长江建立强制引航制度的必要性研究

    卢萍

    摘 要：长江水域航行条件复杂，随着沿江经济的开发开放，不断有便民惠民政策出台。引航是一种资源，具有公益性，承载主权。为保障船舶安全，维护水上交通秩序，长江应建立强制引航制度。

    关键词： 强制引航 制度 必要性 基本构想

    长江沿江经济迅猛发展，进江船舶数量与日俱增，引航作为一种公益性的资源，一方面提供公共服务，另一方面体现国家主权。但以经济得失论英雄的时代，当引航和经济利益冲突的时候，船方就会放弃引航追逐经济利益。客观情况下要求长江建立强制引航制度。如何又好又快的发展长江航运，让“航行更安全，水域更清洁”？通过研究长江建立强制引航制度的必要性，为长江发展保驾护航。

    国内外强制引航制度背景

    引航可以保障水上人命财产安全、提高水上运输和港口生产效率，“强制引航”在国际航运界作为常态规定。

    1、国外强制引航制度

    澳大利亚的大堡礁是强制引航水域。2000年11月，一艘载满原油和危险品的货船在澳大利亚大堡礁水域搁浅，随后澳大利亚政府通过大堡礁强制引航的立法。

    《德国引航法》规定，强制引航由船舶尺度以及船员对港口的熟悉程度来确定是否需要。如：不来梅港、汉堡港规定，船长大于90 米船舶强制引航，1 年内6 次抵港船舶非强制引航。

    1949 年日本制定了将强制引航纳入的《引航法》，后修改为部分地区按不同船舶总吨和船籍实施强制引航。

    2、我国强制引航制度

    我国港口对外轮实施强制引航。对国轮，有明确提出强制引航制度的，如：深圳港的《深圳港口引航管理办法》、厦门港的《厦门港中国籍船舶强制引航规定》；也有明确提出取消强制引航的，如太仓港的《交通运输部关于取消五星旗海轮进出长江太仓港及以下水域强制引航的公告》；多数港口的提法是提供引航服务。

    强制引航的产生和发展历史

    1、强制引航的产生和历史

    引航历史可追溯到南宋时期，鸦片战争后我国代表国家主权的引航权丧失，在《黄埔条约》等丧权辱国的条约下，引航被帝国主义所控制。新中国成立后，作为主权国家，通过一系列的立法规定明确强调主权，对外轮实行强制引航。

    2、强制引航的法律依据

    1976年颁布的《海港引航工作规定》第一条规定对进出港口的外国籍船舶强制引航。外轮没有引航员在船，不得擅自航行。

    1979年颁布的《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》第四条规定船舶进出港必须由引航员引航。具体事项，按照1976年颁布的《海港引航工作规定》办理。

    1983年颁布的《中国人民共和国海上交通安全法》第十三条规定进出港外国籍船必须由主管机关指派引航员。

    2002年颁布的《船舶引航管理规定》第九条对《海上交通安全法》第十三条作了补充，规定了外国籍船舶；为保障船舶航行和港口设施的安全，由海事管理机构会同市级地方人民政府港口主管部门提出报交通部批准发布的应当申请引航的中国籍船舶；法律、行政法规规定应当申请引航的其他中国籍船舶在中华人民共和国引航区内应当申请引航。但是没有对强制引航提出明确要求。

    长江强制引航机制的必要性

    1、维护长江公共安全

    长江干线年吞吐量1.7亿吨，由水路运输危化品超过250种，如此庞大的数据，犹如“定时炸弹”安在了长江流域百姓的自家门口。长江江苏段现有83个取水口，沿江八市90%以上的人同饮一江水。2012年2月，传闻镇江某艘外轮苯酚泄漏污染，导致镇江，南通等地抢购矿泉水。长江江苏段现有51道渡线142艘渡船，渡船与顺航道行驶船舶每天交会以万计次，存在安全隐患，极易造成重特大事故，如群死群伤。

    2、维护长江航行安全

    引航能体现狭水道船舶避让的良好船艺，与会遇船舶形成默契，避免碰撞事故发生。以中昌海运为例，2013年3月，中国籍自引船“中昌68”轮先后与多船发生碰撞。事故造成一船下落不明。该事故后，公司高层要求本公司进江船舶均强制引航。当年所有进江船舶全部实现了航行安全、保证船期的目标。

    引航员熟悉港口情况，可以避免搁浅发生。部分进江中国籍船重载，海船船员长江航行经验少，没有水深变化了解渠道，搁浅事故时常发生，致使船长逢到重载船进江就排队申请引航。引航机构通过专家论证，协调海事部门，为重载中国籍船舶开辟“绿色通道”，对被引领船舶实施全程监控，确保每一艘重载船航行安全。

    3、营造良好的航运环境

    对进出长江船舶实施强制引航，规范航行秩序，为船舶保驾护航。术业有专攻，长江引航员专业就是在长江航行，专业的事交给专业的人，能提供“安全及时文明高效”的引航服务，同时也保障了长江水域的安全。

    长江强制引航制度的可行性

    确立强制引航制度，应以船舶尺度、相关人员的驾引技术等为衡量标准而不仅仅局限于船籍。

    1、对进江老旧船舶进行强制引航

    数据显示，每年引领进江船舶中约占3‰失控船，而这些失控船中27%为老旧船舶，由于失控，不仅造成巨大的经济损失，而且产生恶劣社会影响。这类船舶的自引极大的威胁着其他船舶安全。

    2、对靠泊特定码头（自引事故率高）的所有船舶进行强制引航

    很多国内船东为了追求经济利益，鼓励船长自引，以节省引航与拖轮费用。船长碍于船公司情面，低估实际困难，终酿事故。对于事故高发码头，实施船舶强制引航实际是规避航运风险，以制度约束船东，保护船长，保障船舶安全。

    3、对外籍船舶进行强制引航

    就目前而言，长江各港口正处于大规模建设阶段，国力还没有达到开放水域的水平，航道通航环境复杂，大流量的船舶密度，种类繁多的船舶类型，以及更多的不可控因素。小型船舶船员素质参差不齐，没有用标准航海用语与外轮沟通的能力，不利于船舶会让。为考虑公共安全，现阶段不适合对外籍船舶放开自引。

    4、免除强制引航的条件

    长江里小型船舶星罗棋布，他们大多不会用英语，免除强制引航船的船长必须能熟练地用中文沟通，并由海事部门会同引航机构对船长进行评估，认为其具备长江自引能力才签能发证书，但一旦有违章行为，即被吊销。

    长江强制引航制度的基本构想

    1、对强制引航服务的机制问题

    引航机构为船舶提供引航服务，受技术和人员的限制，加之天气因素等，可能会存在服务效率和质量问题，但该问题应通过监督机制来解决，而非竞争机制。 竞争机制下，会以安全为代价，违章夜航、冒雾航行；会牺牲引航员休息时间、培训时间为代价，多拉快跑、恶性循环；会不管引航技术大面积招人拔苗助长，提高竞争力。而导致事故频发，最终影响国家主权和港口安全，所以引航不适用竞争机制。

    2、对强制引航收费的问题

    引航是一种公共服务，在现行制度下，长江引航费，按净吨计算，收费低廉。2008年1月开始实行《航行长江干线船舶引航、移泊费收费标准》，2013年10月在收费标准基础上下调20%。以800净吨的引航船为例，目前引航费计算为，从江阴至宝山（里程160公里），收取费用为800净吨×（0.405元+0.003315元/公里×160公里）/净吨*80%=598.66元，对船东基本不构成负担。引航机构收取的费用实际上比引航成本要低得多。

    3、对强制引航事故赔偿的问题

    在强制引航的情况下，引航员代表国家行驶国家主权，他的行为是行政行为，他的身份是行政主体的身份。引航员在引领过程中发生引航事故，应当依据《国家赔偿法》中规定，在船东对第三方赔偿后，由国家赔偿给船东，并通过立法限制国家的赔偿责任。

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    （作者单位：长江引航中心太仓引航站）