区更为注重公共服务领域的建设。 邹蓉则持相反的结论，她认为政府竞争有利于公共服务的提供；在地区差异性上经济发达的东部地区财政竞争对公共服务供给水平有负的效应，在经济不发达的中部地区和西部地区，财政竞争对公共服务供给水平有正的效应。
（4）政府競争的原因和影响要素研究。张维迎、栗树和在《地区间竞争与中国国有企业的民营化》一文中认为政府间竞争是改革开放后地方分权政策所导致的结果。 冯兴元主张政府间竞争受到行为主体、行为主体的偏好和内生职能变化、政府供给产品与服务的供给和需求、公共供给产品与服务的外部性、 行为主体的认知模式与学习等因素的影响。 周业安主张政府间竞争的原因在于政治上的集权和经济上的分权导致的政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺。 李春安认为政府间竞争受到具有决定意义的政府自身追求利益的内因和来自上级政府、市场、社会、晋升等外因影响。 任勇、肖宇将财政分权作为政府竞争最重要的动因。 萧鸣政、宫经理认为放权和渐进性制度改革、上级政府和辖区居民的考核、战略集群和资源退出机制等因素共同推动了当前中国地方政府竞争。 庞明礼则主张政府间的竞争受到区域经济的发展、中央政府的认可、谋求自身利益以及区域内部居民支持等因素的影响。
三、简评
府际关系问题研究对于我国这样一个幅员辽阔，地方政府数量偏多的国家极具实践意义，研究经过数年来的发展，视野不断扩大，成果日渐丰富，大有“显学”之势。对府际关系的研究开创了研究政府问题的新视角，逐渐摆脱了传统政府问题研究中只注重政府个体的内部的局限，转向系统考量政府间关系的新的思维路径。同时也改变了研究领域单一的问题，政治学、行政学、经济学、法学等领域的学者都参与到政府问题的研究之中，极大的扩展了研究的多学科性和综合性。
当然，作为一个较新的研究领域，府际关系研究必然存在一些局限性。首先，不论是对于府际关系这个处于上位的概念，还是政府合作、政府竞争等概念，学界争论仍然很大，还没有做到较好的统一。其次，对于政府关系问题，更多的是单纯基于中央与地方关系或者地方与地方关系的研究，能够综合纵向与横向关系做出全面分析的文献不多。再次在中央与地方关系的研究中缺乏实证研究，大都是在理论层面上进行定性分析，即使在地方府际关系研究中出现了建构模型、计量分析等实证方法，但数据来源往往其他机构发布的“二手数据”，基本没有建立在实地调查数据之上的研究，而且在选点上的集中性过强，基本上是对“长三角”、“珠三角”、“京津冀”等区域的数据分析，研究的普适性还不够。最后，文化在中国对于国家和社会的运转起到了举足轻重的作用，公丕祥教授曾强调，文化传统作为一种历史惯性力量，深深地嵌入广大民众的意识、心理、习惯、行为方式及其日常生活过程之中，与社会共同体内在关联，无法分割 ，但在府际关系的研究中文化视角仍然是一个空白。
本文通过对一百余篇（本）近年来较为有价值的府际关系研究文献进行梳理、归纳、总结、评价，从纵向和横向两个维度展示了学界的研究成果，力求体系上的完整性。当然本文仍然存在一些不足，相关文献的收集可能存在遗漏，对部分文献的理解和划分不到位，此外，篇幅的限制导致在一些观点上也无法提供更为详细的说明。
注释：
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关键词 府际关系 中央 地方 合作 竞争
作者简介：张超，江苏三法（江北新区）律师事务所律师，研究方向：民商、破产、强制执行。
中图分类号：D60 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.178
一、府际关系的概念
府际关系（Intergovernmental Relations，IGR），我国有学者将其称为政府间关系，其源自20世纪30年代的金融危机导致的经济大萧条和社会恐慌，罗斯福新政改变了过去“联邦主义”理念下各州之间相互独立，制约的状态，转而走向共生合作、互动运作的模式之中，这种新的政府间关系的建立为“府际关系”这一新概念提供了产生的现实基础。
府际关系一词最早由美国学者克莱德·F·斯奈德（Clyde.F.Sinder）在《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文中最早提出“Intergovernmental Relations”这个词，但并未对此概念进行界定。直到20世纪60年代，安德森（W.Anderson）才给出了定义：府际关系是指各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及他们之间的相互作用，他主张府际关系的核心是政府公职人员之间人际关系和行为形成的复杂网络。
在中国国内，林尚立教授没有使用府际关系一词，他使用的是政府间关系这个概念，在他看来，国内政府间关系主要指国内各级政府和各地区政府间关系，包含纵向的中央政府和地方政府关系，也包括横向的各地区政府关系。他根据政府间关系的基本格局和性质因素，将政府关系主要分为权力关系、财政关系和公共行政关系三个部分。 国内第一个使用“府际关系”这一名词的学者是北京大学谢庆奎教授，他将府际关系定义为政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。 他认为，林尚立提出的政府关系“三个部分”之上，还有一个利益关系。 杨宏山认为府际关系可以用狭义和广义两个视角看待，狭义的府际关系仅指不同层级政府之间的垂直关系网络，广义的府际关系还包括互不隶属的地方政府之间的横向关系和政府内部不同部门间的关系，甚至可以扩展到主权国家政府间的关系。 台湾地区学者赵永茂、孙同文、江大树等认为，府际关系是各层级政府间之垂直互动关系，也涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理，以及政府机关与民间社会的公共关系等。 陈振明教授与其他学者的观点存在分歧，他将府际关系的主体界定在各级政府的范围内纵横交错的网络关系，但其中不包括政府的构成部门，他认为政府部门在府际关系中是一个“不适格”的主体。
总结来看中国学者对于府际关系的概念界定都涉及了中央与地方、地方政府间的纵向层级关系以及互不隶属的地方政府之间的横向互动关系，但在是否包括政府部门这一观点上存在着明显的区别，对于府际关系是否可以扩展到政府与非政府组织之间关系的问题也是莫衷一是。
二、国内府际关系研究现状综述
近年来，中国学者对于府际关系的研究越来越感兴趣，不仅仅局限于行政学领域，政治学，法学，经济学等领域的学者也都参与进来，取得了丰硕的学术成果，为我国政府体制的发展和改革提供了坚实的理论支持。府际关系的研究大致分为横向与纵向两个方面，分别从上下级政府间的权力划分模式的不足，以及同级政府间的竞争与合作的现状、方式等方面作出了分析，并从不同的角度提出了相应的解决办法。
（一）纵向府际关系的研究
1.中央与地方府际关系研究
（1）制度化视角的研究。谢庆奎和杨宏山认为中国政府制度的变革，应当沿着逐渐解构中央政府全面集权体制，建立一个中央政府选择性集权的体制这条思路。与此同时，在分权的过程中，要选择制度化的路径以解决现有的非制度化权力下放所带来的困境。 朱苏力教授也一针见血地指出，非制度化的分权带来的预期不确定，会造就机会主义的政治经济社会伦理，不仅不利于中国的统一的市场经济发展，而且会威胁中国的政制统一和稳定。 王绍光、胡鞍钢从制度化的权力分享的视角上指出，现有的分权机制不具有合法性依据，大都是基于中央和地方利益博弈的产物，存在合法性薄弱的问题。 杨小云总结了四种制度化思路，分别从资源问题、法治层面、调整行政权力的纵向结构的方式以及合理分权的角度提供了建构新型的中央与地方政府关系的路径。她主张处理中央与地方的府际关系要注重两者的协调性，循序渐进地推动政治体系内部权力分配的集分平衡。
（2）法治化视角的研究。吴东镐从法律制度的角度系统地分析了目前我国改革开放以来中央与地方政府立法与财政权的关系。他发现我国一直没有分清中央和地方的立法权限，中央立法权无限制，地方立法又缺乏独立性，而且法律位阶方面还存在着一些不明确性。石佑启指出我国中央与地方纵向权力配置有两个关键问题，即财权与事权的统一性、集权与分权的平衡性。他主张采用宪法修正案的方式界定中央与地方政府事权，再加之以“地方政府组织法”等一系列辅助性法律，构成中央与地方政府间权限划分的法律规范体系。 张千帆认为应及时制定一部“中华人民共和国中央与地方关系基本法”，规范央地之间的关系，以避免不必要的中央和地方权力冲突，解决地方保护主義，巩固国家统一和民族团结。 熊文钊讨论了我国中央与地方一体多元的关系格局，分析了“诉讼模式” 的中央与地方政府间的纠纷解决机制，他认为建立宪法诉讼制度是最优的选择，而非走行政诉讼的道路。
2.地方纵向府际关系研究
（1）研究概述。单一制国家的中央政府处于主导地位的特性，往往容易导致中央和地方政府的关系成为纵向府际关系研究的核心要素，把省、市、县、乡的各级政府“打包”看作一个整体看待，所以较早之前的研究很少倾向于地方政府内部的纵向关系这个方面。但自从分税制改革以来，地方的各级政府形成了相对独立的利益主体状态，各自的特点也更加明显，加之改革开放和市场经济体制的不断推进，省、市、县、乡所发挥的作用越来越大，因此对地方各级政府间关系的研究和剖析便具有现实意义。近年来，地方政府纵向的研究越来越多，主要集中在“市管县”体制的反思与“强县扩权”、“扩权强县”、财政“省直管县”等改革路径的探索之上。
（2）强县扩权和扩权强县模式的研究。吴帅、陈国权梳理了中国“市管县”体制的历史沿革并对地方府际关系的发展趋势做出了评估，概括出对“市管县”体制运作产生影响的主要的三对矛盾关系：制度供给-需求矛盾、政府-市场关系矛盾、责任-权限关系矛盾 ，强调该体制已经背离了初衷，有必要对此进行改革。袁政总结了上世纪80年代以来“市管县”体制出现的问题以及新的“市管县”改革的模式及面对的困境，认为上一轮“市管县”体制的改革红利已经接近尾声。并因地制宜地提出了针对四种不同区域的改革路径。 叶敏从经济、城市化发展与“市管县”体制的内在逻辑及其对政策影响的角度，概述了建国以来“市管县”体制变迁的过程，分析了新时期我国在地方纵向府际关系改革中正在实践的三种方式 ，主张考虑地区差异性，朝着多体制共存的改革方向发展。 马斌分析了“强县扩权”改革的合理性以及市县政府间关系的变革趋势，呼吁应当继续突破“市管县”体制束缚走向“省管县”体制。 孙学玉认为市场经济发展，区域经济联系越来越紧密，交通通讯更加便捷等因素为“强县扩权”和“省直管县”提供了条件、动力和技术支持。 在“市管县”体制改革的定量分析上，樊勇、王蔚研究了“扩权强县”改革对不同发展程度的县（市）的影响，肯定了“扩权强县”对县域经济尤其是强县经济的促进作用，并提出强县要增强创新思维，转变“投资型”经济增长方式，弱县要推进以第二、第三产业为主的现代产业结构转型升级的改革新方向。 才国伟和黄亮熊分析了我国“扩权强县”和财政“省直管县”改革成果，结论显示对于地区经济发展不论实行前者还是后者都具有促进作用，但前者的效果更为明显；对于增加人均财政支出，长久看来则是后者更有优势。 然而贾晋等人却得出了不同的结论，他们认为“扩权强县”改变了原有的竞争环境，削弱了县与县之间的竞争性又减少了市的支持，导致此种模式对县域经济从短期到长期都未有明显的推动作用。
（3）财政省直管县体制的研究。财政省直管县是“强县扩权”、“扩权强县”改革的重要组成部分，是继事权下放之后在进一步在财权上进行下放的改革模式。才国伟、张学志、邓卫广发现该模式在财政收入与支出的维度上，抑制了市级财政收入而且增加了财政支出，财政省直管县模式在短期内存在损害市级利益的可能性，但改革对于产业升级、城市环境改善等方面也起到了促进作用。 骆祖春根据实地调研的情况对江苏省财政省直管县模式的实施过程及结果作出述评，发现其与现行的市县行政体制之间依然存在市县间财权与事权新的不匹配、市帮扶属县的积极性减弱、税收和财政支出竞争加剧、跨区域公共物品提供存在障碍、省财政管理的难度增加、分类指导的适用性降低等一系列矛盾。 杨志勇指出要赋予财政省直管县改革合理定位，他将市县关系划分为强市与强县，强市与弱县，弱市与强县，弱市与弱县四种关系，分析了不同关系之下财政省直管县改革将产生的影响。 刘佳、马亮、吴建南对财政省直管县改革的基本情况及其预期影响进行了总结，从静态和动态两个方面考察了此项改革缓解县级政府财政困境的作用，结论表明在静态层面上改善了县级财政的困局，但动态模型上财政省直管县改革的长期持续效应并不乐观，同时指出，省直管县体制还会受到县域环境和资源禀赋等条件的影响，所以并不会在所有的地区都产生较好的效果。 贾俊雪、张永杰、郭婧的研究弥补了国内学者一直以来在省直管县财政体制改革对县域经济增长影响领域实证研究的空缺，认为财政省直管县改革有助于增强县级财政自给能力、实现县级财政解困，但也显著抑制了县域经济增长。 石亚军、施正文对安徽省直管县财政体制改革实践中产生的效果和出现的问题进行了全面的分析，提出了省直管县行政体制改革的基本构想，主张要顺应市场经济国家经验和管理学理论适当调整我国行政区划，缩小省级管理半径，增加省级数量。
（二）横向府际关系研究
1.地方政府间合作研究
（1）研究概述。合作（cooperation）起源于拉丁语，本意是指各个成员之间共同或协作行动。马克思认为，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和” ，人的核心要素就是合作，合作实际上就是为了特定的目的而遵循一些有形或无形规则的行为。正如哈耶克所说，“我们的文明，不管它的起源还是它的维持，都取决于这样一件事情，它的准确表述，就是在人类合作中不断扩张的秩序。” 所谓地方政府合作，就是指彼此没有隶属关系的地方政府，在共同利益的驱使下通过某种契约或合作机制联合起来，共同治理跨辖区的经济、政治和社会问题，提供一体化的公共产品和公共服务。 市场经济体制改变了计划经济时代政府间关系的基础，商品、人口在各个地方之间频繁地流动，各级地方政府也逐渐获得了更大的自主权。随着改革的不断深化，经济一体化为代表的区域一体化的趋势越来越明显，跨界公共问题和跨区域资源合理配置的内在诉求也在不断增加，这些都为地方政府间合作所应具有的必要性和可行性提供了现实基础。
（2）区域经济一体化视角下地方政府合作的研究。区域经济一体化是跨区域政府间合作的内在的原发动力之一，近年来政府间合作大都是因为经济上的原因推动了其寻求与其他政府的合作，很多学者也是沿着区域经济的进路对政府间合作进行分析。陈剩勇、马斌从政治经济学的维度切入，通过对区域经济一体化的障碍以及中国目前政治经济体制进行综合分析，得出必须建立一个有效的政府合作机制来推动区域经济一体化发展的结论。 林民书、刘名远补充了国内学者对于区域经济合作利益分享与补偿机制的研究空缺，论证了政府合作中产生的问题与利益分享、补偿机制缺失之间的逻辑关系，呼吁建立利益分享与补偿机制促进区域经济的和谐发展。 杨爱平剖析了政府间合作的多种动因，指出经济一体化并不是政府间合作的核心因素，因此在政府合作方式和模式上的选择要考虑多元的诉求。 刘书明以关中—天水经济区为对象，通过多种方法对政府部门的工作人员进行调研，解读了政府合作的主導者和实行者的心理倾向，主张要建立专门性区域协调机构，发挥中央和省级政府高层对区域政府间合作的协调作用。 董姝娜、武向平主张在区域经济一体化过程中政府的合作模式要向制度一体化、社会一体化和空间一体化等多维一体化转换。
（3）法治视角下地方政府合作的研究。市场经济本质上是以法治为基础的发展模式，那么以市场经济为基础的政府间合作必然需要法律的保障，解决合作中出现各种复杂的问题。石佑启、潘高峰探讨了执法协调对政府合作的客观必要性和功用，总结了联合执法、行政协助、跨地区案件移送、执法信息通报、执法争议协调、区域执法联合评议等六种执法协调方式。 杨桦对珠三角地区的合作执法现状进行了调查，发现执法合作存在较多的观念和制度上的问题，阻碍了合作的顺利开展，主张适当引入“硬法”以补充政府间协议的局限性。 何渊对此也持有相似的看法，他认为只有完善的行政协议法，才能进一步促进行政协议这个合作机制的发展。 杨志云使用奥斯特罗姆提出的制度性语法对部分政府间跨界合作协议做出诊断，发现其中存在制度性缺陷，规则和规范的不均衡，缔约主体间的约束和问责机制缺失等问题，导致了协议有效性较低的尴尬处境。 叶必丰教授对政府间合作协议的合宪性以及效力问题进行了法解释学论证，他通过对宪法条文的解释，为政府合作协议找到了依据 ，值得一提的是这篇文章一定程度上否定了他此前呼吁制定行政协议法的构想 ，转而寻求加强法律解释的路径。他又通过《区域合作协议的法律效力》一文提出区域合作协议的拘束力基础来自于缔约主体的诚实信用义务，运用法律解释推导出拘束力基础的宪法依据，认为政府合作协议的拘束力可以通过组织法、责任追究以及公众参与等机制实现。 对于政府间协议合宪性的问题，何渊则坚持采用“修宪论”的解决路径，他认为我国目前的法制条件不足以支持“解释论”的实施，主张我国应出台宪法“协议条款”。
（4）政府协同治理视角下地方政府合作的研究。政府协同治理改变了传统科层制模式下政府间各自为政的观念，建立起多元共治的新型政府间关系结构形式，也是当前政府间合作研究的主要进路之一，杨爱平、陈瑞莲提出“行政区行政”概念，认为新形势下行政区域内部公共问题呈现出“外溢化”或 “区域化”态势，要从传统行政区行政管理的思维转向多元化为特征的区域公共管理的路径之上。 张紧跟的《浅论协调地方政府间横向关系》揭示了地方政府间关系的种种问题，并為协调地方政府间关系提供了基本思路，在学界引起了较多的关注。 彭彦强研究了我国跨界公共问题的现状，认为政府间合作可以有效弥合现有制度对区域管辖权建构和政府横向权力规制的制度供给缺口，能够成为跨界公共治理的有效方式。 傅永超， 徐晓林主张在省级行政单位内建立网状政府合作模式以解决长株潭城市群政府合作的困境。 黄彬指出目前长三角城市群的管理体制还需要进一步改善，他认为可以借鉴国外城市群的联邦制治理方式，建立区域事务分类治理模式。 王健等人认为造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求，他们提出“复合行政”的概念，希望通过这种新思维转变政府职能，协调政府间关系，推动区域一体化的进程。
杨小云则从省际政府间合作入手，批判了行政首长联席会议的走马观花式的效果，以及中央宏观调控“治标不治本”的弊端，提出协调省级政府间关系必须确立正确的原则，发挥中央、地方和市场等主体的作用，并建立长效机制规范政府间合作关系。 杨龙、郑春勇看到了近年来兴起的地方合作对政府间权力和利益关系的影响，他们在《地方合作对政府间关系的拓展》一文中发现合作增加了政府的权利来源 ，即行政管辖权让渡和转移。他们认为此举改变了传统地方政府间的权力关系，能够在一定程度上消解各地之间的“零和博弈”状态，使之走上“互利共赢”的利益关系模式。 乔德中、任维德从马克思交往方法出发，结合府际关系理论探求了省级政府间合作的新路径，主张以省级政府为主导，依托非政府组织的力量形成网络化治理结构，配之以省际信息共享和合理的利益分配机制，再利用中央政府的力量消解现有政治生态中的障碍，从而建构一个良好的合作环境。
2.地方政府间竞争研究
（1）研究概述。政府竞争研究源于20世纪50年代的美国，蒂布特（Tiebout）在1956年提出了第一个政府竞争模型。20世纪90年代开始，转型时期中国地方政府竞争受到越来越多的关注，由于中国的政治体制和国外的联邦制度存在较大的差异，中国地方政府竞争问题和国外地方政府竞争问题相比，无论是在内容还是性质上都有很大的不同。政府竞争是一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府之间的竞争。 中国经济在转型时期造就了举世瞩目的影响，很多学者认为这与中央分权于地方之后，地方政府竞争发展格局息息相关，然而近年来越来越多的研究者注意到政府竞争在推动本地经济增长的同时，也会带来制约区域经济协调发展等潜在威胁。
（2）政府竞争类型的研究。周业安、赵晓男认为不同地区之间，政府竞争模式有很大的差别，主要分为三种模式：进取型，保护型和掠夺型，不过由于没有建立系统的测度指标，这种划分只能反映地方政府的某种主导形态。他们主张通过地方政府的制度创新重塑竞争秩序以平衡地区发展。 这个观点也得到了厉敏萍、陈剑林的支持，他们断言我国经济的持续增长必将源于地方政府制度竞争，更源于地方政府在竞争中实现制度转型。 汪伟全将政府竞争模式概括为资源模式和制度模式，他认为资源竞争模式会带来一系列消极结果，而制度竞争模式则是一条可持续的道路，能够有效降低“制度腐败”，增进政府间的信任度，让政府竞争走向一个良性的循环机制。 周黎安提出政治晋升博弈的“锦标赛”模型，揭示了政府间竞争是以政治博弈为核心的经济竞争的本质。 陶然等人对此提出了不同的看法，他们认为政府竞争中产生的负面问题实际上是上世纪90年代中期财政关系和政企关系调整后“区域竞次”状态的必然表现。 马翠华注意到，转型时期中国政治体制的集权和经济体制的分权态势使得地方政府一方面是经济参与人，另一方面又是政治参与人，这种双重属性使得地方政府间的竞争模式蕴含着政治和经济的双重博弈。 费广胜、杨龙也持这种观点，指出地方政府的“双重身份”导致了“为了发展而竞争”的独特竞争模式。 季燕霞将政府竞争形态分为三个阶段，即集权经济模式下地方政府间的有限竞争；行政性分权改革中地方政府间的诸侯割据；经济性分权进程地方政府承担经济职能方面的竞争。 刘亚平从退出选择的角度对地方政府间竞争进行分析探讨，区分了竞争中的政治和市场两个维度，提出对抗的竞争、差异化竞争与合作的竞争三种形态，认为在竞争中要引入社会这一新的变量。 周佳将建国后我国的政府竞争模式分为隐性的有限竞争、破坏性竞争和协作性竞争三个阶段。 于东山将改革开放之后政府间的竞争分为原料资源竞争、政策资源竞争、制度资源竞争三个阶段。
（3）政府竞争效应的研究。我国学者一般认为政府竞争对于地方经济、社会公共服务等有正向和负向的影响，近些年来则更侧重于研究政府竞争带来的负向影响这个层面。周业安根据博弈论的方法发现在竞争中地方政府的激励机制和官员的企业家能力会影响最优选择的做出，因此政府间的竞争并不会一定导致经济的持续健康发展。 他在2010年又进一步提出地方政府竞争会加剧宏观经济波动和区域不平，重复建设和地方保护主义，招商引资竞争、土地财政和政府公共品供给不足等问题。 谢晓波也有类似的观点，他认为政府间竞争在促进经济转型的同时也带来了“行政区经济”的消极影响。 任维德指出，地方政府的竞争尤其是不正当竞争必然导致地方保护主义、资源配置率低，拉大地区间差距，甚至产生“公贿”行为。 李江通过实证研究发现西部地区的政府竞争导致经济增长的负效应大于正效应，不仅没有较好的推动经济发展，反而滋生了阻碍地区经济因素。 张晖认为政府间的竞争也容易损害土地市场利益，对地区甚至是国家的经济发展造成长远的不利影响。 张辽，宋尚恒从实证角度研究了地区竞争对产业转移的影响，指出政府竞争中的非理性将使产业转移的内在功能大打折扣。 陈刚论证了地方政府在竞争中具有“重经济绩效、轻公共服务”的特征。 岳书敬，曾召友在《地方政府竞争与地方性公共物品的提供》一文中认为地方政府间竞争会在公共物品提供上产生“累退效应”。 张恒龙、陈宪通过对政府财政数据进行分析发现，政府一般会将更多的资金投入在改善投资环境的基础设施建设之上，忽视了居民的公共服务需求。他们也注意财政竞争与公共服务提供关系的地区差异性，发达地区比欠发达地区更为注重公共服务领域的建设。 邹蓉则持相反的结论，她认为政府竞争有利于公共服务的提供；在地区差异性上经济发达的东部地区财政竞争对公共服务供给水平有负的效应，在经济不发达的中部地区和西部地区，财政竞争对公共服务供给水平有正的效应。
（4）政府競争的原因和影响要素研究。张维迎、栗树和在《地区间竞争与中国国有企业的民营化》一文中认为政府间竞争是改革开放后地方分权政策所导致的结果。 冯兴元主张政府间竞争受到行为主体、行为主体的偏好和内生职能变化、政府供给产品与服务的供给和需求、公共供给产品与服务的外部性、 行为主体的认知模式与学习等因素的影响。 周业安主张政府间竞争的原因在于政治上的集权和经济上的分权导致的政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺。 李春安认为政府间竞争受到具有决定意义的政府自身追求利益的内因和来自上级政府、市场、社会、晋升等外因影响。 任勇、肖宇将财政分权作为政府竞争最重要的动因。 萧鸣政、宫经理认为放权和渐进性制度改革、上级政府和辖区居民的考核、战略集群和资源退出机制等因素共同推动了当前中国地方政府竞争。 庞明礼则主张政府间的竞争受到区域经济的发展、中央政府的认可、谋求自身利益以及区域内部居民支持等因素的影响。
三、简评
府际关系问题研究对于我国这样一个幅员辽阔，地方政府数量偏多的国家极具实践意义，研究经过数年来的发展，视野不断扩大，成果日渐丰富，大有“显学”之势。对府际关系的研究开创了研究政府问题的新视角，逐渐摆脱了传统政府问题研究中只注重政府个体的内部的局限，转向系统考量政府间关系的新的思维路径。同时也改变了研究领域单一的问题，政治学、行政学、经济学、法学等领域的学者都参与到政府问题的研究之中，极大的扩展了研究的多学科性和综合性。
当然，作为一个较新的研究领域，府际关系研究必然存在一些局限性。首先，不论是对于府际关系这个处于上位的概念，还是政府合作、政府竞争等概念，学界争论仍然很大，还没有做到较好的统一。其次，对于政府关系问题，更多的是单纯基于中央与地方关系或者地方与地方关系的研究，能够综合纵向与横向关系做出全面分析的文献不多。再次在中央与地方关系的研究中缺乏实证研究，大都是在理论层面上进行定性分析，即使在地方府际关系研究中出现了建构模型、计量分析等实证方法，但数据来源往往其他机构发布的“二手数据”，基本没有建立在实地调查数据之上的研究，而且在选点上的集中性过强，基本上是对“长三角”、“珠三角”、“京津冀”等区域的数据分析，研究的普适性还不够。最后，文化在中国对于国家和社会的运转起到了举足轻重的作用，公丕祥教授曾强调，文化传统作为一种历史惯性力量，深深地嵌入广大民众的意识、心理、习惯、行为方式及其日常生活过程之中，与社会共同体内在关联，无法分割 ，但在府际关系的研究中文化视角仍然是一个空白。
本文通过对一百余篇（本）近年来较为有价值的府际关系研究文献进行梳理、归纳、总结、评价，从纵向和横向两个维度展示了学界的研究成果，力求体系上的完整性。当然本文仍然存在一些不足，相关文献的收集可能存在遗漏，对部分文献的理解和划分不到位，此外，篇幅的限制导致在一些观点上也无法提供更为详细的说明。
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