社会治理现代化进程中的大数据应用
姚迈新
摘要：大数据是实现社会治理现代化的一种有价值的技术路径，有利于研判社会形势发展、优化公共服务水平、提升社会治理精准化水平和推动社会治理模式开放化。伴随大数据技术的应用，广州市政府管理已进入大数据时代，白云、海珠等广州各区纷纷采用大数据进行社会治理。要通过将大数据应用与政府职能转变结合起来、实现大数据与政府各部门业务相融合、建立大数据应用的法律法规和社会治理机制等，强化社会治理现代化进程中的大数据应用。
关键词：社会治理；大数据；广州市
中图分类号：D035
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.012
党的十八届五中全会提出要“实施国家大数据战略”，习近平总书记也强调要加快使用网络信息技术推进社会治理。顺应形势的发展，各大城市和地区均在探索实现社会治理现代化的路径，通过“互联网+政务”不断提升政府效能，借助大数据智能分析助力科学决策，进而推动全民参与，实现社会治理的共建共享。
一、大数据技术应用对提高社会治理现代化水平的现实意义
大数据应用有利于研判社会形势发展
从本质上说，互联网发展到一定阶段，就会出现海量的数据，大数据就是海量数据的积累。对这些海量的数据进行恰当的统计分析使用，有利于研判社会形势现状及未来发展情况。如在民生方面，当前民生需求的内容是什么，需要从哪些方面改进和加强等，政府部门可以利用大数据展开与民生有关的数据分析，以便为政府施政提供有效的指引。再如在社会治安领域，当前社会中人、财、物的安全隐患存在于哪些方面，未来安全隐患的多发热点可能出现在哪些领域，可以采取哪些手段来遏制或减少治安案件的发生等，此外，可以运用大数据强化对涉恐涉稳重大事件的预警预测能力。还有，一个城市社会就业未来情况如何？该如何针对社会就业的状况对相关人群进行有针对性的培训等等。这些与社会形势有关的判断与应对，都可以通过大数据分析研判而获得。
大数据应用有利于优化公共服务水平
在公共服务领域，应用大数据思维，采取大数据技术，有以下诸多益处。第一，有利于政府开展公共服务决策，加强公共服务监管服务；第二，可以为社会公众提供差异化和个性化的公共服务；第三，可以帮助公共服务提供者降低成本，提供更多更好的优质公共产品和公共服务。例如，在教育、医疗、社会保障和环境保护等公共服务领域，大数据作为一种海量的数据状态及相应的数据处理技术，有其“四两拨千斤”的功能，在这些领域应用大数据技术，将极大地优化公共服务的数量和水平。以《广州市人民政府办公厅关于促进大数据发展的实施意见》为例，该意见提出，在广州市教育文化服务大数据应用方面，要通过完善广州市市教育管理基础数据库，实现与广东省教育管理公共服务平台的数据互通共享，加强教育教学管理数据采集分析，为教育管理和科学决策提供全面准确的数据支持，完善基于广州“数字教育城”公共服务平台的优质数字资源共建共享机制，实现全市优质教育资源高度共享。推动各级文化文物文博公共服务机构开放可向公众开放的高价值数据。可以看出，充分运用大数据系统，可以提升政府公共服务的水平和质量，更好地回应公众关切，满足社会公众的需求和期待。
大数据应用有利于提升社会治理精准化水平
所谓社会治理精准化，就是在社会治理的实践中，运用专业的治理方式、标准化的手段，以及更科学的监测评估方法，以更低的成本，实现更优质、更加人性化和更加突出细节的治理效果。大数据应用实现社会治理精准化，主要是因为大数据在社会治理应用过程中产生了以下效果。一是治理流程精密，二是治理手段专业，三是治理成本精算。应用大数据进行社会治理可以发现数据内在的关联，实现更为个性化、精准化的社会治理，进而避免社会治理中的“一刀切”现象。总的来说，大数据的应用可以基于海量数据的快速收集与挖掘，支持社会治理科学决策和准确预判，从而使得社会治理精细管理、精准服务成为常态。从美国、欧盟、日本等发达国家的实践来看，这些国家或地区近年来利用大数据技术系统改造传统的社会治理，实现了大数据思维与社会治理的融合，进而大大推动了社會治理向精准化的迈进。
大数据应用推动社会治理模式的开放化
现代社会治理的一个重要特征是：实现了以传统政府为唯一管理主体转向多元共治主体共存的转变。要达成这一特征抑或目标，迫切需要激活社会公众对社会公共事务的参与热情，大数据恰恰可以扮演引领多元共治的主体角色，这是由大数据应用的对象决定的。大数据包含了交通、地理、市政、环境等多方面的公共数据，当这些公共数据向社会开放时，能够极大地激发社会各方创新运用，进而促进社会公众对政府行为的监督，助力建设“阳光政府”、“智慧政府”和“开放政府”，有效提高政府公信力，帮助政府走出“塔西佗陷阱”，同时也推动社会治理模式实现开放化，而这正是社会治理现代化的重要内涵之一。
二、广州实践：应用大数据技术加强社会治理
2015年，广州市政府在机构改革中新设大数据管理局，开始了广州市重视大数据、用好大数据，力促各项工作全面上水平的新征程，广州大数据管理局主要履行以下9项职责：研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施，引导和推动大数据研究和应用工作；组织制定大数据收集、管理、开放、应用等标准规范；负责统筹规划建设工业大数据库，建立企业能耗、环保、安全生产监测指标等数据库，支撑两化融合公共信息平台的运行；组织建设两化融合公共信息平台和工业大数据平台，统筹协调城市管理智能化视频系统建设，推进视频资源整合共享和综合应用；承担广州超算和云计算技术平台的推广应用等。广州大数据管理局自此统领全市大数据研究应用工作，尤其在社会治理智能化方面迈开了新步伐。2017年2月，广州市委书记任学锋在广州市第十一次党代会上提出“争当全国社会治理排头兵”的目标要求，以下为广州几个区争创“全国社会治理排头兵”的实践做法。
白云实践：以大数据平台解决社会治理难题
广州市白云区向大数据等科技手段要推力，探索出了一套“白云经验”。在大数据应用方面，白云区加快实践以建设“智慧广州”为载体，大力建设城市智能化视频监控体系，让社会治理搭上“信息化高铁”，并运用“大数据”平台解决治理难题，取得了实实在在的效果。白云区为抓好社会治理工作，不断探索大数据在社区的运用，突出大数据服务管理，包括网格管理、现代信息技术等的应用，以及精细化管理，使得该社区能够及时发现社会治理中的问题，有针对性地解决问题，使得社会服务和社会管理实现“零距离”和“全覆盖”。在人口管理方面，该社区将以房管人的理念树立起来，系统整合了数万条辖区内实有人口的数据，通过大数据系统和虚拟街区可以清晰地了解到每栋居民楼当中每个房屋住人的情况，每户家庭的关系图也可以通过简单的点击直观地了解到，包括：年龄、职业、宗教信仰、政治面貌和文化程度等等。基础人口数据底数清和情况明，为开展社会治理提供了必要的前提条件。在社区事务管理方面，一是通过网格化系统将所在社区划分成了若干片区、若干个小网格，网格员可采集所管理辖区的基础数据，及早介入矛盾并予以排查，并提供上门代办等服务；二是通过密布的远程视频监控系统的整合，开展社区安全工作，尽量将社区安全隐患消除在萌芽状态。
海珠实践：深化大数据应用于社会治理创新
海珠区是广州市的老城区、老工业区和城郊结合部地区，处在新的历史时期，海珠区社会治理创新面临的形势严峻、任务艰巨，为了开创社会治理新局面，海珠区近年来分别在机制、主体和载体等方面进行工作改进，切实改变了社会治理的面貌，取得了实际成效。在机制创新方面，通过加强治安防控体系建设、治安重点地区和突出问题排查整治，以及街道综治信访维稳中心“中心+信息化+网格化”建设，强化了社会治安综合治理的力度；在主体创新方面，打造多元主体共同参与社会治理的局面，更多的社会微观治理和服务职能以政府购买公共服务的形式交给社会组织，使志愿服务组织、社会组织等成为维护治安、平安创建的重要力量。不仅如此，在上述两者的基础上，海珠区还在载体创新方面，采取新技术、新手段等提升社会和谐程度，不断深化“互联网+”、大数据等现代科技思维和工具在社会治理中的应用，其中将社区网格化管理服务作为切入点，以数据集中和共享为途径，建立起了线上与线下、部门与街道互通、共享、协作和联动的新机制，为提升社会治理信息化水平和公共服务的整体效能夯实了基础，与社会治理机制创新、主体创新等形成了相互促进的关系。海珠区通过深化现代科技思维和工具在社会治理中的应用，努力满足人民群众对社会安全感和治安满意度的期待，确保辖区群众安居乐业、社会安定有序。
黄埔实践：从海量数据挖掘其价值服务社会治理
广州市黄埔区早于2013年，就开始利用“三化”（综合化、网格化、信息化）信息系统，将居民健康指数、流动人员管理、社会治安隐患等一系列在城市化进程中凸显的社会问题，梳理成一项项综合数据，据此进行相应的决策，社会管理服务能力随之提高。可以说，近年来黄埔区从大数据的角度，推动了全区形成大综合、大服务和大管理的格局。从实际成效来看，广州市黄埔区的“三化”信息系统致力于收集居民服务需求、登记各类纠纷和隐患，实现“小问题不出网格、一般问题不出社区、突出问题不出街道、老大难问题及时上报区处理”，使幸福感在群众身边形成，极大地提升了群众需求满意度。在做法上，黄埔区地方政府一方面使前方下沉力量，使用专门的工作人员深入到各家各户巡查民生需求等数据，抢占大数据管理的制高点，另一方面，通过后台整合数据，搭建了全区统一的数据录入平台和基础信息数据库，涵盖了一中心（分流中心）、三大库（社区资源库、网格事件库和决策信息库）、八大功能（网格基础信息、网格事件管理、数据统计分析、党建工作、指挥中心、监督监察、绩效考评、社区服务）。黄埔区不仅搭建起了大数据的平台，而且基于数据集成的基础，推动数据信息流向该去的地方，打破了政府部门边界，推动了部门和街道条块协同、无缝对接，使很多社会服务和公共管理问题得到了解决。例如，黄埔街黄埔花园社区一名网格员在巡查时发现小区路口公交站设置不合理，群众上公交车要走上花基，容易绊脚摔倒，特别是老人、残疾人上车极为不便。网格员立即将情况录入“三化”信息系統，在很短时间内，事件从街道“三化”办提交区“三化”办，再转交区交通局牵头，区建设局、区农业园林局、黄埔交警大队配合办理，问题在很短时间内便得到解决。
越秀实践：成功探索人流密集区域大数据安全治理模式
越秀区是广州市人口高度密集和高度复杂的区域，正因如此，越秀区的公共安全面临着很大的压力，城市社会治理的任务很重。但借助大数据平台及其他有效措施的应用，越秀区近年来取得了不菲的社会治理成绩：至2017年2月，越秀区有效警情连续五年下降，区公共服务总体满意度在广东省省情调查研究中心调查中居62个区（县）第一位，群众安全感和治安工作满意度在全市排名第一，被确认为全国社区治理和服务创新实验区、广东省社会创新试验基地、省平安先进区、市来穗人员服务管理示范区。具体做法上，越秀区采取应用了人流密集区域大数据治理模式，例如在火车站及周边地区设置高清道路视频卡口，部署移动4G图传车，建立全景视频应用高空瞭望技术，增设火车站广场安全防控措施，在火车站地区等建立起数字安防区域，为火车站广场人流管控、安全预警、突发情况处置、警力科学调配等公共安全和社会管理工作提供了有力支撑。
三、应用大数据推进社会治理现代化进程
将大数据应用与政府职能转变结合起来
在政府职能转变的过程中，需要通过发现社会的矛盾和问题，对社会发展趋势进行研究研判，还要分析已有的公共政策起到了什么样的效果和作用等等，从而正确地履行自身的职能，这一切都离不开大数据的应用。大数据背景下的社会治理创新涉及政府职能本身的转变，以及各个政府职能部门的业务流程再造。换言之，政府职能转变与大量的信息研判是不可分离的，要把二者很好地结合在一起，让转型期的政府职能转变具备强有力的抓手，有着坚实的决策基石。
实现大数据与政府各部门业务的相融合
对社会治理而言，大数据中蕴藏着大价值。通过打造大数据施政的平台，可以将原来分散在政府不同部门的数据，整合成一个整体进行共享分析。一旦政府部门间的数据壁垒被打破，协同鸿沟被跨越，就能够使一些看似无用的数据信息变得非常有价值，政府部门间信息共享和交流的力度加大，也将使得社会治理的效率效果大大提升。当前，随着智慧城市建设的兴起，政府部门以及其他各种行业信息化飞速发展，不同行业、不同区域的各类数据不能互通，信息资源不能整合的问题越来越严重，要实现大数据与政府各部门业务的相互融合，切实发挥大数据在社会治理现代化实践中的功能，破解各类业务、各种应用的信息和数据资源整合的问题，已迫在眉睫。
建立大数据应用的法律法规和社会治理机制
从整体上看，大数据应用在社会治理领域还未得到充分和足够的重视，突出表现在大数据资源管理的思维模式尚未形成，相关的法律法规和社会治理机制还没有得到健全，大数据在社会治理领域的功能有待进一步完善。有效推进大数据时代的社会治理现代化进程，需要建立起有关的法律法规和工作机制。例如，在流动人口信息录入方面，需要在更高层面完善健全相关的申报管理条例，使管理条例的权威性得以增强，方便信息的采集与应用；再如，在实施网格化管理收集信息的同时，也要配套完善相关法规制度，使网格员的信息采集有据可查，有法可依，同时也要以制度的形式明确网格管理的职责、任务、工作机制和方式，明确网格化管理机构的性质，使大数据的应用有坚实的法律保障。
打造社会治理中的大数据开放平台
在大数据时代，推进社会治理现代化实践，既需要强调社会公众的满意度，还应当强调社会公众的权利，包括公民对信息的知情权、表达权、参与权与监督权。这就要求政府更加主动开放数据，更加强调政府数据的分享与合作，实现社会治理的共享与共治。大数据时代的到来，寓示着政府部门未来将演变成开放型和整合型的公共机构。因此，未来要进一步加大政府信息公开和数据开放力度，提高政府数据开放意识，有序开放政府数据，方便全社會开发利用，促进全社会信息资源开放共享，并以此来倒逼政府部门主动作为，提升在公共服务、社会管理等方面工作的预见度和效果。
培养社会治理领域大数据应用人才
当前全球各大地区各大城市对于大数据人才的抢夺日趋激烈。大数据人才的第一个特点是多学科交叉，进行数据分析的工作人员，不能只有单一学科背景，而是既需要数据库和软件等计算机方面的知识，还要有数学和统计方面的知识和能力。此外，大数据人才的第二个特点是注重应用，对社会治理领域的大数据应用人才而言，必须懂得社会治理实践的实际运行过程，要培养这一领域大数据的应用人才，离不开对实际问题的解决，它需要回到社会实践当中，而不是呆在学校、实验室和研究室里面做研究能够培养出来的。总的来看，当前大数据人才在我国是比较稀缺的，未来应当着力加大培养的力度，为我国的大数据应用提供人才保障。
