开放大学系统运行机制探讨

    【摘要】深入城乡、行业的办学系统是广播电视大学的特色和优势，也是开放大学的核心竞争力。系统运行机制创新是广播电视大学的特色和优势转变为开放大学现实的核心竞争力的有效措施，也是开放大学建设的首要任务和重要内容。

    【关键词】开放大学；系统运行机制；创新

    【中图分类号】G724【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2014）04-0039-03

    【收稿日期】2013-12-22

    【基金项目】天津市教育科学“十二五”规划重点资助课题“构建具有天津特色的终身学习体系研究”，项目编号为VE1001

    【作者简介】常万新（1970-），男，湖北巴东人，院长，副教授，研究方向为成人教育和远程教育。从国内外发展形势来看，远程教育竞争越来越激烈。国外“可汗学院”兴起，MOOC蓬勃发展；国内百度、腾讯投资传课网、淘宝同学上线等，网络巨头纷纷涉足在线教育。从竞争力来分析，开放大学很难在学科、专业、课程及资源建设上超越普通高校及其网院，在平台建设上超越百度、腾讯等网络巨头。从发展历程来看，广播电视大学覆盖城乡、行业的办学系统虽然在运行过程中也出现了很多问题，自身存在很多不足，但在服务全民学习、终身学习中的作用越来越明显，地位越来越重要。因此，继承广播电视大学办学系统，并在其基础上进行运行机制的变革与创新，使之成为开放大学的核心竞争力，是开放大学建设的首要任务和重要内容。

    一、广播电视大学系统运行存在的问题

    广播电视大学系统以成人学历教育为主，根据不同的项目，从上到下以签署协议的形式，维持办学系统的运行。在多年的运行过程中，特别是从1999年电大系统实施“现代远程教育与开放教育”试点项目以来，随着规模的扩大，系统运行存在的问题凸显。

    （一）系统运行效率较低

    从中央电大到基层办学单位，电大系统实行分级办学、分级管理，行业办学、行业管理的教育管理体制。各级电大分属当地教育行政部门、行业或企业，他们对所管辖的电大拥有人、财、物的处置权，上级电大对下级电大只有业务上的指导权。各级电大之间按照项目合作协议的要求进行系统运行，效率较低。

    1.部分电大分校、工作站、教学点脱离电大

    有的地方，电大资源被用来办高职。有的行业电大不再开展学历教育，只做行业培训。

    2.网上学习资源重复建设和匮乏并存

    从中央电大资源建设来看，新开专业未提供全部课程的网上资源；从省级电大来看，相互之间缺乏协调分工机制，各自为政，重复建设。

    3.教务工作效率低下

    突出的表现就是毕业办证时间过长，一般要相隔一个学期，学位办理时间则更长。由于管理层级太多，管理效能衰减，出现了诸如“永德事件”①等管理失控的现象。

    4.学习支持服务有效性差

    表现在两个方面：一个方面，在管理上，电大系统的学习支持服务缺乏统一的标准；另一个方面，在支持服务上，与国外远程教育机构的生师比比较，电大的生师比太高。

    （二）系统运行成本较高

    电大是穷人办教育，与普通高校教育相比，具有办学的成本优势，但由于分级办学、分级管理，行业办学、行业管理，电大作为一个整体来看，管理比较松散，系统运行过程中不经济的地方还很多。

    1.教育投入不足和资源闲置浪费并存

    电大系统中校级之间、城乡之间、东西部之间发展不均衡，由于系统内缺乏有效的机制统一调配、管理教育资源，从而出现有的电大教育资源闲置，有的电大教育资源匮乏。城市电大的教育资源丰富，农村电大的教育资源匮乏；东部电大的教育资源丰富，西部的教育资源匮乏。

    2.随着电大规模的不断扩大，招生成本越来越高

    电大教育已经从卖方市场进入了买方市场，各级电大在招生上投入了大量人力、物力、财力。

    3.电大系统之间的协调成本较高

    主要表现在协调省级电大之间招生办学的成本较高，目前中央电大与各省级电大之间的办学协议明确要求，各省级电大需遵循不得跨界招生的原则。这就出现两种情况：一种情况，省级交界地区的学生由于离他最近的教学点属于外省电大，需要就远入学。另一种情况，由于各省级电大之间学分费用不一样，在发达地区或者大城市打工、就业的学生，不能享受自己所在省电大学分费用的标准，也愿意到学费便宜的地方报名就读，这就与不跨界招生的原则产生了冲突，从而增加省级电大之间的协调成本。

    4.就学生而言，教育的投入与产出缺乏应有的正相关性，无形之中降低了学习的效益，加大了学习的成本

    从学生的专业需求方面来看，由于基层电大缺乏专业建设建议的权利，学生的实际专业需求难以得到有效满足，从而只好选择一个相近的专业进行学习。从教育教学的内容来看，尽管中央电大走的是名校名师的路子，但从现实的教材和配套资源来看，几乎是普通高校学历教育的翻版，而且还是名校的学历教育的要求。用较高学习基础的名校学生的标准来要求基础比较差的电大学生，用全日制高等教育的就业标准，来教育在岗就业的成人学生，本身就是一个矛盾。

    二、开放大学系统运行机制的构想

    （一）决策机制——两级开放大学董事会

    开发大学实行两级董事会制度，董事会是最高决策机构，行使自主办学权。国家开放大学董事会由国家开放大学校长任主席，成员由国家开放大学分部负责人（省级开放大学校长），以及部分远程教育专家和企业家代表组成，下设秘书处及学术委员会、发展规划委员会、专业建设委员会、资源建设委员会、学习支持服务委员会等，秘书处负责董事会日常工作。国家开放大学系统的重大事情由各委员会提出方案或建议，董事会全体成员按照少数服从多数的原则投票决定。省级开放大学董事会的设置与国家开放大学类似，成员由地市、行业分校的校长和部分远程教育专家、企业家代表组成，按照少数服从多数的原则，投票决定省级开放大学的重大事情。在国家和省级开放大学建立两级董事会制度，可以增加分属不同地方政府和行业、企业管理的开放大学成员的归属感，有助于建立趋近的价值认同，提升开放大学系统的凝聚力和运行效能。无论是在国家开放大学系统层面还是省级开放大学系统层面，实行董事会制度，在各个成员之间建立起“一荣俱荣，一损俱损”的共同利益关系，使成员之间相互监督、相互制约，有助于提高开放大学系统中各项业务的工作效率，提升开放大学的办学水平和办学能力。

    （二）工作机制

    1.管理层面的机制

    （1）统一管理。无论是国家开放大学系统还是省级开放大学系统，开放大学的招生、教务、教学和学习支持服务都实行统一管理。除了广播电视大学的“五统一”外，统一管理还包括以下几个方面：第一，一个招生平台，统一招生的要求和流程；第二，一个教务管理平台，既服务系统内全体工作人员，也面向系统内所有的学生；第三，一个教学平台，统一的资源类别和数量，个性化的课程页面；第四，统一的学习支持服务流程和规范；第五，统一的学费支付平台和支付标准，西部、农村等贫困学生实行奖助学金制度。

    （2）合作共享。无论是在国家开放大学系统还是在省级开放大学系统，都要统一学科及专业建设规划，统一资源建设流程和标准，由国家开放大学或省级开放大学预付资源建设费用，在全系统整合优质人力资源开展资源建设，资源建设的成本按照谁受益谁付费的原则，根据招生人数，按照人均标准收取相应的费用，并逐年递减，收回成本即停止收费。

    在全系统整合优质师资资源，组建系统网上教学团队，按照一定的工作机制，对全系统的网上教学提供学习支持服务。

    （3）教考分离，建立学分银行。在开放大学系统，建立学分银行，首先在系统内部形成学分互认的机制，沟通内部学历和非学历教育，并设立专门的评价机构，积极推进与高自考等外部的学历和非学历教育学分进行互认，不断完善学分银行的运行机制。

    要建立比较完善的学分银行运行机制，首先就要在开放大学系统内部推行教考分离的教学评价机制。教学由教学部门负责，以课程为单元，注册就可以进行学习。考试由考务部门负责，采取季度或月考的机制，学生可以多次参加考试，取最好的一次考试成绩，作为最终考试成绩，一部分课程适于通过海量题库测试学生的学习成绩，还可以探索预约考试和随到随考的考试组织形式。

    2.技术层面的机制

    （1）信息传输系统。开放大学作为以远程教育为主要形式的大学，不仅在教育与现代信息技术的深度融合方面，要起到引领示范作用，在管理的信息化方面也要有较高的水平，解决开放大学系统由于层级太多导致的管理信息渗漏现象，提高管理的效能。针对目前平台多、运行效率较低的实际情况，开放大学系统应该有统一的办公平台、招生平台和教务管理平台等。不仅让学生的学习突破时间、空间的限制，让管理也突破空间的束缚，达到一个平台一家人的效果，工作人员一登录平台就知道开放大学系统内部相关业务的进展情况，既增强工作的计划性，增进工作人员之间的工作经验交流，也极大地提高了管理的效率。

    （2）学习系统。目前，开放大学建设的多种媒体教学资源，除了以物流方式向基层教学单位提供外，还通过卫星电视以直播课堂的形式和“电大在线”网络平台向学生提供。开放大学的教学媒介逐渐从以广播电视、课堂面授为主，向以在线学习与学习支持服务为主转变。特别是近几年，美国“可汗学院”的兴起，MOOC开放式网络课程迅猛发展，网上学习向传统教育提出了挑战。作为我国以远程教育手段为主开展高等教育的大学，开放大学系统不仅要有专门研究教育与现代信息技术融合的研究队伍，还要培养一支擅长网上课程资源建设的专家队伍和引导学生进行在线学习的教师队伍，为迎接U-Learning泛在学习时代的到来做好准备。美国2012版《地平线报告》预言：未来一年内，移动应用平板电脑可能在高等教育机构中成为主流；未来 2-3 年，基于游戏的学习技术会被广泛使用；未来 5 年，基于云计算技术，人们能够按照自己的意愿，在任何时间、任何地点进行学习和研究。

    （三）监督机制

    1.外部监督机制

    开放大学系统的运行引入外部的监督机制，与国际接轨，有利于开放大学向更高水平发展。目前，我国开放大学或广播电视大学已经引入并通过的有ISO9001的认证和ICDE质量评审。

    2.内部监督机制

    由于开放大学系统成员之间在行政上互不隶属，因此，开放大学系统的内部监控以制度防控为主，发挥各级党组织的监督作用。按照坚持社会主义办学方向原则、遵循教育发展规律的原则，以及成员之间责权利统一的原则，制定开放大学系统董事会章程，建立健全会议制度、议事制度、咨询制度和监督制度等规章制度和有关的工作程序。并根据董事会下设各专业委员会提出董事会通过的招生管理、教务管理、教学及学习支持服务等规章制度，规范全体成员的行为，保障全体成员的利益。另外，也要充分发挥各级党组织的政治核心作用，通过党内民主生活会、班子民主生活会以及干部述职、干部考评等日常工作加强对干部的制约和监督，使党员成为干部权力制约和监督的主体力量，党内民主生活会等成为干部权力制约和监督的重要渠道，保障开放大学系统各成员的健康运行。

    【注释】

    ①2005年1月全国电大统一考试，云南省电大临沧分校永德县工作站电大考点——永德县职业技术学校发生严重考试违纪事件，2月1日，被中央电视台《焦点访谈》栏目曝光，称为“永德电大违纪事件”或“永德事件”。

    【参考文献】

    [1]邹范林.现代远程教育院校的运行机制研究[C]//2009年中国成人教育协会年会论文集，2009：194-197.

    [2]胡继明.新时期广播电视大学系统的反思与再造研究[J].中国远程教育，2013，（6）：30.

    [3]杨志坚.中国远程高等教育发展研究报告（2012）[M].北京：中央广播电视大学出版社，2013：12.

    （编辑/樊霄鹏）