我国重点建设大学的制度变迁

    李芬芳

    [摘 要]建国以来，我国重点建设大学的制度经历了由中央高度集权统治到分权治理的竞争阶段。借鉴历史制度主义的分析框架，发现重点建设大学的制度具有强劲的路径依赖色彩，但多元主体的博弈和改革张力推进了制度的变迁。我国重点建设大学需要政府、高校、社会三者齐心协力、通力合作、权責分明，方能有所建树。

    [关键词]重点大学；制度演变；历史制度主义

    [中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）07-0008-07

    [DOI]1013980/jcnkixdjykx201807002

    一、提出问题：现阶段重点大学所面临的考验

    建设重点大学的举措是以哲学方法论中的“重点论”为理论基础的。哲学认为世界是由各种矛盾构成的综合体，且每个独立矛盾又是由矛盾的主要方面和次要方面构成的，由于精力条件有限，我们不能面面俱到所有矛盾，只能集中力量解决处于支配地位的主要矛盾，抓住一个矛盾的主要方面来解决问题。在面对高等教育的各类矛盾时，用全局的战略性眼光看待问题，由国家牵引着一批学校办重点大学，以此来带动整个高等教育领域的发展，具有一定的合理性。但在60余年的发展中，重点大学建设的弊端日益显露，如身份固化造成的公平竞争机制缺失和观念固化等。建设重点大学是毋庸置疑的，而争议就在于如何建设。历史制度主义通过对历史过程的深度解读来分析制度变迁的逻辑，以探寻制度背后的动力机制以及为适应该制度要素的建构逻辑。运用历史制度主义的框架，可以系统梳理建国以来我国重点建设大学制度的深层结构以及动力机制，并解释这种制度产生路径依赖的成因，以期为重点大学建设的创新做出探索性分析。

    二、分析框架：历史制度主义

    20世纪80年代，晚于新制度主义中其他两大流派—理性选择制度主义和社会学制度主义—兴起的历史制度主义开始盛行。理性选择制度主义是从微观的个人角度，将个体的利益算计为基石，再以演绎为方法来探索制度生成与变迁的规律；社会学制度主义在更为广泛的意义（宏观）上来界定制度；而历史制度主义取二者之精华，去二者之糟粕，从历史维度的分析视角，采用过程取向法，强调以时间序列为逻辑来剖析制度变迁的深层结构，通过对历史事实的详细解读来分析制度演变的动力机制，并将行动者纳入了到静态的制度中，开创了由关注宏大制度和具体行为到关注中观层面制度分析的先河。历史制度主义的强解释力与其三个核心特征相关：一是十分强调权力在制度运作中的非对称性，这种不对等的权力分配方式深刻影响着制度的变迁；二是在制度演进分析时突出强调路径依赖以及关键节点可能导致的非意图性后果；三是不认为制度是产生政治结果的唯一因素，将其余潜在因素如宏观结构、行动者等归入到因果链中。历史制度主义的基本逻辑可归纳为以下4个层面：一是变迁历程分析。在历史制度主义看来，历史的发展并不是一个连续流畅的过程，而是由制度的持续时期和被关键节点打断的断裂时期共同构成的，历史制度主义的核心就是对制度的历史变迁进行分期与解析；二是制度的深层结构分析。制度的深层结构决定着制度系统的形成机制和演进方向，而这一深层结构与社会宏观制度存在紧密的耦合关系。如政治制度、经济制度、文化信念或文化心理；三是路径依赖分析。诺思强调“一旦一种独特的发展轨迹建立之后，一系列的外在性、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹”。这种现象与物理学中的惯性有些许相似，即一旦形成某种路径，不论好坏，极有可能对这种路径产生依赖。其特征是由于自我强化机制在起作用，自我强化机制包括高昂的初始建构成本、学习效应、协调效应和适应性预期4个方面；四是动力机制分析。制度的变迁是一个渐进演变的过程，其发展不仅受到外在宏观结构的影响，内生的动力机制（有效组织与偏好改变）更是催促其运作的主要因素。

    三、变迁历程：重点建设大学的制度演进

    “制度实际上也就是某一历史进程的具体遗产，所以我们在研究某一事件的因果模式时就必须通过追寻其发生过程的方式找出具体的因果关系。”根据历史制度主义关键节点的概念，将重点大学的建设分为以下4个阶段：

    （一）1954—1965年：高度集权阶段

    1949年，中国共产党作为新兴的政治力量，带领无产阶级推翻了旧体制，建立了人民民主专政的社会主义国家，政权更迭、百废待兴，但是此种政体在世界范围内只有苏联这本教科书，为了避免少走弯路，当时中国领导人毅然决定效仿苏联高度集权的统治开始了建设社会主义大国之道，高等教育领域也不例外，强制关闭了私立大学和教会学校，高校致力于培养人才，忽视科学研究，并直接决定重点大学的名额。

    1950年和1953年政务院先后颁布《关于高等学校领导关系的决定》和《关于修订高等学校领导关系的决定》，规定了全国高等学校（除了军事院校）均接受教育部的统一领导，从高校的设置、校长的任免、合并与停办、专业设置到经费开支等都要无条件执行国家的政策。1954年10月，高等教育部发布了《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，直接指定中国人民大学、北京大学、清华大学在内的6所高校为重点大学，集中人力、财力、物力办为社会主义做贡献的重点高校。其间高等教育部于1959年颁布了《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，增加上海交通大学、复旦大学等10所高校为重点大学，同年8月又增加中国人民解放军第四军医大学等4所重点大学。1960年出台《关于增加全国重点高校的决定》和《关于全国重点高等学校暂行管理办法》，决定在原来20所重点大学的基础上，再增加四川大学等44所重点大学。1961年又提出《关于审定全国重点高等学校发展规模和专业设置的报告》，并于1963年将浙江大学、厦门大学、上海外国语学院（现上海外国语大学）、南京农学院4所高校列为重点大学。前后共四次增补名额，自此全国重点高校达68所。

    这一时期重点高校建设的制度完全是由国家直接任命，政府以行政主导直接干预高校的运作，高校自身、社会、个人毫无权力参与到决策过程中，权力的分配高度集中，制度严重倾斜，这是计划经济的显著特征，“制度本身就是一种稀缺资源”。新中国伊始，由于经济资源有限，高等教育的秩序只能通过国家行政命令来集中规范管理，但计划体制违背了高等教育发展的自然规律，疲于应付千变万化的市场需求并滋生出多种弊端，遗憾的是当时国家决策机构并未认识到这是上层建筑的错误，致使问题愈演愈烈。在1966—1976年的“文革”期间，高校亦成为政治的牺牲品，发展一度萎靡不振、混乱不堪。

    （二）1978—1991年：两级管理的恢复与权力过渡阶段

    党的十一届三中全会是我国历史性的转折点，国家由20世纪50年代以重工业为中心的建设道路转变为以实现“四个现代化”（工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化）为目标的发展战略，重点大学也要服务于这项经济方针，但“文革”期间高等教育事业严重受损，改革开放后的首要任务就是恢复重点大学制度。

    1977年邓小平提出要集中优秀人才办“两个中心”（教学中心和科学研究中心）重点大学。1978年2月17日，《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》恢复“文革”前北京大学、清华大学等60所全国重点高等学校，并增加中国人民大学等28所高校为重点大学。同年10月教育部在修订《高教六十条》的基础上制定了《全国重点高等学校暂行工作条例（草案）》，决定高校实行党委领导下的校长分工负责制。1979年中共中央修订并颁布了《关于加强高等教育统一领导、分级管理的决定（ 试行草案） 》，重新确立了“中央统一领导、中央与地方两级管理”的体制。各省、市、自治区及各部委在中央确定的全国重点高校外，也相继确定了本地区、本行业的“省重点”“市重点”和“部重点”高校，基本形成了中央和地方级重点高等学校的多层结构。1983年5月15日，4位教育家（南京大学名誉校长匡亚明、浙江大学名誉校长刘丹、天津大学名誉校长李曙森、大连工学院名誉院长屈伯川）急切关心重点大学的发展，联名上书了《关于将50所左右高等学校列为国家重大建设项目的建议》，史称“835建言”。令人欣慰的是，国务院肯定并采纳了此项宝贵建议，并于1984年4月2日通过教育部、国家计委《关于将10所高等学校列入国家重点建设项目的请示报告》，决定“七五”期间国家安排专项补助投资5亿元支持北京大学等10所大学的建设。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》主要规定了高等教育体制改革以权力下放、理顺中央与地方职权关系、实行党政分开和扩大高校办学自主权等重要内容，这为重点大学的自身建设营造了良好的政策环境。1985—1992年间高等教育管理职责、教育发展规划、学位与专业审批、保送生制度、毕业生分配、高校领导干部任免、机构设置和社会力量办学等一系列具体政策也相继出台。

    显然，通过对“文革”后高等教育的恢复，这一时期地方政府和高校已有小部分的办学权力，社会和个人也做出参与高校办学与管理事务跃跃欲试的努力。这是重点大学建设从高度集权统治到分权管理的关键过渡时期。

    （三）1992—2010年：分权治理的深化阶段

    1992年，以邓小平“南方谈话”和党的十四大召开为主要标志，我国现代化建设进入新的历史时期，确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标，这使得高等教育管理體制取得突破性进展。1993年颁布的《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》明确提出，要实现中央与地方两级管理且以地方（省）为主的管理体制，并逐步建立国家规划与宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制，同年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确了教授的学术权力等内容，这不仅对重点大学，对整个高等学校都产生了很大影响。1993年7月，国家教委发出《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》。1995年10月17日，国家计委、国家教委、财政部联合颁布《“211工程”总体建设规划》，“面向21世纪重点建设100所大学”的“211工程”正式启动。国务院响应江泽民同志1998年5月在北京大学建校一百周年会议讲话精神，于1999年1月和6月正式批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》和《中共中央国务院关于〈深化教育改革全面推进素质教育〉的决定》，开始了“985工程”的建设，除北京大学、清华大学外，国家与地方实行1∶1配套资金。20世纪建立的重点大学明显存在分布不均的问题，且东部教育资源大大优于西部。为缩小高等教育的差距，辐射带动地方高等教育的改革发展，教育部于2004年提出省部共建的战略决策，颁布了《2003—2007年教育振兴行动计划》。此阶段前后颁布的《中华人民共和国高等教育法（1999）》《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见（2007）》《关于深化行政管理体制改革的意见（2008）》中，进一步规定了中央和地方、政府与高校的权责关系，同时鼓励社会和公民依法办学，并且首次提出事业单位的改革原则是“政事分开、管办分离”，这些决策皆促进了高等教育事业的改革与发展。

    此阶段我国在法律和政策文本上进入了构建重点大学建设的实质性阶段，高等教育权力的下放速度与力度也超过了以往，权力的分布更趋于平衡化。然而，自此为止建设的所有重点大学，依旧是沿袭计划经济时代的资源配置体制，即使其中有少数利益团体奋力改变，最终也还是囿于“看得见的手”的职权之中。

    （四）2010年迄今：力争上游的博弈阶段

    重点大学取得长足发展需要肯定，但也不能盲目自信，改革开放让我们与世界接轨，平等公正的观念深得人心。重点大学的身份固化于“211工程”“985工程”，既不添加后劲十足的高校，也不驱除办学懈怠的大学。这使得其他大学的自主办学举步维艰，锁定在建设重点大学的路径依赖里，用人单位提出“3个985”（学士，硕士，博士都要求毕业于985院校）的招聘标准，存在学历歧视的现象，薪资待遇也大相径庭，这种差别待遇直接造成了考生的巨大压力，由以前千军万马挤大学的独木桥演变成现在挤重点大学的独木桥。且重点大学自身发展也面临诸多问题，2015年我国高等教育已进入大众化阶段，重点大学在办学过程中盲目扩张，难于处理精英教育与大众教育的矛盾，造成了千校一面现象，大学中日益行政化与官僚化等问题突出。另外，社会也对国家指定的重点大学产生了质疑之声。如2002年北京大学教授王铭铭的抄袭剽窃行为，2013年复旦大学室友投毒案等事件，不得不让社会公众重新审视重点大学。

    由于上述诸多原因，国家开始反思建设重点大学的机制与效益问题。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （ 2010—2020年） 》深入调研10个重大专题、36个子课题，提出要满足人民群众对教育的需求，促进教育公平协调发展，要发挥高等学校在建设创新型国家中的地位和作用，重视高水平大学建设和各类型“强校”建设，以期履行社会服务的职能。2015年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过《统筹推进世界一流大学和世界一流学科建设总体方案》，用“双一流”建设方案替代原来的“985”“211”工程，由此，我国高等教育开启建设世界一流大学的新征程。2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，对“双一流”建设高校的遴选条件、遴选程序、支持方式、动态管理和组织实施做出了明确规定。

    过去，“211”“985”实行选定制，大学只要进入到“211”“985”的行列，就可以取得一劳永逸的效益，所以容易产生竞争缺失、身份固化等弊端。现如今，世界一流大学的遴选实行动态管理，每5年一评，缺失竞争力就会被剔除，任何高校无论重点与否，只要办学实力强、社会认可度高，皆可以进入“双一流”的行列。因此各方高校摩拳擦掌，蓄势待发，如广东省投入150亿实施“7+7高水平大学打造计划”和“高水平理工大学建设计划”的新闻屡见不鲜。实现了由竞争产生重点大学的机制，使教育的公平性得到了更好地贯彻。

    四、深层结构：宏观制度环境下重点建设大学的变迁特征

    历史制度主义将制度看作是因变量，分析其在客观因素影响下的产生、替换、断裂、终止的变迁历程，并认为制度变迁轨迹首要是受国家宏观政治经济环境的深刻影响；其次是利益集团相互博弈的结果。

    （一）从集权统治转向自主竞争

    20世纪50年代，我国经历了政权更替的激烈政治斗争，因此新政权的上台，势必要牢牢把控国家的各个领域，以防止复辟事件的发生。而教育作为国民思想的重要先导，以中央高度集权的方式统治最为稳妥，在资源稀缺的境遇下，直接集中人力、物力、财力建设任命的重点大学。随着政治形势的渐趋稳定，社会的变化矛盾也纷至沓来，政府的一手包办显得力不从心，再加上市场经济体制的引入，为各行各业破除枷锁提供了制度保障。因此这一时期，政府开始下放权力，高等教育贯彻“中央统一领导、中央與地方两级管理”的方针，并开始了省部共建重点大学的建设。实际上，虽然地方有了部分权力可参与到建设重点大学的决策过程，但实际上还是依赖在计划经济体制的路径中，一所高校是否为重点大学，还得由政府决定，只不过分权治理阶段的决定程序较之过去更为民主和公平。国家用行政手段直接任命重点大学的这一机制，钳制了一般高校的发展路径，固化了重点高校的内在动机，用人单位的重点高校偏好也产生了严重的学历歧视和人才浪费现象，造成了高等教育的畸形发展。在普通高校师生、家长的利益博弈中，政府也意识到以往政策制度带来的负面影响，逐步着手推进“双一流”建设，以此激发各个高校的内在动机，由公平的竞争制度产生一流重点大学和一流重点学科。

    （二）从强制性变迁转向诱致性变迁

    强制性制度变迁是指通过外在强制力（如政权力和立法手段等）推行、变革制度的方式，是自上而下的变迁。从1954《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》到1999年“985”工程的建设，此间的政策无一不呈现强制性变迁的特征。而诱致性制度变迁是指个体为争取利益自发倡导和组织实施的对现行制度安排的变更或替代，是自下而上的制度变迁。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（2017）就是在政府与重点高校之外的利益集团的强烈变革声中出台的，并且高等教育的话语权以后都会牢牢掌控在高校自身手中，管办评分离、放管服职能的转变，使政府退出了“运动员”的角色。在这个背景下，注重内生性变量的诱致性变迁将成为重点大学建设的变革方向。

    五、路径依赖：重点高校建设制度的自我强化机制

    阿瑟拓展了大卫的QWER型键盘的锁定效应，提出了由回报递增带来的技术依赖理论，而道格拉斯·诺思将这一理论借鉴到经济领域，成功地阐释了经济制度的演进规律，从而获得了1993年的诺贝尔经济学奖。路径依赖表明制度不是一蹴而就的，而是从过去的绩效中生成的，且从始至终，诸多交织复杂的因素参与了演进历程，使其要改变原来的轨迹存在强大的阻力，从而产生制度锁定效应，锁定在同一个轨迹里。

    我国重点大学的建设之路如此举步维艰，显然是政府主导的任命机制起了负反馈的作用，致使高等教育被锁定在无效率的状态之中，要突破这个强大的路径依赖，首先应对重点大学建设制度的自我强化机制进行分析。

    （一）高昂的沉没成本

    沉没成本是指已发生或承诺、无法回收的成本支出。沉没成本是一种历史成本，明智的决策者不应受其干扰。但又存在“协和谬误”效应，指的是某件事情或制度在投入了一定成本、进行到一定程度而后发现不宜继续下去，却苦于各种原因而将错就错，欲罢不能。我国自1954年开始建设重点大学以来，颁布了40余项政策法规，这种权威的正式制度起着强制性作用，正式制度的实施耗费了大量成本，另外还配套建立了诸多领导小组。如部际引导小组、有关部委、工作小组以辅助重点大学的运转，有特定的人员编制和财政计划。因此，呼吁政府放弃对重点大学建设的行政干预，就会出现对之前投入的沉没成本造成资源浪费，且设计一项制度需要大量的初始设置成本，沉重的经济负担让利益相关者望而却步。

    （二）学习效应

    在一项制度的执行中，个体和组织为了适应此项制度，会恪守契约关系并学习如何在该制度下创新地开展更为恰当有效的活动，制度变迁的速度是学习速度的函数，习得性行为不容易轻易改变，更加巩固了旧制度存在的根基。国家对重点大学的建设有60多年的管理经验，已经形成固定的体系，教育部的专家及行政工作人员，已经适应了这种制度的运作方式，具备完整的工作条例和忠诚的契约心理，难以改变其观念，不愿放弃现行的国家主导建设重点大学的制度，抵触计划经济下由竞争产生重点大学的建设机制。

    （三）协调效应

    制度的协调效应是由两方面产生的：一是适应制度而产生的组织和其他互利性组织对制度的进一步投资；二是一项正式制度的产生会配套产生其余正式制度及非正式制度，以补充和协调这项正式制度发挥作用。我国的大学在建设中，其他组织参与性不大，协调效应里的组织主要只有大学与政府，但是由于多年来大学对政府实行计划体制的管控，这种“主仆”关系想要扭转可谓难上加难，需分多个小步进行，不可急功近利。

    （四）适应性预期

    “随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这项制度持久下去的不确定性”。国家利用行政手段直接干预重点大学建设的制度，经历了制度的起始、恢复与过渡、深化、博弈阶段，业已形成比较成熟的体系，根基已嵌入到深度的经济体制、政治体制、人事体制中，牵一发而动全身，旧制度的巩固因素太多，新制度难以获得生存空间。

    六、动力机制：多元主体的博弈与重点大学建设制度改革的张力

    （一）有效组织

    依左尼认为组织是一个社会单元，它经过细致建构，以获得收入和其他目标的最大化。制度和组织连续的交互作用是制度变迁的关键点。我国虽然地大物博，可是教育资源分布极度不均，在资源稀缺和竞争激烈的环境下，迫使高校不断优化自身、扬长避短以求生存。在此过程中，习得的措施与要领，包括习得的过程，将一步步冲击并改变着先行制度。但并不是所有的组织都可以主导制度变迁的方向，只有有效组织才是制度变迁的关键组织，有效组织即是具有实现组织最大化目标所需的能力、资源，应比同质类组织更有实力与地位，有更多的话语权。如“985”工程一期投资重点建设的大学，相比于其他高校，就拥有更多的招生设置、学校管理方面的自主权，这些掌握着话语权的组织是重构制度的生力军和排头兵。

    （二）偏好改变

    影响行为者偏好的因素有很多，如人均国民收入、历史文化传统、风尚信念的变化等都可以引起偏好，而偏好会逐渐影响行为者的行动模式，并使之合理化。建国初期“以苏为师”走以重工业化为主的道路，我国重点大学的人才培养方向以钢铁、地质、矿冶、水利等工业建设者为主，但到后期为了适应经济发展和科技发展需要，开设了航天与人工智能等新兴专业。普通高校的师生与家长也属于重点大学建设制度的行为者，在经历了民主平等观念的洗礼后，其他高校也想搭便车，效仿重点大学以优质资源和丰硕经费为支点，支撑起一劳永逸的劳作效应。

    （三）权力博弈

    虽然有效组织和偏好改变是制度变迁的源泉，但并不意味着这二者满足条件就会产生制度变迁。从深层次来说，制度变迁是社会利益格局的重新调整。制度（包括政策）的形成过程就是利益相关者多次反复博弈以求达到制度均衡的结果。我国早期的重点大学建设制度中，国家单向掌控着制度的权力，其他行为者毫无博弈可言，但随着政府行政能力的疲软以及重点大学制度弊端的出现，加上市场因素的介入，权力开始下放到地方与社会、个人与高校，这些多元主体基于自身利益的考量，对重点大学建设的制度提出了完善和变革的强烈诉求，重点大学的建设制度实质就是高等教育内外部各种权力间不断进行博弈、重新组合和寻求平衡的过程。

    七、路径选择：重点高校建设制度的逻辑重构

    “双一流”建设在科学性、民主性、公平性上都大大超越了之前的政策制度，但任何一项制度都不可能尽善尽美，需要管理体制、问责制度、法律法规等多因素的协调运作。

    （一）竞争中要谈合作

    建设重点大学需要有良好健康的教育生态环境，竞争机制是为了让内生性变量产生最大化的效能，但不能只谈竞争不谈合作，不可盲目的评选出第一，造成高校之间壁垒分明的局面。一流大学和一流学科不应该靠孤军奋战来产生，否则这种竞争产生出的重点大学模式将毫无可取之处。古有云“三个臭皮匠，顶过一个诸葛亮”，因此各高校在角逐“双一流”的过程中，要明白竞争在这一层面上的含义。同时，政府也要有意识地引导合作中的竞争，促进高等教育的优质进化。

    （二）丰厚的资金保障

    物质条件是“双一流”大学建设的必要条件，“双一流”是面向世界科技前沿的，需要大量的成本投入。著名国际高等教育专家阿特巴赫（Philip G Altbach）说过：“研究型大学是十分奢侈的机构，比起其他大学，他们需要更多的资金以吸引优秀的教师和学生为教学和科研提供良好的基础设施。”纵观世界上其余国家的大学计划，无不是资金保障为先。如德国预算投入近400亿人民币实施“卓越计划”，日本对入选2007“COE计划”的高校平均经费分配额也近1500万元。

    需要特别注意的是，资金投入不仅仅是政府单方面加大拨款力度，源源不断的巨资投入，不能单方面依靠着一个源头，要积极争取到社会组织以及个人多方面的投资资金，以满足“双一流”庞大的经费支出。

    （三）组织编制管理

    与计划经济体制相匹配，人员管理方面实施国家编制制度。核定事业单位编制是中国政府管控公办高校的一个重要方面，事业单位编制是国家编制制度的其中之一。事业编制是指一些国家机构的分支以及国家设置的带有一定的公益性质的机构（但不属于政府机构）内对人员的职位数量以及薪资的分配制度。这种制度将教师作为单位人固化在单位组织之中，不利于人才流动，强化了人才对组织的依赖。教师的资源流动性是一流大学与学科建设的必备条件，人才流动可以加大学术交流、降低师生比，利于学术职业管理和提高大学办学绩效。实施由大学自主控编的管理体制，是我国重点大学建设中重要的一环。

    （四）科学的遴选机制、评估机制与问责机制

    我国大学的建设制度属于强烈的政府主导型，政府拥有最高的决定权与管理权，既是所有者，又是管理者，还是评估者。大学在一流大学建设的政策推行中十分缺乏自主权。“双一流”的建设是一项长久性、持续性的浩大工程，需要全社会的共同参与，政府的集权管理挤占了社会参与的空间。“双一流”的建设在遴选、评估、问责环节要积极引入第三方机构，通过信息公开制度、听证制度、民意调查等途径建立起价值协商机制，实施动态管理机制，保证决策的科学性、民主性、竞争性与客观性，使各重点建设的大学和学科时刻处于危机状态，增强其危机感和责任感。同时能够为那些未能获取“双一流”建设资格的大学以希望和发展动力。另外，第三方独立机构参与“双一流”建设时，应注意对该机构资质能力的审核与考察，确保其可以承担“双一流”建设战略的咨询、服务、协调、监督与建议功能。

    （五）加强法制建设

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）提出我国要实行依法治国的基本方略，大学同样也要依法办校，同时淡化建设中的行政力量，加强法制建设，建立权力清单和责任清单制度，学习美、英、德等国家通过法令或合同的形式明文规定权责界限，既保证政府的有效干预，又限制政府的过分干预，为有计划、有顺序开展各项工作提供法律依据。

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    （责任编辑：郭彦松）