基层政权机构改革要义
吕德文
摘要：基层政权建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础，如何有效发挥基层政权机构的弹性和灵活性，以提高其组织群众、服务群众能力，是其中的关键。从定位来看，基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点；适应国家治理体系和治理能力现代化要求，基层政权机构改革的重要原则是优化、协同、高效。基层机构改革的目标职能是加强基层治理能力。
关键词：国家治理体系和治理能力现代化；基层政权；机构改革
中图分类号：D422.6
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.004
一般而言，中央和地方机构因其在国家治理体系中的位置不一样，改革的要求也会有显著差异。前者更侧重于稳定性、统一性，后者则侧重于弹性和灵活性。
基层政权建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础，如何有效发挥基层政权机构的弹性和灵活性，以提高其组织群众、服务群众能力，是其中的关键。
定位
基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点。换言之，基层机构的主要职能是即时回应群众诉求、一线处置基层事务。我们党历来注重走群众路线，“从群众中来、到群众中去”，是党和国家机构实施政策、方针、路线的基本原则。长期以来，由于基层政权机构嵌入到社会网络之中，基层干部大多是本地干部，且相当比例是半脱产干部。因此，基层政权机构具有较强的回应能力。并且，我国是一个“赶超型”国家，国家治理具有相当强的动员性，基层治理的主要工作恰恰是组织、动员群众参加国家建设。在这个过程中，基层机构面向人民群众，是与生俱来的特征。
进入21世纪，国家与农民关系发生了变化，基层政权机构可以说越来越“悬浮”于基层社会之上。具体说来，基层治理的内容，逐渐从税费征收、计划生育等与群众利益密切相关的事务中“解脱”出来，转而投入到招商引资、项目实施等工作之中；基层干部的工作也逐渐从“外务”（做群众工作）为主，转向“内务”（文书工作）为主。笔者曾经对中部某镇的所有80后青年干部作了深入访谈。访谈发现，没有一位青年干部是本地人，对当地社会网络、风土民情甚是陌生，几乎无法做群众工作。久而久之，该乡镇政府就形成了“内外有别”的“自然分工”——中老年干部从事“外务”工作，年轻干部从事“内务”工作。如此，基层政权机构在日常工作中回应群众的动力和能力都大大下降。
基层事务的重要特征，是临时性、季节性、细小琐碎等，这导致基层事务的处置强调即时性、实质性，对基层干部一线处置的经验要求甚高。某种程度上，基层事务的处置要求与群众路线的工作方法是相一致的。在基层政权机构较好地嵌入于基层社会之中的情况下，基层事务的处置也就可以得到即时回应，基层干部的一线处置能力也会比较高。事实上，长期以来，“小事不出村、大事不出乡”，是基层事务处置的根本原则。其中的关键，就是发挥基层政权网络的优势。基层政权是一个有机体系，包括党委、政府、“七站八所”（注：县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构）及群众性自治组织和其它社会组织。当前，人们普遍忽视“七站八所”及群众性组织的功能地位，导致这些组织有异化趋势。比如，七站八所随意撤销，村级组织行政化问题越来越严重，基层政权联系群众的天然纽带被切断。一些纯农业型农村地区，也仿照发达地区在村委会建立行政服务大厅，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群众办事，实质上却是人为地将村干部脱离于群众，将村干部塑造成一个独立的利益群体，强化了群众性自治组织的官僚化程度，劳民伤财，效果极差。一些地区甚至为了形式上完成所谓的“正规化”建设，枉顾农村实情和群众需要，强行合村并组，这都与基层事务特点背道而驰。
如何准确定位基层政权机构改革？简言之，基层政权机构是国家与群众关系的连接纽带，过去是、现在是、将来也是。基层政权机构改革必须面向人民群众、符合基层事务特点，归根到底是要强化其纽带作用。从当前来说，基层机构改革，应强化其地方社会的“嵌入性”，适当从当地大学生、村干部中招聘乡镇干部，减少对乡镇工作的形式考核，强化驻村干部制度等措施。同时，应该坚决防止基层工作形式主义、文牍主义倾向。这一方面需要合理设计基层政权机构的职能，让其工作重心转移到与群众密切相关的生产生活事务上来，而不是关心一个个“项目”；二是改变基于文本的考核体系，基层干部的工作地点不应在办公室，而是在群众家里、田间地头、工地上。
原则
适应国家治理体系和治理能力现代化要求，基层政权机构改革的重要原则是优化、协同、高效。基层政权是国家权力的末梢，除了常规性的、程式化的工作外，更多的是要承担群众工作。或者说，哪怕是那些专业性极强的行政工作，前提也在于扎实的群众工作。群众工作做好了，基层行政工作自然就有效率。因此，基层工作本质上是任务导向型的，基层机构改革不应简单照搬上级机关设置模式。中央显然也看到了这种情况，因此十九届中央委员会第三次会议公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中才会明确指出，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”。过去，基层干部常说：“上面千条线、下面一根针”，又说“下去先分工，上来一笼统”。意思是说，在承接工作任务上，无论上面有多少“条线”，基层政权都应统筹考虑；基层干部具有全能型特征，因地制宜接受分配任务。这个道理，在当前基层机构改革中，仍具有相当启发性。相当一段时期，基层机构改革片面强调科层制原则，片面理解职责固定化、人员专职化、办事程式化，与基层社会严重脱节，导致一些基層事务无人承担、不敢承担；非要承担时，也是应付了事。长期以来，一些地方的基层机构改革也片面强调机构精简，反而导致“精简——膨胀”的循环怪圈。因此，当前基层机构改革的核心，仍然是建立灵活且富有弹性的基层行政体系。这需要在两个层次加以改革。
一是在基层政权机构设置上，着力于“再造政府”。我国基层社会正处于千年未有之大变局中，发展、改革、稳定的任务都比较重。因此，基层政权机构的职能也是多层次、多方面的。为适应转型社会，基层政权机构设置，既不能简单按照“现代化”标准设置，乃至于出现与上级机构保持“职责同构”；又不能枉顾优化、协同、高效等基本要求，过于随意，乃至于出现长官意志。比较理想的是，可以根据当地的民情、工作任务及人员特征，对基层政权机构进行分类设置。比如，东部一些经济较为发达的乡镇政权，通过行政服务中心、条线部门及管理处的设置，分别承担行政服务职能、项目实施及村庄治理工作，并配置合适的干部。而多数纯农业型的地区，则不宜设置复杂的机构体系，按照简约高效的原则，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化管理，反而是较为合适的。
二是在基层政权机构运作机制上，着力于创新工作机制。因应基层事务临时性、季节性等特征，一些行之有效的基层工作方法，如中心工作机制，应该大力倡导。毛泽东同志说，“在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。”由于基层机构设置是相对稳定的，行政资源也是相对有限的，但行政事务的质和量却并非均衡分布的，这种领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序的领导艺术，至今仍然实用。上升到当前基层机构改革的原则上，即是推动治理重心下移，使基层有人有权有物；要赋予基层足够的自由裁量权，让其因地制宜、自主决定一段时间内的工作重心和工作秩序。
从全国范围看，我国基层机构改革的根本原则是因地制宜，切忌一刀切，也切忌不顾实际情况而片面追求“先进”经验。简单说来，东西部地区因经济发展水平不一样，人民群众的诉求也不一样，基层政权的定位也有差异，其机构设置及运作方式就会有一定差异。比如，珠三角地区很多地方的基层治理，充分引入网格化、市长热线等现代技术，辅以行政服务中心建设及村干部职业化等措施，使得其基层政府机构设置及运作机制都高度标准化、程序化。这种改革，在一定程度上回应了当地城市化水平较高，群众诉求及基层事务都趋向于条理化的现实。但是，“先进”的未必是合适的。一些中西部农村地区也以此为模板，引入代价高昂的基层治理技术，却容易出现削足适履的效果。
方向
基层政权何去何从？回答了这一问题，才可明确基层政权机构的改革方向。从历史经验看，基层政权的出路无非是三个：强化、弱化、撤销。所谓强化，就是加强一级政权组织建设，赋予其人、财、物等权能，让其独立运转；所谓弱化，就是保留其机构设置，但弱化其在人、财、物等方面的支配权，使之变成为一个县一级政府的派出机构；所谓撤销，就是在某些地区撤销乡镇建制。在实践中，三种方向都有经验可循。近些年来，以上海为代表的大城市正在逐渐强化街道一级的权能，将城市管理的诸多职权下放街道，街道在诸多城市管理职能上权限增加。珠三角的一些农村地区，乡镇政府仍保留了较强的一级政权的特征，因招商引资等经济职能，使得乡镇政府仍普遍拥有财政权。但与此同时，广大中西部地区的乡镇政府，自农村税费改革及免除农业税以来，即丧失了一级财政的权能；由此引起了一系列连锁反应，其承办各项事务的能力也大大降低。根据我们的调研发现，进入21世纪以来，中西部地区的乡镇政府几乎都呈弱化趋势。在为数不少的地区，地方政府为减少财政负担，甚至采取了激进的撤乡并镇、合村并组等政策，很多地区的乡镇政府被撤销了。理论上看，如因地制宜，充分考虑历史和现实依据，这三种做法都无可厚非。但从国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标看，基层治理能力的弱化乃至于撤销，不应是基层政权建设方向。无论是从回应群众诉求的角度，还是考虑到基层事务的特点，都应完善基层政权机构，强化基层治理能力，尽可能把资源、服务、管理放到基层。
基层机构改革的目标职能是加强基层治理能力。那么，如何提高这种治理能力呢？一是迫切需要解决基层行政中的形式主义。如上所述，由于过去几十年各级机构改革的逻辑基本上都遵循专业化、程序化等原则，导致基层行政越来越有科层制的弊病，弱化了基层治理能力。例如，很多地方已经要求村干部“坐班”，在村一级设立服务中心，表面上似乎是方便了群众，但实际上是弱化了基层治理能力。这是因为，村庄事务并非常规、也没有足够的量，科层制设置是没有任何效率的；并且，村干部本来就应该是群众中的一份子，让其“坐班”，恰恰制造了他们与群众之间的“距离”。以前群众找村干部办事，到其家里去，到任何地方去，可以任何时间去，这种随意性反而是接触群众的最好的途径。二是亟需增强基层机构的灵活性和适应性。基层的很多事务是不断产生的，严格规定特定机构的职能设置并依此行政，其实是不现实的，也是不负责任的。当前基层治理中比较严重的问题很多都是新出现的，根本就没有对应的机构负责。所以，机构设置要赋予地方政府灵活性，有治理需求，可以迅速组建相关部门、配置相应力量，给予回应。三是加强机构协调。基层治理事务基本上都是综合性的问题，同一个问题往往涉及多个部门。现实情况是，审批权和执法权分属多个部门，主体责任单位和实际负责单位相分离等现象很多，人为制造源头管理与末端管理之间的矛盾。例如，城管部门管理事项极多，但绝大多数事项的审批权不在城管部门；关键是，城管部门作为执法部门，其执法权威得公安部门来保证，但公安部门又不愿意介入城管执法过程。这样一来，各个城市的城管部门，其实就变成了是“兜底部门”，干了不少脏活累活，却仍无法得到有效的行政资源支持，也就难怪这些年城市治理中的冲突大多发生在这一部门。而在笔者所在的武汉等城市，已将城管、工商等行政执法队伍下沉街道。对于强化基层治理能力、解决机构协调问题而言，这种做法其实大有益处。
总之，基层治理其实有自身逻辑，机构改革的核心目标，只能是加强治理能力，而非弱化。因此，基层机构改革需处理的核心问题，其实就是如何在机构的稳定性和灵活性、专业化与适应性之间取得平衡。这其实是需要具体分析的，因为每一个层级的机构，其实对机构的要求是不一样的。一般而言，越是高层的机构，对其稳定性、专业化的要求越高；但越是基层的机构，灵活性和适应性可能更为重要。故而，應该分类看待机构改革。
基层稳，则国家稳；基层活，则社会活。此次党和国家机构改革的精神，强调地方机构设置有一定的自主性和弹性，是非常切合实际的，也是此次基层机构改革应充分重视的。各地改革和设置的科学程度，最终也还是要靠实践、靠群众去检验的。
