乡村“三治合一”的内部关联 与治理目标探究

    摘要：乡村振兴是党在新时代提出的重要战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴的重要内容。“自治、法治、德治”三者在推动乡村治理格局走向优化的过程中是“一体两翼”的关系——以村民自治为主体，依法治村与以德治村是村民自治的辅助治理手段和工具。在“三治合一”的治理体系下，应当通过积极探索村民自治的有效实现形式、加强乡村法治建设、以德治建设助力乡村法治建设等方式实现乡村振兴的治理目标。

    关键词：乡村振兴；“三治合一”；乡村治理

    中图分类号：D422.6

    DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.03.006

    2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出“乡村振兴”战略，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”，同时又进一步提出了“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系” 的具体要求。相较于缩小城乡发展中的现实差距，建构聚焦于治理结构与治理基础的乡村治理体系尤为关键，而其中针对“自治、法治、德治”三者关系的合理设置问题则是构建乡村治理体系的逻辑起点，因为只有理清了三者的关系，才能科学合理地推动乡村治理体系的建构。

    一、乡村“自治、法治、德治”的内部关联与探讨

    2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）由中共中央、国务院发布并正式实施，乡村振兴战略由此进入全面落实阶段。从文本的表述来看，《意见》对乡村治理体系的“自治、法治、德治”三个方面分别进行了论述，强调要“深化村民自治实践”“建设法治乡村”以及“提升乡村德治水平”，但《意见》并没有对三者的关系作出权威性的清晰界定。目前学界一般将“自治、法治、德治”统称为“三治合一”或“三治融合”，并从学理层面上论证了村民自治、乡村法治和德治三者相结合的重要性和必然趋势。在十九大之前，就曾先后有学者对浙江桐乡市、德清县等地“三治合一”的治理实践进行了充分的探讨。郑晓华、沈旗峰等（2015）曾以浙江省A市为个案，从社会建设的社会主体建设、资本建设、秩序建设和权利建设几个维度对之展开分析，指出地方治理创新促进社会建设的可行性，以及社会建设中地方治理创新的操作化路径；[1]胡洪彬（2017）以桐乡市乡镇社会治理的“三治合一”模式为个案，分析了“三治合一”模式的治理主体、治理工具和治理过程 ；[2]卢海燕（2017）则以德清县为个案，对“自治、法治、德治”“三治一体”的治理经验提出了改进路径 。[3]总体而言，学界关于“自治、法治、德治”的探讨是从整体上进行的，即将三者看成一个整体，考察地区实践经验并提炼理论观点。整体性视角有助于从宏观上把握“三治合一”的具体形态，但推动乡村治理体系的科学建构仍需要对“三治合一”的内部关联进行更为微观的审视。结合当前我国乡村地区的现状，笔者认为，自治、法治、德治三者在推动乡村治理格局走向优化的过程中是“一体两翼”的关系——以村民自治为主体，依法治村与以德治村则是村民自治的辅助治理手段和工具。

    首先，村民自治是乡村治理体系的主体。村民自治自诞生以来，对推动我国基层民主建设产生了重要作用，是一项基层群众进行自我管理、自我教育与自我服务的重要制度安排。村民自治制度运行30多年来，经历了一个曲折的过程。然而，由于村民自治制度在各地的推行中遇到阻碍，例如受到宗族势力、派系斗争以及部分乡村干部对村民选举的恶性干扰等因素的影响，村民自治与制度设计的初衷之间存在较大鸿沟，因而村治的研究也开始遇冷。但是很快，村民自治的具体实践有了新的变化。一些地区，如广东佛山、湖北十堰等地区正逐步推广“庭院自治”“小组自治”，将治理单元下沉至庭院、小组一级，这些对村民自治形式的积极探索在乡村治理实践中取得了一定成效。徐勇（2016）认为“村民自治研究不仅没有终结，反而才刚刚开始。因为，从自治本身看，只是自治主体根据自己的情况和意愿选择的一种治理方式。”[4] 改革开放至今，村民自治虽然在运行中遇到不少问题和阻碍，在仍在艰难的推进和发展中，也是我国广大乡村地区必须牢牢坚守的关键制度，在“三治合一”的治理体系中应当居于主体地位。

    其次，法治与德治是乡村治理体系的两翼。随着农村人口向城市转移，农村人口结构发生了快速变化。青壮年劳动力的流失，致使妇女老人儿童成为乡村社会的主要人群。在此背景下，一些灰色势力侵入乡村，村霸恶霸等群体把持部分村委，侵蚀村民自治的治理基础。2014年10月，党的十八届四中全会提出“全面依法治国”的战略方针，崇尚法律的地位和作用成为新时代党领导人民治理国家的重大举措。2018年1月，全国性的“扫黑除恶”行动正式拉开帷幕，逐步铲除侵扰社会的黑恶势力，为乡村社会在法治的轨道上运行营造了良好的氛围。虽然我国在积极推进法治进村，但是部分农民“信访而不信法”的事实并未得到彻底改善，强制性力量的运用在乡村熟人社会仍面临一定的困难。因而，借助道德的力量，展现国家治理的柔软身段，在坚持依法治村的同时坚持以德治村也是乡村治理的宝贵经验。改革开放带来了私人生活的巨大变革，孝道衰落所引发的一系列伦理问题困扰着乡村的道德建设 ，传统的礼治秩序在社会转型中面临失序风险。有鉴于此，我国很多乡村地区制定了符合新时代要求的村规民约，试图重塑以德治村的治理体系。通过建立乡贤理事会、红白理事会等社会组织，重新规范和约束村民的道德行为，找回了乡村社会遗失的重要伦理价值。法治与德治相结合，二者密不可分，相互补充相互依赖，是我国传统治理智慧“刚柔并济”的典范，有利于协同推动村民自治向前发展。

    最后，自治是主体，法治与德治是两翼，三者共同构成了乡村治理体系中的“一体两翼”关系格局。乡村社会具有自主性，在不依靠外界力量的情况下仍能维持自身的良性运转和健康发展是乡村社会的理想状态。但是在现代国家的建构中，由于国家在乡村社会的强势进入和退场在一定程度上破坏了乡村社会的自主性，这也成为乡村社会无法通过村民自治实现有效治理的原因之一。实现乡村社会的振兴必然需要借助国家和社会的各类资源和力量，调动一切可供利用的工具和手段，以弥补乡村自主性短期内的缺席。因而，以自治为主體，搭建法治和德治的两翼，建构“三治合一”的治理体系显得尤为必要。

    二、从善治到振兴：乡村“自治、法治、德治”的治理目标

    治理理论进入中国话语体系以来，实现“善治”一直是国家治理孜孜以求的目标。我国的乡村治理在治理理论的观照下同样以实现“乡村善治”为目标，坚持在村民自治的制度背景下，实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，推动乡村治理朝着“良善之治”的目标稳步迈进。

    在“自治、法治、德治”的治理格局上升为乡村振兴战略重要内容之前的较长一段时期内，自治占据了乡村治理的主导话语权。然而村民自治的运行在实际中却与善治目标存在一定距离。刘伟（2015）根据一项全国性访谈材料的分析指出，“村民总体上对当前村民自治运行的评价不高。具体表现在，村民对民主选举中的拉票和买票等行为表示反感；对村民自治中的民主决策和民主管理评价较低；对村民自治的民主监督环节，村民不仅认知不足，其在实践上也多有缺位”。[5]面对乡村治理中的诸多困境，抱残守缺、默守陈规显然不利于城乡的一体化发展，集中国家和社会的优势资源、充分调动乡村治理主体的积极性、激活村民自治的制度绩效，助推乡村社会协同迈入新时代才是正确之举。更为重要的是，在以习近平同志为核心的党中央领导下，国家有信心也有能力举全社会之力治理好乡村。在新时代，以实现“良善之治”为基础性目标的乡村治理，还应当以实现乡村振兴为最终的治理目标，要让5亿多农民过上幸福的生活、让农村重新恢复往日的生机和活力、让农业的发展再上新台阶。构建科学合理的乡村治理体系，实现乡村振兴的治理目标，应当以“三治合一”的内部关联为逻辑起点，调动一切可供治理的资源，并对这些资源进行融合与重组。

    积极探索村民自治的有效实现形式。2014年中央一号文件提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，目前试点工作正在稳步进行。我国大部分乡村地区是由大大小小的自然村或村民小组组成，历史上的村民自治也是以自然村为基础展开，自然村是由家族衍化而来，对内具有内聚力和自治权威，以自然村或村民小组为村民自治的基本单元，具有利益上的相互关联、地域上的相互贴近、文化上的相互融合以及群众的自愿自治等基础。既然我国的村组自治具有一定的自治基础，那么接下来所要解决的问题即是如何进行村组自治，推进治理单元的下沉。鉴于目前我国乡村社会处于秩序转型时期，权威的建构有利于弥补村民自治制度的不足，推进村组自治应当在汲取村民自治的经验和教训的基础上，根据各地的具体情况，采取“党建+”的模式，充分发挥村庄能人，尤其是有志于村组自治的乡贤的作用，将内生治理权威进一步完善，形成良好的自治格局，为村组自治走向法治化、规范化奠定良好的政治社会基础。

    加强乡村法治建设，增强基层群众的法治意识。加强乡村法治建设是维护乡村社会秩序的重要路径，也是实现乡村振兴的重要举措。长期以来，乡村法治建设受到传统思维和习惯等因素的影响，发展基础比较薄弱，因而在乡村治理中的功能发挥受到约束和限制。村霸恶霸的滋生、生态环境的肆意破坏、基层自治组织涣散等都与乡村法治建设不足有关。切实加强乡村法治建设，应当加大普法宣传力度，增强基层群众的法治意识。法律是自治的保障，但只有充分运用法律，才能推进乡村法治，促使乡村干部在法律的轨道上行使乡村治权。为了推进乡村法治，基层政府应当主动为各个行政村配备一名法律顾问，确保乡村治理各项事业能够及时得到法律专业人士的帮助与指导。此外，基层政府还应进行定期的法律宣传，让村民拥有更多识法知法的机会，由此推进乡村的法治建设。

    以德治建设助力乡村的法治建设，坚持德法并重。传统社会秉持“德主刑辅”的治理模式，依靠“三纲五常”“道德伦理”治理乡村，然而法治的不健全，同样也导致了传统社会“父权主义”泛滥，虽有自治却不是民主的自治。法治的意义在于将民主、平等、正义等价值理念植根于现代乡村社会，为乡村振兴做好思想政治准备。但是另一方面，德治同样不容忽视。在实践中一些治理良好的村庄往往都能很好地遵守村规民约，奉行孝道、提倡家庭和睦。湖北宜都的响水洞村是全国文明村，为了加强乡村道德建设，该村充分发扬传统精神，每年举办寻找“五美之星”的文化活动，所谓“五美”是指“勤、孝、净、诚、和”，将传统文化的精髓与社会主义文化的核心价值融合在一起，营造了良好的道德氛围，为乡村振兴奠定了扎实的基础。新时代的乡村治理其突出之处就在于在自治的基础上，提出了法治和德治两项重要内容，而只有在实践中将两者紧密结合在一起才能实现乡村振兴的治理目标。

    三、结论与结语

    产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是乡村振兴的总体要求，构建现代化的乡村治理体系是实现乡村振兴的必由之路。自党的十八大以来，国家和社会加大了对乡村建设的投入，从人力、财物和政策等多个方面为乡村社会输入了足够多的建设资源，如何优化这些人力物力，整合乡村社会的资源，真正做到“人尽其才、物尽其用”是实现振兴亟需思考的问题。在此背景下，构建“三治合一”的乡村治理体系则提供了具体方案，但前提是弄清楚三者的内部关联，在落实中分清轻重缓急、重点与难点。总而言之，“自治、法治与德治”三者应当是“一体两翼”的关系，自治是根本，法治与德治是辅助性的治理工具，三者缺一不可，最终在实现乡村善治的基础上实现乡村振兴的治理目标。

    基金项目

    国家哲学社会科学基金一般项目《推进国家治理能力现代化与加强党的执政能力建设》（15BKS059）阶段性成果。

    参考文献

    [1]郑晓华，沈旗峰.德治、法治与自治：基于社会建设的地方治理创新[J].马克思主义与现实，2015，（4）.

    [2]胡洪彬.乡镇社会治理中的“混合模式”：突破与局限——来自浙江桐乡的“三治合一”案例[J].浙江社会科学，2017，（12）.

    [3]卢海燕.论发展和完善地方治理体系——浙江省德清县“三治一体”的经验及其改进路径[J].中国行政管理，2017，（5）.

    [4]徐勇.拓展村民自治研究的广阔空间[J].东南学术，2016，（2）.

    [5]刘伟.村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨[J].江汉论坛，2015，（2）.

    作者简介

    卢艳齐，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：基層治理与地方政治。

    责任编辑 解梅娟