从边缘窥测中心：基层权力运作的灰色逻辑
刘超
摘要：吕德文新著《边缘地带的治理》提出，在国家与社会之间，存在一个广阔的边缘地带，在这里，对于国家权力而言，意味着专断性的权力受到限制；对于社会而言，这是风险与活力并存的领域，只有国家权力与社会治理相互合作，才能创造“善治”。此书的分析建立在长期饱和的经验调查基础上，描述了在边缘地带，国家与社会是如何互动的。本文通过认真研读原书，对相关思想观点加以梳理，以便我们更清晰地理解和掌握。
关键词：《边缘地带的治理》；城市社会治理；基层治理
中图分类号：D523-3
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.003
国家与社会关系问题是学界一直在探讨的经典话题，在众多的理解中，国家与社会二元论是学界较为流行的话语，其内含的解释是国家与社会是一对复杂的矛盾体，其关系是对立的，此消彼长的。在一些学者看来，当代中国的根本问题是国家过于强大，消解了市民社会的发展空间，社会缺乏自治，只有孕育出制约国家权力的市民社会，权力的运行才是健康的，值得称道的。但是一反学界的“常识”，吕德文新著《边缘地带的治理》（以下简称吕著）却告诉我们，在国家与社会之间，存在一个广阔的边缘地带。对于国家权力而言，意味着专断性的权力受到限制，对于社会而言，这是风险与活力并存的领域，只有国家权力与社会治理相互合作，才能创造“善治”。[1]（P1）其分析建立在华中乡土派长期的饱和的经验调查之上，在众多的案例中抽丝剥茧，试图为我们描述在边缘地带，国家与社会是如何互动的。
一、边缘地带治理的复杂性
当代中国社会普遍弥漫着怨气，冲突时有发生，但吊诡的是国家一方面强调服务型政府建设，依法治国，加强程序监督，防止权力滥用，约束规制基层行政权力；另一方面，“医闹”、治理者暴力执法、暴力拆迁等时不时地出现在我们的视野中。回到基层治理的现场中，吕著发现，治理者的个体特殊性，被治理者的多样性及围观者的主动卷入共同型塑了治理场域的复杂性。
治理场域的泛政治化
基层治理的复杂场域在于其治理空间的流动性与陌生性，并且由于周围参与群众的传递效应使得一线行政的场域具有了政治性与社会性，形成了街头政治。一是流动性与陌生性。街头空间不同于办公室空间，并不存在严格的物理上的区隔，也不具有排他性，进入的资格不会受到限制，是一个开放的舞台。任何人都能在街头流动，人群、车辆的大量流动带来了利益的集聚、城市的繁荣。街头空间的特殊性为各个主体伸张利益提供了方便。二是参与传递效应。在一线行政中，治理者具有维持街头秩序的职责，但是由于旁观的人群很多，如果治理者的一些执法行动引发和激化了矛盾，围观者也可能会聚集得更多。这时，治理者其实是处在一个更大的街头空间之中，此时的不可预测的因素可能会更多。治理者即使人数较多，也不能在这样的执法空间中处于绝对的主导性支配位置。在敞开空间中，一旦发生冲突，就很有可能出现一些“在相对自发的、无组织的和不稳定的群体情境中，由成员之间的相互暗示、激发和促进而发生的社会行动”。[2]（P90）围观者可能在彼此互动的过程中受到感染，产生激愤的情绪，进而出现过激行为。治理者和被治理者之间已经形成的比较稳定、具有较高可预期性的行为选择，在这种情况下就可能会被打乱。
上述两种特征共同导致了治理场域的泛政治化，诸多社会问题转化为基层治理难题。这些矛盾与我国社会转型期发展失衡、公共政策失当、特别是利益分配不均衡等问题之间有着重要联系，往往表现为城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，不可能依靠专业的部门进行有效治理。这也意味着社会关系的重组与社会秩序的重新实践与建构，
治理事务的不确定性
不确定性是复杂组织的基本问题，而应付不確定性是行政过程的本质。不可预期的无序给治理者带来了巨大的挑战，信息往往是混杂且无法处理的，社会事务往往是细小琐碎、无法定性的，并不适应科层制行政中的分门别类，按部就班的要求。政府无法制定相关政策，一线行政人员必须“个案化”处理相关问题。“对于下层民众来说，街头是他们主要的工作和娱乐场所，因为街头比其他任何公共空间都更易于得到和使用。在这里，普通民众能够通过各种各样的方式谋生”。[3]（P101.303）
中国正处于剧烈的社会转型期，新的利益不断涌现，形成了新的利益带，一些领域的利益关系还没有理顺，还没有形成合理的利益均衡结构，因此这些领域的制度处于失衡状态。此时，国家权力的退场将使得利益的争夺出现丛林状态的“胜者为王”。一方面是国家权力的主动收缩，另一方面是社会的自治机制没有形成，于是这些地带就存在滑向丛林化的可能。被迫承认的秩序意味着在边缘地带国家无法实现有效的治理，社会自治也不可能占据主导地位，前者是因为权力行使的程序正义导致了消极行政，后者则容易型塑基层治理的丛林状态。
因此，基层治理的复杂场域使得治理者很难依据正规的程序对被治理者进行规训，在暴力执法泛滥的舆论挤压下，只得尽可能的压缩自身的权力，提供相对安全的秩序，吕著指出，这种基层秩序并不是国家主动认可的，而是在主客观条件受限情况下“被迫承认的秩序”。街头秩序的核心是各方面力量的均衡，地方政府、治理者与受规则影响的被治理者经过长期的博弈产生的均衡结果，是有效的社会秩序实践性的建构过程。这个秩序的核心是：承认行政能力的限度，行政目标只能是将违法现象限制在一定范围内，而非杜绝违法违规现象。[1]（P5）因此，强大的国家权力并不意味着消灭这一灰色领域，而是能够对这一灰色领域进行有效的监控，防止其威胁正常的社会秩序的运转。
二、半正式行政的有效性
既然承认街头政治不同于正式的国家政治，国家与社会的边缘地带的权力运作是二者共同博弈的结果，那么半正式行政便有存在的合理性。在传统时代，国家权力与底层社会之间的有机联系一直是比较脆弱的，总体而言，中国传统社会具有上层属于国家、下层属于社会的“双轨政治”[4]（P280-281）的特点，使国家的治理达成了“集权的简约治理”。[5]晚清以降开启的现代国家政权建设与中国共产党的建国理念及社会改造实践充分表明，国家权力对乡村社会的渗透成为近代国家政权建设的根本性议程。[6]（P1-7）但是，这一国家政权建设并不意味着边缘地带的消失。边缘地带的有效治理依靠的是熟人社会基础，半正式行政体制联结的是正式的行政运作体系与深厚的社会土壤。
熟人社会的治理术
半正式行政体系有效运作依赖的是熟人社会基础。熟人社会中权力运行的规则不仅依靠正式的法律制度支撑，而且还有有效的社会自治规则，维持着自身的秩序生产能力，信息是共通的传播流畅的，可以有效运用于治理任务的达成。其治理术主要有两大机制。一是正向的褒誉机制。在熟人社会中，长期的相处使得彼此对于个体的情况相当清楚，信息高度对称。在结构化的社会中，个体的行为受到家庭——家族——村庄社会的三层结构的有效制约。此时，声望面子机制便能发挥重要作用，权威人物依靠日常性的互帮互助与仪式性活动的主体参与积累了重要的声望面子。并且这种面子扮演着“社区性的货币”角色，具有积累性与传递性，越是会做人，其在村庄社区的权威越高，其本身也享受了人生价值意义。在治理事务中，这种依靠面子积累形成的社会权威便能积极地转化为治理型权威，完成自上而下治理的任务。二是负向的排斥机制。对于越轨者，熟人社会也有一套自身的排斥机制。将边缘人污名化，日常性的互助不参与，公共活动不邀约，甚至婚丧嫁娶等需要众人合力办事的活动也不帮忙，甚至让其娶不上老婆等等措施。黄渤主演的电影《杀生》便生动刻画了一个村庄如何排斥边缘者。
褒誉机制与排斥机制构成了在静态的结构化社会中的社会权力运行的基本机制。这是一种积极的、低成本的控制机制，人情、面子等柔性治理资源为基层社会提供了安全稳定的社会秩序。在正式的国家制度法律与社会的自治规则之间维系了均衡的权力运行结构与规则，乡绅作为联结国家与社会的桥梁而得以发挥重要作用。
国家与社会的纽带
国家治理的有效实践来源于代理人能够勾连国家与社会。在全能主义时代，国家依靠政治动员与灌输新的政治伦理观，在农村建立了经过社会主义改造而形成的集体，以土地公有制为基础联结社区的利益纽带，以地缘关系与血缘关系联结的熟人社会结构。并且塑造了一批“毛式干部”，他们不仅大公无私，积极为人民服务，而且实行的是教化的权力，改造着底层农民的思想观念。在城市则成功建立了单位制，工人也在企业的生产中获得了生活的便利，厂长不仅是企业的经营者，也是国家力量的代表。社会主义性质的集体与单位形成了具有熟人社会性质的“小共同体”，连接着国家的“大共同体”，这也意味着，共产党在基层成功建立了运行良好的代理人体制。因此，国家意志能够有效传递到基层，国家任务也在很大程度上依靠村庄社区的力量而完成，比如教育领域的“民办公助”，行政村有学校，自然村有教学点，老师依靠工分获得生活物质保障。吕著更为关心的是，这种联结机制依靠的是新的政治观——群众路线。共产党通过践行群众路线有效联结了“大共同体”与 “小共同体”，成为了有机政党，从而实现了国家治理体制的高效运作。
在当代中国，伴随着熟人社会的解体，“小共同体”逐渐瓦解，代理人体制便暴露了诸多弊端。在农村表现为税费时代的系统性危机，在城市则表现为社会治安的严重恶化，街头暴力的泛滥。于是在这一背景下，国家依靠强有力的权力自我控制，迈向韦伯式的“官僚化”或“理性化”，希望借由权力运行的程序化与干部人事的正式化弥补这一困境。正式行政逐渐主导了边缘地带的社会治理，半正式行政体系处境微妙。
三、国家权力自我控制的困境
20世纪90年代基层治理的系统性危机使得主政者意识到了基层权力失控的严重社会后果，因此，在依法治国的理念引导下，国家权力开始自我控制，主动让渡之前监控的领域。向法治国家转型意味着国家行为界限的清晰化和有限化，在基层治理中表现最为明显的便是行政理性化改革导向，群众路线也因此失效。
行政理性化
进入21世纪，国家开始规训基层权力，试图通过自我革命與社会达成和解。基层治理结构也由封闭垄断性向开放的治理型转变，多元治理主体逐渐参与到基层治理中。在基层行政体制中，诸多加强权力运行监控的方式采用，降低了一线行政的自由裁量权。一是加强部门治理。部门治理的基本特征是专业化，专业化意味着能够对治理事务分门别类，有专业的处置流程。上文论述，一线行政的诸多事务是无法分门别类，无法定性的细小琐碎事务。吕著发现，部门治理带来的困境是对于治理任务的推诿，部门之间出现了行政缝隙，治理事务往往需要众多部门合力处理。部门治理也意味着正式行政的加强，半正式行政的合法性受到排挤，技术治理逐渐取代经验主义治理。比如，在街头治理中表现为严格的网格化治理、采用执法记录仪等等。二是限制自由裁量权。20世纪末的基层治理的危机也表现在权力的泛滥上，因此，在诸多建议中，限制一线行政人员的自由裁量权便应运而生。然而，一线行政的特殊性在于治理的复杂性，无论政策制定得如何详细，现实的复杂性与多变性都将远远超出规则制定者的想象力。立法者的理性是有限的，他们既没有足够的时间、精力和信息做出决定，同时也缺乏对公共事务未来变化情况加以预测的能力。裁量权过小可能导致执行的僵化与刻板，不利于问题的解决。
行政理性化带来的结果是国家并不认可半正式行政的有效性，并预设其最终将消亡。然而，在基层行政中，却仍然无法避免半正式行政体系的存在，因为现代国家权力并不能监控到任何一个角落。半正式行政的作用主要有三种：一是旨在弥补“正式行政”人力和专业技术的不足；二是旨在弥补“正式行政”处理模糊地带社会事务的不足；三是延长行政链条，旨在规避“正式行政”的政治风险。在一线执法中，大部分都是协管员，比如辅警等等，意思是辅助正式的行政人员，构成了“临时工”困境。[1]（P14）但是在善治意义上，这些边缘地带本应该由这些半正式人员主导。
群众路线的失效
吕著还在多篇论述中关注了群众路线的工作方法在基层治理中是如何失效的。当前，虽然在体制上存在半正式行政，但其仅仅表现在行政框架的半正式性，权力运作方式并不可能成为熟人社会采用的治理术，因为熟人社会已经解体。社会主义性质的“集体”与“单位”这种在地性“小共同体”在市场经济的共同冲击下面临着瓦解，熟人社会陌生化是这个时代的基本特征。个体之间的原子化趋势使得群众路线失去了社会基础，国家不再是身边的国家，可以感知的国家，而蜕变为碎片化的实践性的理性国家。共产党的有机性将有沦为无机的可能，通过党联结国家与群众的机制不再发挥作用，国家与地方出现了断裂。
在集体时代，运动式治理的主要动员主体是群众。在理性国家时代，行政理性化带来的结果也压缩了动员群众的空间。即使是多部门联合发起的运动式治理，也只能成为科层制内部的官僚动员，而不能有效动员群众。信访部门处境的变迁是明显的标识，在集体时代，信访制度是人民来信来访，密切联系群众，起到群众监督政府的重要功能，是群众路线表达的具体实践方式，是一项重要的政治制度。作为政治制度意味着其能够分类处理上访事件，有效定性上访行为。但是，在行政理性化的背景下，信访的政治功能消散，变成了解决具体问题的部门，这种错位不仅带来了治理方式的混乱，增加了行政部门的负担，还导致了信访制度的功能错乱。
国家权力自我控制的结果是带来了行政理性化的困境与群众路线的失效，半正式行政也因为行政理性化与熟人社会的解体而面临解体的风险。在社会变迁与国家治理转型的双向运动下，在边缘地带，一线治理者务实地动用灰色治理试图再平衡治理结构，维持着基层的基本秩序。
四、迈向有效国家
边缘地带是国家与社会交互作用的剧场，是国家权力强弱的温度计。半正式行政联结了国家与社会两级，构成了一种治理的平衡结构。进入21世纪之后，国家权力的自我控制导致的基层治理的权力真空，国家与社会关系的天平逐渐倾斜于社会一方。如吕著导言所示，基层权力行使的正式化并不意味着国家治理能力的提升，“将权力关进笼子里”并没有消解基层治理的暴力危机。因此，提升國家治理能力是当代中国面临的最为迫切的问题，或许，重新挖掘集体时代的国家治理传统，丰富和发展党的群众路线，建设有机的政党国家将成为重要的探讨方向。
参考文献
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